Hinn 19. desember 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1237/2024 í máli ÚNU 24080017.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 23. ágúst 2024, kærði […], fréttamaður á fréttastofu Ríkis­út­varps­ins, ákvörðun menningar- og viðskiptaráðuneytis, dags. 20. ágúst 2024, að synja beiðni um aðgang að gögnum. Kærandi sendi ráðuneytinu fyrirspurn 22. júlí 2024 um hvort ráðherra hefði fengið svör við spurn­ingum sínum um félagið Icelandic Water Holdings hf. um hverjir hefðu staðið að baki kaupum á meirihluta hlutafjár í félaginu í september 2023. Í framhaldi af fyrir­spurninni ósk­aði kærandi með erindi, dags. 26. júlí 2024, eftir lista yfir þau sem færu með eignar­hald í Ice­landic Water Hold­ings og hlut hvers um sig, auk upplýsinga um frá hvaða landi hver hlut­hafi væri.
 
Ráðuneytið brást við beiðni kæranda 20. ágúst 2024. Í svari ráðuneytisins var bent á að Icelandic Water Holdings hefði þegar verið í meirihlutaeigu erlendra aðila áður en umrædd viðskipti með hluta­bréf þess hefðu átt sér stað í september 2023. Í þeim viðskiptum hefði eignarhaldsfélagið Ice­land Star Property Ltd. (skráð í Liechtenstein) eignast meirihluta í Icelandic Water Holdings með kaupum á nýju hlutafé. Félagið BlackRock Special Situations DAC (skráð á Írlandi) hefði á sama tíma komið með nýtt hlutafé inn í félagið.
 
Í svari ráðuneytisins kom enn fremur fram að afstöðu Icelandic Water Holdings til afhendingar gagna, sem látin hefðu verið ráðuneytinu í té við skoðun á framangreindum viðskiptum, hefði verið aflað. Icelandic Water Holdings teldi að önnur gögn en bréf frá félaginu til ráðuneytisins frá 18. sep­tember 2023 væru undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli 9. gr. upplýs­inga­laga, nr. 140/2012, því þau vörðuðu mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni félagsins. Var beiðni kæranda synjað að þessu leyti.
 
Í erindi Icelandic Water Holdings til ráðuneytisins, dags. 18. september 2023, er vísað til þess að Iceland Star Property Ltd. sé félag skráð í Liechtenstein í eigu fjárfestingarsjóðsins Project Spring LLP, sem sé í dreifðu eignarhaldi þar sem enginn einn aðili eigi meira en 20% hlut. […], sænskur ríkisborgari, sem jafnframt sé stjórnarformaður Icelandic Water Holdings, teljist raunverulegur eigandi félagsins samkvæmt lögum um skráningu raunverulegra eigenda, nr. 82/2019.
 
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að kærandi hafi fengið gögn afhent en þurfi frekari upplýsingar. Kærandi vilji geta greint frá því hverjir séu raunverulegir eigendur að Icelandic Water Holdings og að hann telji að þau gögn sem ráðuneytið hafi takmarkað aðgang að gefi betri mynd af því.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt menningar- og viðskiptaráðuneyti með erindi, dags. 26. ágúst 2024, og ráðuneyt­inu gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að ráðuneytið af­henti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni 10. september 2024. Í umsögn ráðuneytisins er rakið að viðskipti með bréf í Icelandic Water Holdings hf. hafi sætt skoðun á grundvelli laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991, til að kanna hvort ástæða væri til inngrips á grundvelli 12. gr. laganna, en ákvæðið varðar þau tilvik þegar fjárfesting telst ógna öryggi lands­ins eða ganga gegn allsherjarreglu, almannaöryggi eða almannaheilbrigði. Að lokinni upplýsinga­öfl­un hafi ráðuneytið ekki talið ástæðu til að grípa inn í viðskiptin á grundvelli laganna.
 
Ráðuneytið hafi í ljósi undanfarandi samskipta við Ríkisútvarpið og fréttaflutnings þess af framan­greindum viðskiptum metið upplýsingabeiðni kæranda þannig að óskað væri aðgangs að öllum gögnum sem ráðuneytið aflaði frá Icelandic Water Holdings um þá aðila sem eignuðust meirihluta hlutafjár í félaginu í viðskiptum þeim sem kunngjörð voru 6. september 2023. Ráðuneytið hafi af­hent kæranda þau gögn sem bárust 18. september 2023, þar sem fram komu upplýsingar um fjárfestingarfélög með staðfestu í Liechtenstein og á Írlandi, sem eignuðust tæplega 77% hlutafjár í viðskiptunum.
 
Við mat á hvort afhenda skyldi viðbótarupplýsingar sem bárust frá Icelandic Water Holdings 30. október 2023 hafi félagið látið ráðuneytinu í té þá afstöðu að hafna skyldi beiðninni, því upp­lýsingar um eign­ar­hald félagsins og hverjir hefðu fjárfest í því vörðuðu mikilvæga fjárhags- og viðskipta­hags­muni fyrir þá tilteknu eigendur og félagið sjálft. Með veitingu upplýsinganna væri gengið nærri fjár­hags- og viðskiptahagsmunum allra eigenda og þeir í einhverjum tilvikum sviptir þeirri banka­leynd sem þeim væri tryggð samkvæmt trúnaðar- og þagnarskyldu fjármálafyrirtækja. Ráðu­neyt­inu hefðu verið veittar upplýsingar sem í einhverjum tilvikum væru undirorpnar almenn­um reglum um bankaleynd og sem trúnaðar- og þagnarskylda fjármálafyrirtækja tæki til. Birting þeirra kynni að valda töluverðu tjóni og vera þungbær haghöfum félagsins.
 
Í umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að ekki sé um að ræða upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna eða samning lögaðila við opinberan aðila, heldur upplýsingar um eignarhald félags með staðfestu innan Evrópska efnahagssvæðisins, sem fjárfest hafi í íslensku fyrirtæki. Þá falli upplýs­ingarnar utan þess sem skylt sé að birta samkvæmt þeim reglum sem lög­gjafinn hefur sett um birtingu upplýsinga um eignarhald á fyrirtækjum, sbr. meðal annars lög um skrán­ingu raunveru­legra eigenda, þó svo að ákvæði þeirra laga gefi ekki tilefni til slíkrar gagn­álykt­unar að birting upplýsinga umfram það sé á grundvelli laganna einna óheimil. Ráðuneytið telji sig ekki hafa for­sendur til að rengja mat fyrirtækisins sem hlut á að máli á því hvort birting gagn­anna kynni að valda félaginu tjóni. Þar sem jafnframt sé ekki skylt að birta umræddar upp­lýs­ingar sam­kvæmt sérstökum reglum um birtingu sambærilegra upplýsinga telji ráðuneytið að skil­yrði 9. gr. upp­lýsingalaga kunni að teljast uppfyllt. Ráðuneytið telji jafnframt að hagsmunir Ice­land­ic Water Hold­ings af að upplýs­ing­arnar fari leynt geti gengið framar þeim almennu hags­munum sem megin­regl­unni um upplýs­ingarétt almennings sé ætlað að vernda.
 
Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 11. september 2024, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem Icelandic Water Holdings hf. létu menn­ingar- og viðskiptaráðuneyti í té vegna skoðunar ráðuneytisins á viðskiptum með hlutafé félags­ins á grundvelli laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri. Um rétt kæranda fer sam­kvæmt 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings. Ráðuneytið hafnaði beiðni kær­anda með vísan til 9. gr. laganna, þar sem upplýsingar í gögnunum vörðuðu mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Icelandic Water Holdings hf. Í umsögn ráðuneytisins til úr­skurðar­nefnd­arinnar er að auki vísað til þess að hluti upplýsinganna sé háður bankaleynd.
 

2.

Ráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni þau gögn sem það afmarkaði beiðni kæranda við og telur að óheimilt sé að veita aðgang að. Um er að ræða:
 

1. Erindi frá Icelandic Water Holdings hf. til ráðuneytisins, dags. 15. ágúst 2024, þar sem lýst er afstöðu félags­ins til beiðni kæranda, dags. 26. júlí 2024, um aðgang að lista yfir eigendur félagsins og hlut hvers um sig auk upplýsinga um frá hvaða landi hver hlut­hafi sé.
2. Yfirlit, ódagsett, yfir eigendur Icelandic Water Holdings hf., eiganda félagsins Ice­land Star Prop­erty Ltd. og eigendur félagsins Project Spring LP.

 
Í erindi Icelandic Water Holdings hf. til ráðuneytisins, dags. 15. ágúst 2024, er að mestu leyti að finna röksemdir félagsins fyrir því hvers vegna ekki ætti að veita kæranda aðgang að lista yfir eig­endur félagsins og hlut hvers um sig auk upplýsinga um frá hvaða landi hver hlut­hafi er. Erindið inni­heldur að hluta til sömu röksemdir og færðar eru fram í umsögn ráðuneytisins til úr­skurð­ar­nefnd­ar­innar. Að mati nefndarinnar eiga takmörkunarákvæði upplýsingalaga ekki við um neinar þær upp­lýsingar sem fram koma í erindinu. Telur úrskurðarnefndin því rétt að kæranda verði veitt­ur að­gangur að erindinu.
 
Yfirlitið, sem ráðuneytið hefur hafnað að afhenda kæranda, er ódagsett en Icelandic Water Hold­ings hf. afhenti ráðuneytinu það 30. október 2023. Úrskurðarnefndin gengur út frá því að yfirlitið end­ur­spegli upplýsingar um eign­ar­hald viðkomandi félaga þann dag og eftirfarandi umfjöllun tekur mið af því. Yfirlitið hefur að geyma myndræna fram­setn­ingu á eignarhaldi Icelandic Water Hold­ings hf., Iceland Star Property Ltd. og Project Spring LP. Eigendur félaganna eru allir lög­aðilar og í yfirlitinu er að finna upplýsingar um rekstrarform þeirra, skrán­ing­arnúmer og heimilis­festi. Þá er að finna upplýsingar um eignarhlutfall Iceland Star Property Ltd. og BlackRock Special Situ­ations DAC í Icelandic Water Holdings hf., sem og upplýsingar um hvaða hlutverki hver eig­andi Project Spring LP hefur að gegna gagnvart félaginu, þ.e. hvort um sé að ræða fjár­festi eða stjórn­anda. Loks eru upplýsingar um nafn raunverulegs eiganda Icelandic Water Hold­ings hf., sbr. lög um skráningu raunverulegra eigenda, nr. 82/2019, þjóðerni hans og vegabréfsnúmer.
 
Nokkur hluti framangreindra upplýsinga er þegar aðgengilegur opinberlega og standa því engar for­sendur til að þeim upplýsingum sé haldið leyndum. Má þar nefna upplýs­ingar um Icelandic Water Holdings hf., svo sem kennitala, heimilisfesti og hver sé stjórnarformaður félagsins. Þá ligg­ur fyrir að Iceland Star Property Ltd. hefur heimilisfesti í Liechtenstein, á meirihluta hlutafjár í Icelandic Water Holdings hf. og ásamt BlackRock Special Situations DAC, sem hefur heimilis­festi á Írlandi, fer Iceland Star Prop­erty Ltd. saman­lagt með tæplega 77% hlut í félaginu. Þá liggur fyrir að eigandi Iceland Star Property Ltd. er fjárfestingarsjóðurinn Project Spring LP, og að raun­verulegur eig­andi Icelandic Water Hold­ings hf. telst vera […], sænskur ríkisborgari.
 

3.

Þær upplýsingar í yfirlitinu sem eftir standa og eru ekki opinberlega aðgengilegar eru:
 

1. Upplýsingar um vegabréfsnúmer […].
2. Eftirfarandi upplýsingar um þá sem fara með eignarhald í Project Spring LP:
   1. Rekstrarform.
   2. Skráningarnúmer.
   3. Heimilisfesti.
   4. Hlutverk gagnvart félaginu.
3. Upplýsingar um skráningarnúmer og heimilisfesti Project Spring LP.
4. Upplýsingar um nákvæmt eignarhlutfall Iceland Star Property Ltd. og BlackRock Special Situ­a­tions DAC, hvors um sig.

 
Ráðuneytið kveður í umsögn sinni til úrskurðarnefndarinnar að veiting framangreindra upplýsinga myndi í einhverjum tilvikum svipta þá eig­endur sem um ræðir bankaleynd. Ekki er nánar tilgreint í um­sögninni hvaða upplýsingar kunni að vera háðar bankaleynd og þá hvernig. Engu að síður telur úrskurðarnefndin rétt að víkja að 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, þar sem kveð­ið er á um þagnarskyldu með svohljóðandi hætti:
 

Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einka­mál­efni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagn­arskyldan helst þótt látið sé af starfi.
 
Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagn­ar­skyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna við­takanda um þagnarskylduna.

 
Þær upplýsingar sem deilt er um aðgang að í málinu voru lagðar fram af Icelandic Water Holdings hf. í tengslum við athugun ráðuneytis samkvæmt lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnu­rekstri, nr. 34/1991, til að meta hvort ástæða væri til að grípa inn í umrædd viðskipti á grundvelli 12. gr. laganna. Jafnvel þótt lögaðilar þeir sem upplýsingarnar varða væru viðskiptamenn fjár­mála­fyrir­tækis sem heyrir undir gildissvið laga um fjármálafyrirtæki, og upplýsingarnar teldust varða við­skiptamálefni þeirra, þá hefur hvorki ráðuneytið né Icelandic Water Holdings hf. fært fram nein gögn eða upplýsingar sem benda til þess að aðilar samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga um fjár­mála­fyrir­tæki hafi fengið vitneskju um þær við framkvæmd starfa síns. Telur úrskurðarnefndin því að ekki hafi verið sýnt fram á að umræddar upplýsingar séu undirorpnar bankaleynd sem standi í vegi fyrir rétti kæranda til aðgangs að upplýsingunum.
 

4.

Ráðuneytið studdi ákvörðun sína að öðru leyti við að upplýsingarnar vörðuðu mikilvæga virka fjár­hags- eða viðskiptahagsmuna viðkomandi lögaðila, sbr. 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Ráðu­neyt­ið tiltók ekki að upplýsingar um vegabréfsnúmer […] skyldu fara leynt. Úr­skurð­arnefndin telur með vísan til 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga og athugasemda við ákvæðið í grein­argerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, að þær upplýsingar varði einkamálefni hans sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt. Verður ákvörðun ráðuneytisins stað­fest að því leyti.
 
Sam­kvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjár­hags- eða viðskiptahagsmuni lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsinga­lög­um, nr. 140/2012, segir að óheimilt sé að veita upplýsingar um atvinnu-, fram­leiðslu- og við­skipta­leyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnis­stöðu svo og aðra mikil­væga viðskiptahagsmuni. Miklu skipti að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hlið­sjón af hags­munum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þurfi almennt að vega sam­an hags­muni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikil­vægu hags­munum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenn­ingi. Þegar lög­aðilar geri samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað sé opinberum hags­munum, geti þetta sjón­armið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.
 
Við beitingu ákvæðisins er gert ráð fyrir að metið sé í hverju tilviki hvort við­komandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við fram­kvæmd slíks mats verð­ur að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef að­gang­ur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, fram­setn­ingar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir við­komandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem megin­reglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja.
 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þær upplýsingar á yfirliti því sem deilt er um aðgang að og ekki eru opinberlega aðgengilegar. Svo sem að framan greinir er um að ræða upplýsingar um eig­endur fjár­festingarsjóðsins Project Spring LP, sem allir eru lögaðilar, nánar tiltekið um rekst­rarform þeirra, skrán­ingarnúmer, heimilisfesti og hlutverk gagnvart Project Spring LP. Þá eru upplýsingar um skrán­ing­ar­númer og heimilisfesti Project Spring LP. Loks eru upplýsingar um nákvæm eign­ar­hlutföll Ice­land Star Property Ltd. og BlackRock Special Situations DCA í Icelandic Water Hold­ings hf. Það er mat nefnd­ar­innar að þessar upplýsingar geti varðað fjárhags- eða viðskipta­hags­muni þeirra lögaðila sem um ræðir og að hagsmunirnir séu virkir, þar sem ekki liggur annað fyrir en að upplýsingar um eign­ar­haldið séu óbreyttar frá október 2023.
 
Úrskurðarnefndin telur að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að upplýsingar um nákvæmt eignarhald Ice­land Star Property Ltd. og Black­Rock Special Situations DAC í Icelandic Water Holdings hf. teljist varða mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þessara lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt. Í því sambandi athugast að nú þegar liggur fyrir að Iceland Star Property Ltd. á meirihluta hluta­fjár í Icelandic Water Holdings hf. og með BlackRock Special Situations DAC á félagið 77% hluta­fjár­ins. Þá leggja lög um ársreikninga, nr. 3/2006, þá skyldu á árs­reikn­inga­skrá samkvæmt 4. mgr. 109. gr. laganna að birta opinberlega árs­reikn­ing fél­aga á borð við Ice­landic Water Holdings hf., sem skal innihalda skýrslu stjórnar þar sem til­greindir eru tíu stærstu hlut­hafar félags eða allir ef hlut­haf­ar eru færri en tíu, ásamt upplýsingum um hundr­aðs­hluta hluta­fjár­eignar þeirra í lok árs. Þó að árs­reikningur félagsins fyrir árið 2023 sé ekki að­gengi­legur á vef árs­reikningaskrár sem stendur, liggur fyrir að gert er ráð fyrir að upp­lýs­ing­ar af þessu tagi séu opin­berar. Úrskurðarnefndin telur því að upplýsingar um nákvæma hluta­fjár­eign Iceland Star Property Ltd. og BlackRock Special Situ­ations DAC í Icelandic Water Holdings hf. eigi ekki að fara leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
 
Að því er varðar upplýsingar um fjárfestingarsjóðinn Project Spring LP og eigendur hans telur nefnd­in að fyrst og fremst sé um að ræða almennar upplýsingar um formlega skráningu félaganna og hvern­ig þau eru skipulögð. Þó að félögin kunni að hafa einhverja almenna viðskiptalega hags­muni af því að halda því leyndu hvernig þau kjósa að haga og útfæra sínar fjárfestingar hefur ráðu­neytið hvorki sýnt fram á hvernig afhending umræddra upplýsinga kynni að valda þessum fél­ögum tjóni né að öðru leyti sýnt fram á að upplýsingarnar varði svo mikilvæga virka fjárhags- eða viðskipta­hags­muni fél­aganna að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt.
 
Eignarhald á Icelandic Water Holdings hf. sætti skoðun ráðuneytisins á grundvelli laga um fjárfest­ingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991. Tilgangur skoðunarinnar var að meta hvort um­rædd fjár­festing gæti ógnað öryggi landsins eða gengið gegn allsherjarreglu, almannaöryggi eða almanna­heilbrigði. Úrskurðarnefndin telur að almenningur hafi hagsmuni af því að geta kynnt sér þær upplýsingar sem lágu til grundvallar niðurstöðu ráðuneytisins að ekki væri ástæða til að grípa inn í við­skiptin. Þá telur nefndin að mikilvægir almannahagsmunir standi til þess að gagnsæi ríki um er­lenda fjárfestingu í íslensku atvinnulífi almennt. Þótt upplýsingarnar varði ekki ráðstöfun opin­berra hagsmuna eða varði samningagerð við hið opinbera eru þannig aðrir almanna­hags­munir sem standa til þess að umræddar upplýsingar skuli ekki fara leynt. Röksemd ráðuneytisins í þá veru að um­ræddar upplýsingar séu ítarlegri en þær sem skylt sé að birta samkvæmt lögum breyta ekki þessari niðurstöðu og leiða ekki til þess í þessu máli að frekari takmarkanir eigi við um aðgang að gögnunum en leiða beinlínis af ákvæðum upplýsingalaga. Að öllu framangreindu virtu telur úr­skurðarnefndin að hvorki 9. gr. upplýsingalaga né önnur ákvæði laga standi í vegi fyrir rétti kær­anda til aðgangs að umræddum upplýsingum og verður ráðuneytinu því gert að veita aðgang að þeim líkt og greinir í úrskurðarorði.
 

Úrskurðarorð

Menningar- og viðskiptaráðuneyti skal veita kæranda, […], aðgang að erindi Ice­landic Water Holdings hf. til ráðuneytisins, dags. 15. ágúst 2024, og ódagsettu yfirliti sem fél­agið lét ráðuneytinu í té 30. október 2023 og sýnir hvernig eignarhaldi á félaginu er háttað. Ráðu­neyt­inu er þó skylt að afmá vegabréfsnúmer […] sem fram kemur í yfirlitinu.
 
 

Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir