Hinn 28. janúar 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1244/2025 í máli ÚNU 24060015.
 

Kæra og málsatvik

Hinn 18. júní 2024 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra frá […]. Samkvæmt kærunni beindi hann erindi til dómsmálaráðuneytis 5. febrúar 2024. Í erindinu rakti kærandi að þegar dómsmálaráðherra hefði mælt fyrir frumvarpi til laga um breytingu á vopnalögum á Alþingi 7. nóvember 2023 hefði ráðherra staðhæft að frá og með árinu 2024 yrðu hálfsjálf­virk vopn bönnuð í Noregi og enginn mætti eiga slík vopn þrátt fyrir að hafa keypt þau löglega fyrir þann tíma. Þar sem kærandi teldi að ráðherra hefði farið með rangt mál hefði hann óskað eftir því við ráðuneytið að fá aðgang að þeim gögn­um sem stuðst hefði verið við þegar ráðherra setti fram þessa staðhæfingu. Þar sem ekki hefðu borist viðbrögð frá ráðuneytinu hefði hann ítrekaði erindi sitt tvisvar, 16. febrúar og 2. maí 2024. Ráðuneytið hefði hins vegar, þegar kæran var lögð fram, enn ekki afgreitt beiðni hans. Því færi kærandi fram á að úrskurðarnefndin tæki málið til skoðunar og úrskurðaði um rétt hans til afhendingar þeirra gagna sem óskað var eftir og leitaði skýringa á því hvers vegna honum hefði ekki verið svarað.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt dómsmálaráðuneyti með erindi, dags. 27. júní 2024, þar sem skorað var á ráðu­neytið að afgreiða beiðnina en ellegar skila umsögn um kæruna til úrskurðarnefndarinnar ásamt afriti af hinum umbeðnu gögnum. Úrskurðarnefndin ítrekaði erindið 23. júlí, 7. ágúst, 13. ágúst og 20. september 2024 án formlegra viðbragða ráðuneytisins.
 
Ráðuneytið staðfesti móttöku erindis úrskurðarnefndarinnar 24. september 2024. Tveimur dögum síðar upplýsti ráðuneytið nefndina um að erindi kæranda hefði nú verið afgreitt.
 
Í erindi ráðuneytisins til kæranda kom fram að ummæli ráðherra, sem hefðu verið ónákvæm, hefðu verið leiðrétt fyrir allsherjar- og menntamálanefnd og að efni þeirra kæmi ekki fram í frumvarpinu, þ.e. því frumvarpi til breytinga á vopnalögum sem dómsmálaráðherra mælti fyrir á Alþingi þann 7. nóvember 2023.
 
Kærandi upplýsti úrskurðarnefndina 2. október 2024 um að hann teldi afgreiðslu ráðuneytisins vera ófullnægjandi.
 
Hinn 9. október 2024 kom fram, í samskiptum úrskurðarnefndarinnar og ráðuneytisins, að í ráðuneytinu lægju fyrir gögn sem heyrðu undir beiðni kæranda, nánar tiltekið tölvupóstssamskipti. Ráðuneytið hygðist bera undir ráðgjafa um upplýsingarétt almennings hvort rétt væri að afhenda gögnin. Með erindi, dags. 21. október 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir að ráðuneytið afhenti nefndinni þau gögn sem heyrðu undir beiðni kæranda og umsögn ráðuneytisins þar sem meðal annars væri tekin afstaða til þess hvort og þá hvaða takmarkanir stæðu í vegi fyrir rétti kæranda til aðgangs að gögnunum.
 
Viðbrögð ráðuneytisins bárust nefndinni tveimur dögum síðar, dags. 23. október 2024, ásamt afriti af hinum umbeðnu gögnum. Í erindi ráðuneytisins kom fram að um væri að ræða gagn sem tekið hefði verið saman af starfs­manni ríkislögreglustjóra vegna vinnu starfs­hóps um endurskoðun á vopna­lögum og reglu­gerð­um um vopn. Upplýsingarnar hefðu verið tekn­ar saman vegna undir­bún­ings lagafrumvarps en ríkis­lögreglustjóri hefði átt fulltrúa í hópnum. Eins og fram kæmi í bréfi ráðu­neytisins til kæranda hefði verið um að ræða ónákvæmt orðalag sem hefði verið leiðrétt fyrir alls­herjar- og mennta­mála­nefnd Alþingis, meðal annars eftir athuga­semd í umsögn kæranda til nefnd­arinnar. Við samningu frum­varpsins hefði ekki verið byggt á þess­um upplýsingum og þær hefðu ekki komið fram í frum­varp­inu eða greinargerð með frum­varp­inu þegar það var lagt fyrir Alþingi.
 
Með vísan til þess að upplýsingarnar hefðu verið teknar saman af starfsmanni stjórnvalds sem starfs­maðurinn starfaði fyrir vegna vinnu fyrrgreinds starfshóps teldi ráðuneytið að gagnið væri vinnu­gagn, sbr. 2. tölul. og 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og þar með undan­þegið upplýsingarétti, sbr. 5. tölul. 6. gr. sömu laga.
 
Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 23. október 2024, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Þær bárust samdægurs.
 
Með erindi, dags. 26. nóvember 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir gögnum sem staðfestu að starfs­hópur um endurskoðun á vopnalögum og reglugerðum um vopn hefði verið settur á fót með form­legri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki. Þá óskaði nefndin upplýsinga um hvort gögn þau sem deilt væri um aðgang að í málinu hefðu verið afhent öðrum. Ráðuneytið brást við daginn eftir og afhenti nefndinni afrit af skipunarbréfi í nefndina auk þess að upplýsa um að gögnin hefðu ekki verið afhent öðrum.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum dómsmálaráðuneytis sem ráðherra hefði stuðst við þegar hann staðhæfði að hálfsjálfvirk vopn yrðu bönnuð í Noregi frá árinu 2024. Ráðuneytið telur að kærandi eigi ekki rétt til aðgangs að gögnunum því þau séu vinnugögn í skilningi upplýsingalaga. Um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum fer samkvæmt meginreglu 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings.
 
Úrskurðarnefndin tekur fram að þegar stjórnvöldum berast beiðnir um aðgang að opinberum gögn­um leiðir af lögum að þeim er skylt að taka afstöðu til þeirra beiðna og afgreiða í samræmi við lög. Á því varð umtalsverður brestur í máli þessu. Dómsmálaráðuneytið lét hjá líða að svara erindum kær­anda 5. febrúar, 16. febrúar og 2. maí 2024. Dómsmálaráðuneytið svaraði heldur ekki erindum úr­skurðarnefndarinnar 27. júní, 23. júlí, 7. ágúst og 13. ágúst 2024 með formlegum hætti. Eftir erindi úrskurðarnefndarinnar 20. september 2024 lét ráðuneytið kæranda svör í té, sem þó fólu ekki í sér afgreiðslu á beiðni hans um aðgang að gögnum. Stjórnsýsla ráðuneytisins í málinu telst að þessu leyti háð annmarka, bæði hvað varðar málshraða, sbr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, og þau efnislegu svör sem kærandi fékk við erindi sínu í september 2024, sbr. 5. og 19. gr. sömu laga.
 
Formleg afgreiðsla ráðuneytisins á ósk kæranda um aðgang að gögnum kom fyrst fram í umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar dags. 23. október 2024 sem kynnt var kæranda málsins þann sama dag. Í úrskurði þessum er sú afgreiðsla tekin til úrlausnar.
 

2.

Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögn­um ekki til vinnugagna. Í 1. mgr. 8. gr. laganna er kveðið á um að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undir­búning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í athugasemdum við 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsinga­lög­um, nr. 140/2012, kemur eftirfarandi fram um 1. mgr. greinarinnar:
 

Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. […] Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðu­lega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrir­liggj­andi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breyt­ast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim […].

 
Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að til að skjal teljist vinnu­gagn þurfi almennt þrem­ur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf í reynd að vera undir­búningsgagn, það skal rit­að eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið af­hent öðrum.
 
Í 2.–3. tölul. 2. mgr. 8. gr. laganna kemur fram að full­nægi þau að öðru leyti skilyrðum 1. mgr. 8. gr. laganna teljist einnig til vinnugagna þau gögn sem unnin eru af nefndum eða starfs­hóp­um sem aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa sett á fót með form­legri ákvörðun og fastmótuðu hlut­verki, og gögn sem send eru milli þeirra aðila og ann­arra aðila samkvæmt I. kafla laganna þegar starfs­menn þeirra eiga þar sæti. Um 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. segir í athugasemdum í greinargerð með frum­varpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, að reglan opni á samstarf milli stjórn­valda og samstarf lögbundinna stjórnvalda við þá hópa og nefndir sem ákvæði 2. tölul. taki til. Til­gangur ákvæðisins sé að mæta ríkri þörf stjórnvalda til samstarfs og samráðs. Mikilvægt sé vegna þarfa nútímasamfélags að tryggja að hægt sé að undirbúa mál og ákvarðanir í samstarfi stjórn­valda.
 

3.

Í nóvember 2022 var af dómsmálaráðherra skipaður starfshópur um endurskoðun á vopnalögum, nr. 16/1998, og reglugerðum um vopn. Í skipunarbréfi í starfshópinn kom fram að í dómsmála­ráðu­neytinu hefðu vopnalög og reglugerðir sem settar hefðu verið á grundvelli laganna verið til endur­skoð­unar. Hlutverk starfshópsins væri að taka þátt í þeirri endurskoðun. Í hópinn voru skip­aðir full­trúar dómsmálaráðu­neyt­is, ríkislögreglustjóra, lögreglustjórans á höfuðborgar­svæð­inu, lög­reglu­stjór­ans á Norður­landi vestra og lögreglustjórans á Norðurlandi eystra. Samkvæmt þessu var starfs­hópurinn settur á fót með form­legri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýs­ingalaga.
 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þau gögn sem deilt er um aðgang að. Um er að ræða fjóra tölvu­pósta, dags. 27.–28. september og 28. nóvember 2023, milli fulltrúa dómsmálaráðuneytis í starfs­hópi um endurskoðun á vopnalögum og reglugerð­um um vopn annars vegar og starfsmanns ríkis­lög­reglustjóra sem ekki átti sæti í starfshópnum hins vegar. Tölvupóstarnir innihalda samskipti sem tengjast vinnu við endurskoðun á vopnalögum, meðal annars við þinglega meðferð frumvarps til laga um breytingu á þeim lögum, og varða það hvernig regluverki um vopn sé háttað í nágranna­lönd­um Íslands. Slík upplýsingaöflun er jafnan eðlilegur hluti af undir­búningi lagasetningar og getur haft þýðingu við mat á ólíkum leiðum sem fær­ar eru í þeim efnum. Að mati úrskurðar­nefnd­ar­innar eru tölvupóstarnir gögn sem útbúin voru til undirbúnings þeim málalyktum að endur­skoða vopnalög og reglugerðir sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Þá er ljóst að gögnin voru útbúin annars vegar af fulltrúa dómsmálaráðuneytis í starfshópnum og hins vegar af starfsmanni ríkislög­reglu­stjóra, en embætt­ið átti fulltrúa í starfshópnum. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að leggja annað til grund­vallar en að gögnin hafi ekki verið afhent öðrum í skilningi upplýsingalaga, enda falla þau tölvu­póstssamskipti sem deilt er um aðgang að undir 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. laganna og teljast þannig ekki hafa verið afhent öðrum þótt þau hafi gengið á milli tveggja stjórnvalda. Að framan­greindu virtu telur úrskurðarnefndin að þau gögn sem deilt er um aðgang að uppfylli skil­yrði upplýsingalaga fyrir því að teljast vinnugögn, sbr. 1.–2. mgr. 8. gr. laganna.
 

4.

Þrátt fyrir að komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að gögnin teljist vinnugögn í skilningi upplýs­ingalaga getur engu að síður komið til afhendingar þeirra ef ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga á við um þau. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. laganna beri að afhenda vinnugögn ef:
 

1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
2. þar koma fram upplýsingar sem er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
4. þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.

 
Í gögnunum er ekki að finna endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls. Þá er í þeim heldur ekki að finna upplýsingar sem skylt er að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Loks er í gögn­unum ekki að finna lýsingu á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Varð­andi það hvort í gögnunum komi fram upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram er rétt að líta til athugasemda við 3. mgr. 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012:
 

Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörð­unartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.

 
Að mati úrskurðarnefndarinnar innihalda gögnin ekki upp­lýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram. Er þar meðal annars höfð hliðsjón af skýringum ráðuneytisins um að fullyrðing ráðherra hefði verið leiðrétt fyrir allsherjar- og menntamálanefnd og að hana væri ekki að finna í frum­varpi til laga um breytingu á vopnalögum eða greinargerð með því. Að framangreindu virtu tel­ur úr­skurð­ar­nefndin að dómsmálaráðuneyti sé heimilt að takmarka aðgang kæranda að um­ræddum tölvu­póstssamskiptum.
 

Úrskurðarorð

Dómsmálaráðuneyti var heimilt að takmarka aðgang kæranda, […], að þeim gögn­um sem beiðni hans, dags. 5. febrúar 2024, var afmörkuð við og innihalda tölvupóstssam­skipti frá 27.–28. september 2023 og 28. nóvember 2023. Ákvörðun ráðuneytisins um að synja kæranda um þau gögn, sem að formi til kom fyrst fram í umsögn þess til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. október 2024, sem barst kæranda málsins þann sama dag, er því staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir