Hinn 28. febrúar 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1253/2025 í máli ÚNU 23070004.
 

Kæra og málsatvik

1.

Með erindi, dags. 7. júlí 2023, kærðu […] ákvörðun […] að synja þeim um aðgang að gögnum. Í kærunni kemur fram að dagsetning upp­haf­legr­ar gagnabeiðni sé 30. júní 2023. Þar er einnig tilgreint að kærendur vanti gögn frá […] um […]. Ítrekað hafi verið reynt að fá gögnin en aldrei skili sér öll gögn á því formi sem óskað sé. […]. Eins og fram kemur í ofangreindri kæru lýtur hún jafn­framt nánar tiltekið að gögnum frá […]. 
 
Fyrir liggur að með erindum til […], dags. 27. og 28. apríl 2023, óskuðu kærendur eftir aðgangi að öll­um gögnum um […]. Kær­end­ur óskuðu eftir að gögnin yrðu afhent á minniskubbi á upp­runalegu formi. Í svari […], dags. 9. maí 2023, kom fram að gögn sem vörðuðu […] væru vistuð í skjalavistunarkerfi undir málsnúmerinu […] og gögn um samskipti við kærendur vegna athugasemda við vinnslu málsins væru vist­uð undir málsnúmer­inu […]. Á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, yrðu kær­endum afhentar […]. Daginn eftir var kærendum afhentur minnislykill með fundar­gerð­unum í einu skjali á PDF-formi.
 
Í erindi kærenda, dags. 25. júní 2023, kom fram að afhent gögn væru ekki þau sem óskað hefði verið eftir. Af afhentum gögnum mætti ráða að þeim hefði síðast verið breytt 9. maí 2023, en það væri ekki í samræmi við beiðni kærenda um upprunaleg skjöl. Lögðu kærendur því fram svo­hljóð­andi beiðni:
 

Við óskum eftir því við […] að fá öll gögn um […] sem nú eru til eða hafa áður verið til í skjala­vistunarkerfi […]. Við óskum eftir því að fá elstu eintök þessara gagna í skjala­skrán­ingarkerfinu. Við óskum eftir að gögnin séu í upprunalegum skjölum þar sem sést hvenær þau voru gerð og hvenær var síðast átt við þau. Einnig óskum við eftir að fá allar nýrri útgáfur af þessum gögnum í upprunalegum skjölum svo við getum séð hvenær þeim var breytt […]
 
Við óskum sér í lagi eftir því að fá gögn frá fundi […] en gögn um þann fund voru ekki meðal þeirra gagna sem við fengum afhent 10. maí. […]
 
Ef einhver önnur gögn eru í skjalvistunarkerfi […] viljum við fá þau […]. Þar með talin gögn sem […] hefur vistað frá okkur sem og öll innanhús skjöl um vinnu starfs­fólks […] tengd þessum málum.

 
Í svari […], dags. 29. júní 2023, kom fram að á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga yrði kærendum afhent skjal vegna fundar sem fram fór 31. ágúst 2022. Tilteknar upplýsingar í skjal­inu varðandi mál sem snúa að starfsmanni væru þó afmáðar með vísan til 3. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga. Einnig var vísað til þess að réttur almennings næði ekki til aðgangs að gögnum sem varða málefni starfsmanna, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Svari […] fylgdu fjögur önnur skjöl vegna málsins. Framangreind gögn voru afhent kærendum á pappírsformi.
 
Varðandi afhendingu gagna til kærenda 10. maí 2023 kom fram í svari […] að vegna afhendingarinnar hefði þurft að skanna skjölin inn, vista afrit af þeim og færa yfir á minnislykil. Þess vegna hefðu dagsetningar skjalanna breyst. Ekki hefðu verið gerðar neinar breytingar á skjöl­un­um og ekki lægju fyrir aðrar útgáfur af þeim í skjalavistunarkerfi […].
 

2.

Kærendur brugðust við svari […] frá 29. júní 2023 daginn eftir. Í erindi kærenda, dags. 30. júní 2023, var gerð athugasemd við að afhending gagnanna daginn áður hefði verið á pappír en ekki minnis­lykli líkt og óskað hefði verið eftir. Þá hefðu gögnin sem afhent voru 10. maí 2023 ekki verið af­hent aftur og þá á upprunalegu formi. Lögðu kærendur því fram eftirfarandi beiðni:
 

Við óskum eftir því að fá öll gögn og allar fyrri útgáfur þeirra sem til eru í skjalvistunar­kerfi […]. Við óskum eftir að þessi gögn séu afhent rafrænt á minnislykli og á því formi sem þau koma fyrir í skjalavistunarkerfinu […]. Um er að ræða öll gögn undir neðan­töldum málsnúmerum en einnig upplýsingar um […] sem vistaður hafa verið með öðru sniði eða á annan hátt í skjala­vist­un­arkerfinu:
 
[…]
 
Undir þessari beiðni eru ekki undanskilin nein af þeim gögnum sem við höfum áður feng­ið þar sem þau voru ekki afhent á því formi og sniði sem þau eru varðveitt og við ósk­uðum eftir. Eina undantekningin frá því er fundargerðin sem við höfum þegar fengið prent­aða út með hluta svertuðum. […]

 
Þessu erindi svaraði […] með bréfi sem barst kærendum 6. júlí 2023. Í því vísaði […] til 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga um að eftir því sem við yrði komið skyldi veita aðgang að gögnum á því formi eða sniði og á þeim tungumálum sem þau eru varðveitt. Þá var vísað til athugasemda við grein­ina í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, þar sem segði að almennt ætti það að vera til hagræðis fyrir þann sem hefði beiðni til afgreiðslu að geta af­hent upplýsingar á rafrænu formi, en væri um upplýsingar að ræða sem féllu undir 14. gr. og væru viðkvæmar á einhvern hátt, bæri eðli máls samkvæmt að tryggja viðeigandi öryggi þeirra gagn­vart óviðkomandi.
 
Að mati […] hefði afhending gagna 10. maí 2023 verið í sam­ræmi við 18. gr. upplýsingalaga, með vísan til framangreindra athugasemda við greinina og þess sem fyrir lægi um eðli og efni þeirra skjala sem afhent voru.
 
Þá teldi […] að afhending gagna 29. júní 2023 hefði líka verið í samræmi við 18. gr. upplýsingalaga, með vísan til:
 

• þess sem rakið væri að framan um einstök ákvæði upplýsingalaga, þ.m.t. athugasemdir í frum­varpi því sem varð að lögunum,
• þeirra möguleika sem kerfi […], þ.m.t. skjalavistunarkerfi, byðu upp á varð­andi vinnslu gagna,
• krafna til vinnslu og öryggis persónuupplýsinga, m.a. samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og
• krafna til afhendingar skjala vegna langtímaskjalavörslu samkvæmt lögum um opinber skjala­söfn, nr. 77/2014.

 
Loks kom fram að það væri mat […] að með erindi til kær­enda 29. júní 2023 væri búið að afhenda kærendum þau gögn sem unnt væri að óska eftir sam­kvæmt 14. gr. upplýsingalaga og væru afhendingarskyld samkvæmt ákvæðum þeirra laga og per­sónuverndarlaga.
 
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að óskað sé eftir að tekið verði til skoðunar hvort kær­endur eigi rétt á öllum þeim gögnum sem óskað var eftir 30. júní 2023 á því formi sem þau eru varðveitt og ef ekki, til hvaða gagna réttur þeirra nái.
 

Málsmeðferð

1.

Kæran var kynnt […] með erindi, dags. 11. júlí 2023, og […] gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að […] afhenti úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar. Að beiðni […] féllst úr­skurð­arnefndin á viðbótarfrest til 18. ágúst 2023 til að koma umsögninni á framfæri.
 
Umsögnin […] barst nefndinni 17. ágúst 2023. Henni fylgdu 39 fylgiskjöl á PDF-formi, samtals um 258 blaðsíður:
 
Fylgiskjöl 1–4:           Gögn sem stafa frá kærendum og sem innihalda samskipti við þá.
Fylgiskjal 5:               Gögn sem afhent voru kærendum 10. maí 2023.
Fylgiskjöl 6 og 7:       Gögn sem stafa frá kærendum og sem innihalda samskipti við þá.
Fylgiskjal 8:               Gögn sem afhent voru kærendum 29. júní 2023.
Fylgiskjöl 9–23:         Gögn sem stafa frá kærendum og sem innihalda samskipti við þá.
Fylgiskjöl 24–32:       Gögn með samskiptum starfsmanna […].
Fylgiskjal 33:             Gögn með samskiptum starfsmanna […].
Fylgiskjal 34:             Gögn með samskiptum starfsmanna […].
Fylgiskjal 35 og 36:   Gögn með samskiptum starfsmanna […] við […].
Fylgiskjal 37:             Hluti II af umsögn […] til úrskurðarnefndarinnar
Fylgiskjal 38:             Gögn með samskiptum starfsmanna […].
Fylgiskjal 39:             Gögn með samskiptum starfsmanna […] við […].
 

2.

2.1.

Í umsögn […], dags. 17. ágúst 2023, er rakið að […] notist við kerfið […], sem sé upplýsingastjórnunar- og skjalavistunarkerfi, málaskrá og vinnuumhverfi starfs­manna. Þegar skjala­vistunartímabili lýkur sé skjölum umbreytt á varð­veislu­form á PDF-sniði til að tryggja lang­tímavarðveislu hjá viðeigandi héraðsskjalasafni. Kerfið taki við helstu tegundum rit­vinnsluskráa og algengum tölvupósts- og skráartegundum. Kerfið sé einnig umhverfi fyrir vinnu­skjöl og skjöl á skráarformum sem hægt sé að breyta eftir fram­vindu máls. Þá séu tegundir sem ekki séu skjöl heldur eins konar innbyggðar textaskrár, m.a. form­ið „minnis­skjal“. Þegar máli sé lokið og tími kominn á afhendingu rafrænna gagna sé málsgögnum umbreytt á varð­veislu­form. Þegar kemur að afhendingu skjala á rafrænan hátt sé venjan að afhenda út­prentuð skjöl sem prentuð eru út sem afrit af frumskjölum. Einnig sé mögulegt að afhenda skjöl raf­rænt. Þar sem vistun skjals út fyrir upplýsingakerfi sé á sama hátt og prentun er afritun skjals teljist umbreytt frumskjal yfir á PDF-snið fullnægjandi afhending frumskjala. PDF-skjöl séu æski­leg framsetning á öllum skráarformum þar sem þau sýni innihald frumskjalsins í aðgangsstýrðu og rekjanlegu upplýsinga­kerfi. Þá sé einnig hægt að leita í þeim rafrænt. Aðrar skráar­teg­und­ir, svo sem word-skjöl, excel-skjöl, tölvupóstsskjöl (.msg) eða önnur vinnugögn, sé auðvelt að eiga við og því séu þau ekki æskileg til afhendingar. Af framangreindu leiði að miðlun gagna sem vistuð eru í […] geti aðeins farið fram með þeim hætti að skjali sé umbreytt á einhvern hátt, enda eigi umbreyting sér stað bæði þegar gagn er vistað og eins þegar það er sent með tölvupósti. Skjöl sem liggi fyrir í kerfinu kunni samkvæmt framangreindu að vera á ýmsu formi eða sniði, en sé umbreytt á varðveisluform á PDF-sniði. Af­hending stafræns afrits af staðfestu frumskjali, t.d. PDF-útgáfa af word-skjali, sýni sannarlega inni­hald frumskjalsins í aðgangsstýrðu og rekjanlegu upplýsingakerfi.
 
Þá sé ekki unnt að veita aðgang að skjali í […] til aðila sem ekki hafi aðgang að kerfinu sem starfsmenn. Af þessu leiði að ekki verði séð að unnt sé að verða við beiðni um aðgang að gögnum eins og þau koma fyrir í skjalavistunarkerfi. Hins vegar sé hægt að tryggja að gögn sem afhent séu úr kerfinu séu upprunaleg.
 
Í umræddri umsögn […] kemur fram að þeim gögnum sem kærendur óski eftir hafi ekki verið um­breytt í PDF-skjöl. Það skjal sem afhent hafi verið kærendum 10. maí 2023 sé vistað sem sex word-skjöl […]. Ætla megi að skjalið sé vinnuskjal […].
 
Þá séu gögnin sem afhent voru 29. júní 2023 vistuð ýmist sem word-skjal, tölvupóstsskjal (.msg) eða „minnis­skjal“, en hið síðastnefnda sé ekki eiginlegt skjal heldur eins konar innbyggð textaskrá í […]. Að mati […] sé almennt full­nægjandi að afhenda word-skjöl og tölvu­pósts­skjöl sem PDF-skjöl. Hægt sé að hlaða niður tölvupóstsskjölum, en ekki sé hægt að afhenda skjal í formi „minnisskjals“ úr skjalavistunar­kerf­inu þar sem ekki sé um eiginlegt skjal að ræða.
 
Að mati […] séu upplýsingar í þeim gögnum sem voru afhent kærendum viðkvæm­ar, sem hafi áhrif á mat á rétti þeirra til aðgangs að gögnum á tilteknu formi, sbr. ákvæði 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga og athugasemdir við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upp­lýsingalögum, nr. 140/2012. Þá hafi það þýðingu að mati […] að óvíst sé hvort þau gögn sem afhent voru kærendum 10. maí 2023 hafi verið endanleg eintök gagnanna […]; gögnin hafi því mörg einkenni vinnugagna, þó svo að rétt hafi verið talið að veita kærendum aðgang að efni þeirra.
 
Að afhenda kær­end­um skjalið frá 10. maí 2023 á word-formi veiti ekki frekari innsýn í efni þeirra skjala sem um ræðir en það skjal sem afhent var. Þá telur […] að upplýsingar um vinnu við skjöl og vist­un, sem hugsanlega megi sjá með því að opna slíkt skjal í Microsoft Word, falli utan þess réttar sem kærendur eigi á grundvelli 14. og 18. gr. upplýsingalaga. Auk þess teljist upp­lýsingar um það með hvaða hætti skjal hafi verið unnið vera vinnugögn. Þá sé […] ekki skylt að afhenda tölvupóstsskrár samkvæmt 18. gr. laganna, m.a. þar sem slík afhending kemst ekki nær því að tryggja að skjöl séu upprunaleg.
 
Þá telji […] að við afhendingu viðkvæmra skjala þurfi að gæta að kröfum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Afhending gagna með tölvupósti kunni að vera varhugaverð með tilliti til öryggis og sömuleiðis afhending á minnislykli sem ekki stafi frá sjálfu stjórnvaldinu. Við afhendingu gagna 10. maí 2023 hafi […] útvegað þann minn­islykil sem gögnin voru afhent á, og líti […] svo á að það hafi verið umfram skyldu.
 

2.2.

Í umsögn […] er vísað til þess að í beiðni kærenda hafi m.a. verið óskað eftir öllum gögn­um tveggja mála í skjalakerfi […], þ.e. […] (gögn um samskipti við kær­endur) og […] (gögn um […]). Gögn sem varði […] sé ekki að finna á öðrum stöðum í skjalakerfinu.
 
Að mati […] hafi hin kærða ákvörðun í málinu ekki falið í sér synjun beiðni um aðgang að gögnum sem stafa frá kærendum eða gögnum um samskipti […] við þau, og að kærendur eigi rétt til að­gangs að þeim, annaðhvort á PDF-formi eða útprentuð. Gögnin fylgdu umsögn […] til nefndarinnar á PDF-formi.
 
Önnur gögn sem kæran nái til og […] synjaði kærendum um aðgang að séu samskipti milli starfsmanna […] vegna málsins, og samskipti starfsmanna […] við […]. Að mati […] uppfylli gögnin skilyrði þess að teljast vinnugögn í skilningi upplýsingalaga, sem heimilt sé að takmarka aðgang að. Gögn­in innihaldi hugleiðingar um viðbrögð […].
 
Hluti umsagnar […] til úrskurðarnefndarinnar var afhentur í trúnaði. Í þeim hluta er að finna rökstuðning fyrir synjun […] á afhendingu tveggja skjala, þar á meðal fundar­gerðar frá því í lok ágúst 2022, sem kærendum var afhent að hluta. Mat […] sé að skjölin séu vinnugögn í skilningi upplýsingalaga, og að takmarkanir samkvæmt 1. mgr. 7. gr. lag­anna eigi jafnframt við um gögnin.
 

3.

Umsögn […] var kynnt kærendum með erindi, dags. 23. ágúst 2023, og þeim gefinn kost­ur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Í athugasemdum kærenda, dags. 19. september 2023, kemur fram að starfsmaður upplýsingatæknideildar […] hafi staðfest að það væri ekkert mál að hlaða niður upprunalegum skjölum eins og þau koma fyrir í skjalastjórnunar­kerfi […]. Sömu svör hafi borist frá framleiðanda skjalavistunarkerfisins. Þá hafi kær­endur fengið gögn afhent sem word-skjöl frá öðrum aðila hjá […].
 
Þá kemur fram í athugasemdum kærenda að þeir hafi aldrei verið upplýstir […]. Með hliðsjón af því hljóti að vera að í þeim gögnum sem kærendum var synjað um aðgang að séu upplýsingar um atvik máls sem ekki komi fyrir annars staðar eða jafnvel upplýsingar um endanlegar ákvarðanir í málinu.
 
Kærendur gagnrýna þá afstöðu […] að skjöl á öðru formi en PDF-formi séu ekki æski­leg til afhendingar. Hlutverk […] sé ekki að leggja mat á hvað sé æskilegt að af­henda held­ur að fylgja ákvæðum upplýsingalaga, sem séu skýr um að eftir því sem við verður kom­ið skuli veita aðgang að gögnum rafrænt á því formi eða sniði sem þau eru varðveitt. Þá telji kær­endur að skjal á word-formi geti ekki talist vera vinnugagn en svo hætt að teljast vinnugagn þegar búið er að prenta það út eða breyta því með öðrum hætti. Snið skjala geti ekki ráðið því hvort gagn­ið teljist vinnu­gagn.
 
Úrskurðarnefndin átti í samskiptum við […] í lok janúar og byrjun febrúar 2025, vegna beiðni nefndarinnar um upplýsingar um hvort fylgiskjöl nr. 24–36 og 38–39 með umsögn […] hefðu verið afhent út fyrir […]. Af hálfu […] var upplýst um að svo hefði ekki verið.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu hafa kærendur óskað eftir aðgangi að öllum gögnum um […] og liggi fyrir í skjalavistunarkerfi […]. Kærendur vilja að gögnin verði afhent rafrænt á minn­is­lykli á því formi sem þau koma fyrir í skjalavistunarkerfinu. Af málsgögnum verður ráðið að þau gögn sem kæran varðar sé einungis að finna inni á tveimur tilgreindum málum í skjalavist­unarkerfi […] og samanstandi af:
 

1. Gögnum sem afhent voru kærendum 10. maí og 29. júní 2023 (fylgiskjöl nr. 5 og 8 með um­sögn […]).
2. Gögnum sem stafa frá kærendum og gögnum sem innihalda samskipti við þá (fylgiskjöl nr. 1–4, 6–7 og 9–23).
3. Gögnum sem innihalda samskipti starfsmanna skrifstofu […] (fylgi­skjöl nr. 24–32, 34 og 38).
4. Gögnum sem innihalda samskipti starfsmanna skrifstofu […] við […] (fylgiskjöl nr. 33 og 35–36).
5. Gagni sem trúnaðarumsögn (fylgiskjal nr. 37) til úrskurðarnefndar­innar varðar (fylgi­skjal nr. 39).

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar full­yrð­ingu […] að framangreind gögn séu öll þau gögn sem liggi fyrir hjá […] og heyri undir beiðni kær­enda. Tekur eftirfarandi niðurstaða nefndarinnar mið af því.
 
Í hinni kærðu ákvörðun […] var vísað til þess að afhending gagna 10. maí og 29. júní 2023, sbr. 1. tölulið að framan, hefði verið í samræmi við upplýsingalög. Voru því engin gögn afhent samhliða hinni kærðu ákvörðun. Óumdeilt er að afhent gögn voru ekki á því formi sem þau eru varðveitt á. Í ákvörð­uninni var ekki fjallað um rétt kærenda til aðgangs að gögn­um sam­kvæmt 2.–5. tölu­lið að framan. […] telur að kærendur eigi rétt til aðgangs að gögn­um samkvæmt 2. tölulið að framan sem stafa frá þeim sjálfum og gögnum sem innihalda sam­skipti við þá, en þá á PDF-formi eða pappírs­formi. Gögnum samkvæmt 3.–5. tölulið að framan telur […] að kærendur eigi ekki rétt til að­gangs að.
 

2.

2.1.

Fyrst verður vikið að þeim gögnum sem þegar hafa verið afhent kærendum annars vegar, sbr. 1. tölu­lið í 1. kafla hér næst að framan, og gögn­um sem stafa frá kærendum sjálfum og sem inni­halda samskipti við þá hins vegar, sbr. 2. tölu­lið í 1. kafla hér næst að framan, og hvort kærendur eigi rétt til aðgangs að þeim á því formi sem þau eru varð­veitt. Nánar tiltekið er um að ræða eftir­talin gögn:
 

1. Gögn sem afhent voru kærendum 10. maí og 29. júní 2023 (fylgiskjöl nr. 5 og 8 með um­sögn […]).
2. Gögn sem stafa frá kærendum og gögnum sem innihalda samskipti við þá (fylgiskjöl nr. 1–4, 6–7 og 9–23 með umsögn […]).

 
Óumdeilt er að í maí 2023 fengu kærendur afhent PDF-skjal, sem varðveitt er í skjala­vist­un­arkerfi […] sem sex word-skjöl. Þá voru kærendum afhent í júní 2023 fimm gögn á pappírs­formi, sem varðveitt eru ýmist sem word-skjal, tölvupóstsskjal eða „minnis­skjal“ í skjala­vistunar­kerf­inu. Gögn samkvæmt 2. tölulið í 1. kafla hafa ekki verið afhent kær­end­um. Ekki liggur fyrir á hvaða formi þau eru varðveitt, en þau voru afhent úrskurðar­nefnd­inni á PDF-formi auk þess sem […] hefur sagt að kærendur eigi rétt á að fá þau afhent á því formi eða pappírs­formi.
 
Að­gangur að gögnunum var veittur án takmarkana, að því undanskildu að í einu skjali sem af­hent var 29. júní 2023, nánar tiltekið í […], hafði verið strikað yfir upp­lýs­ingar. Úr­skurð­arnefndin leggur þann skilning í beiðni kærenda til […] að ekki sé gerð at­huga­semd við formið sem það skjal var afhent á, en að kærendur telji sig eiga rétt til aðgangs að þeim upplýs­ing­um sem strikað var yfir. Af þessari ástæðu verður ekki fjallað um rétt kærenda til að­gangs að því skjali í þessum kafla heldur í 4. kafla.
 

2.2.

Í 1. málsl. 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, segir að eftir því sem við verði kom­ið skuli veita að­gang að gögnum á því formi eða sniði sem þau eru varðveitt. Í athuga­semd­um við 18. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir meðal annars að al­mennt ætti það að vera til hagræðis fyrir þann sem hefur beiðni til af­greiðslu að geta afhent upp­lýs­ingar á raf­rænu formi, en sé um upplýsingar að ræða sem falli undir 14. gr. upplýsingalaga og séu við­kvæm­ar á ein­hvern hátt, beri eðli máls samkvæmt að tryggja við­eigandi öryggi þeirra gagn­vart óvið­komandi. Þá segir einnig að orðin „eftir því sem við verður kom­ið“ feli í sér fyrirvara um þau til­vik þegar sér­stakar hindranir standi í vegi fyrir að veita afrit af gögn­um á því formi sem þau eru varð­veitt, svo sem þegar skjöl séu þannig út­lits að ógerlegt sé að ljós­rita þau.
 
Í málinu liggur fyrir að gögn sem afhent voru kærendum 10. maí og 29. júní 2023, sbr. 1. tölulið í 1. kafla, voru ekki á því formi sem þau eru varðveitt í skjalavistunar­kerfi […]. Þá verður ráðið af skýringum […] að engar sérstakar hindranir standi því í vegi að hlaða niður gögnun­um úr skjala­vistunarkerfinu á því formi sem þau eru varðveitt og afhenda með raf­rænum hætti. […] fullyrðir þó að gagn sem vistað er sem „minnisskjal“ í kerfinu sé eins konar inn­byggð texta­skrá sem ekki sé hægt að afhenda á því formi. Úrskurðar­nefnd­in telur hins vegar að rök­stuðn­ing skorti fyrir þessari staðhæfingu og að frekari skýringa sé þörf um það form sem skráin er vist­uð á í skjala­vistunarkerfinu og hvort og þá hvað standi í vegi fyrir að unnt sé að veita að­gang að skránni á því formi. Sjónarmið […] í þá veru að aðrar skráar­tegundir en PDF-form séu óæskilegar til afhendingar eiga sér enga stoð í 18. gr. upplýsinga­laga.
 
Að mati úrskurðarnefndarinnar getur efni gagnanna, svo sem að þau kunni að innihalda viðkvæm­ar upplýsingar eða að ekki sé um „endanleg eintök“ að ræða, ekki haft áhrif á skyldu til að af­henda þau á því formi sem þau eru varðveitt. Í því sambandi skal nefnt að af framangreindum athuga­semd­um við 18. gr. verður ráðið að orðunum „eftir því sem við verður komið“ sé einkum ætlað að taka til þeirra tilvika þegar sérstakar tæknilegar hindranir koma í veg fyrir af­hendingu gagna á því formi sem þau eru varðveitt. Þá felur vísun til 14. gr. upplýsingalaga ekki annað í sér en leið­bein­ingu til þeirra sem afgreiða gagnabeiðnir á grundvelli laganna um að gæta að öryggi gagna þegar þeim er miðlað með rafrænum hætti til þess sem óskað hefur eftir þeim. Vísunin veit­ir enga heimild til að takmarka aðgang að gögnum á því formi sem þau eru varðveitt.
 

2.3.

Í umsögn […] til úrskurðarnefndarinnar er vísað til þess að upp­lýs­ingar um vinnu við skjöl og vistun, sem hugsanlega megi sjá með því að opna slíkt vinnugagn í Microsoft Word, séu ekki upplýsingar sem réttur kærenda nái til samkvæmt 14. og 18. gr. upplýsingalaga. Þá segir einnig svo í umsögninni:
 

Eins og að framan greinir hafa kærendur stutt beiðnir sínar um gögn á tilteknu formi við sjón­armið um að þau hafi hagsmuni af því að sjá dagsetningar sem sýna hvenær skjöl hafi verið búin til og hvenær þeim hafi verið breytt, hverjir hafi sett gögn inn í kerfið eða breytt þeim, sem og öll skjöl um vinnu starfsfólks tengd þessum málum. Að mati […] teljast slíkar upplýsingar utan þess sem réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga tryggir aðilum. Þykir ljóst að upplýsingar um með hvaða hætti skjal hefur verið unnið, þ.m.t. eldri útgáfur skjala, teljist vinnugögn, sem kærendur eiga ekki rétt til aðgangs að.

 
Af þessu tilefni áréttar úrskurðarnefndin að orðalag 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga gerir ráð fyrir þeirri almennu skyldu stjórnvalda að afhenda gögn „á því formi“ sem þau eru varðveitt. Ef gögnum sem varðveitt eru rafrænt í skjalavistunarkerfi fylgja tilteknar rafrænar upplýsingar, svo sem um það hvenær skjal var stofnað í viðkomandi forriti (lýsigögn) teljast þær í þessu sambandi vera hluti við­komandi gagna, og ber að afhenda þær með viðkomandi gagni (enda tilheyra þær varðveislu­formi þess) nema lög heimili að undantekning sé gerð þar á. Fyrir upplýsingarétt á grundvelli upp­lýsingalaga getur til dæmis verið mikilvægt að hægt sé að staðreyna hvenær gagn varð til, og hvenær því var breytt.  
 
Í framangreindu sambandi má nefna, til skýringar, að ekki verður gefin einhlít niðurstaða um það, með tilliti til upplýsingalaga, á hvaða formi eigi að varðveita opinber gögn. Fer slíkt m.a. eftir þeim skjalasöfnum og skjalavistunarkerfum sem stjórnvöld hafa fengið viðeigandi heimildir til að nota, eftir almennri skyldu til að varðveita og skrá málsgögn samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn, eftir þeim lögum sem við eiga í hverjum málaflokki og atvikum hvers máls. Eftir að gögn hafa verið vistuð hjá stjórnvaldi í einhverju af skjalasöfnum þess fer það síðan einnig eftir lögum, þ.m.t. heimildum Þjóðskjalasafns, hvaða gögn má grisja og eyða úr þeim söfnum. Hvað sem þessu líður þá verður að leggja til grundvallar að ef tiltekin rafræn gögn eru til staðar í skjalasöfnum stjórn­valda þá falli þau að öðru jöfnu undir upplýsingalög og þar með einnig þau rafrænu lýsigögn sem varðveitt hafa verið með þeim.
 
Hvað varðar þá röksemd […] að þær rafrænu upplýsingar, svo sem um stofnun skjals eða breytingar á því, sem fylgja hinum rafrænu gögnum séu vinnugögn, skal bent á að sam­kvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnu­gagna, sbr. 8. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga teljast vinnu­gögn þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða út­búið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Séu gögn afhent öðrum telj­ast þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli laga­skyldu.
 
Lýsigögn, í þeim skilningi sem hugtakið hefur verið notað hér að framan, samanstanda af upplýs­ing­um um eiginleika gagns, svo sem hvenær það var búið til. Lýsigögn eru ekki sjálfstæð gögn heldur eru þau inn­byggð í þau gögn sem þau tilheyra. Lýsigögn sem tilheyra þeim gögnum sem hér er fjallað um, þ.e.
 

1. gögnum sem afhent voru kærendum 10. maí og 29. júní 2023 (fylgiskjöl nr. 5 og 8 með um­sögn […]) og
2. gögnum sem stafa frá kærendum og gögnum sem innihalda samskipti við þá (fylgiskjöl nr. 1–4, 6–7 og 9–23 með umsögn […]),

 
teljast því ekki sem slík vera vinnuskjöl heldur eru þau hluti af gögnum sem […] hefur þegar afhent kærendum eða lýst yfir að verði afhent þeim. […] getur því ekki takmarkað aðgang kærenda að lýsigögnum gagnanna með vísan til þess að þau séu vinnugögn.
 
[…] afhenti úrskurðarnefndinni gögnin sem kæra í málinu lýtur að á PDF-formi. Því hefur nefndin ekki aðgang að gögnunum á því formi sem þau eru varðveitt hjá […], þ.m.t. lýsigögnum þeirra. Þótt nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að lýsigögn gagnanna séu ekki vinnugögn í skilningi upplýsingalaga er henni ekki fært að leggja mat á það hvort lýsigögnin hafi að öðru leyti að geyma upplýsingar sem kynnu að vera undirorpnar takmörkunum á grundvelli 6.–10. gr. upplýsingalaga. Þá hefur […] sem fyrr segir ekki rökstutt með fullnægjandi hætti hvað standi því í vegi að unnt sé að veita að­gang að gagni sem vistað er sem „minnisskjal“ á því formi sem það er varðveitt. Í þessu ljósi telur úrskurðar­nefnd­in rétt að vísa beiðni kærenda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu hjá […] að þessu leyti.
 

2.4.

Í hinni kærðu ákvörðun var ekki tekin afstaða til réttar kærenda til aðgangs að gögnum sem stafa frá þeim sjálfum og sem innihalda sam­skipti […] við þá, sbr. 2. tölulið í 1. kafla. Gögn­in voru af­hent úrskurðar­nefnd­inni á PDF-formi samhliða um­sögn […] til nefnd­arinnar. Þá kom fram í um­sögn­inni að kærendur ættu rétt til að­gangs að gögnunum á PDF-formi eða pappírs­formi. Úr­skurð­ar­nefndin skilur afstöðu […] svo að kærendur eigi ekki rétt til að­gangs að gögn­un­um á öðru formi.
 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir gögnin sem […] afhenti nefndinni. Að mestu leyti er um að ræða tölvupóstssamskipti milli kærenda og […] en að auki má þar finna bréf frá […] til kærenda. Ekki liggur fyrir á hvaða formi gögnin eru varðveitt í skjala­vistunarkerfi […]. Þá liggur heldur ekki fyrir hvort sérstakar hindranir séu í vegi fyrir því að gögnin séu afhent kærendum á því formi sem þau eru varðveitt, sé raunin sú að þau séu ekki varðveitt á PDF-formi eða pappírsformi. Telur úrskurðarnefndin því rétt að vísa beiðni kærenda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu hjá […], þar sem tekin verði afstaða til rétt­ar kærenda til aðgangs að þessum gögnum á því formi sem þau eru varðveitt með hliðsjón af sjónarmiðum nefndarinnar sem rakin hafa verið í köflum 2.2 og 2.3 að framan.
 

3.

Í hinni kærðu ákvörðun var einvörðungu fjallað um rétt kærenda til aðgangs að þeim gögnum sem þegar höfðu verið afhent 10. maí og 29. júní 2023. Í umsögn […] til úrskurðarnefnd­ar­innar kom fram að hjá […] lægju fyrir önnur gögn sem falla undir beiðni kærenda og samanstanda að uppi­stöðu til af sam­skiptum starfsmanna […] annars vegar, sbr. 3. tölulið í 1. kafla, og samskiptum starfs­mannanna við […] hins vegar, sbr. 4. tölulið í 1. kafla. Það er mat […] að þessi gögn teljist vera vinnu­gögn í skiln­ingi upplýsingalaga.
 
Svo sem fjallað var um í kafla 2.3 er í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga mælt fyrir um að vinnugögn séu þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Séu gögn afhent öðrum teljist þau ekki leng­ur til vinnugagna nema þau hafi verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í athuga­semd­um við 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kem­ur eftirfarandi fram:
 

Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. […] Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðu­lega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn að­gang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. […]

 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þau gögn sem […] afhenti samhliða umsögn sinni og álítur vinnugögn í skilningi upplýsingalaga, með það fyrir augum að leggja mat á hvort þau upp­fylli þau skilyrði að vera í reynd undirbúningsgögn, að hafa verið rituð eða útbúin af starfs­mönnum […] og að hafa ekki verið afhent öðrum. Með vísan til þess að 8. gr. upp­lýsingalaga felur í sér takmörkun á upplýsingarétti samkvæmt meginreglu laganna í 5. gr. þeirra, sbr. 2. mgr. 14. gr. laganna, ber að mati nefndarinnar að túlka ákvæðið þröngt.
 
[…] fullyrðir að eng­in af gögnunum hafi verið afhent öðrum í skiln­ingi 8. gr. upp­lýs­inga­laga. Úr­skurðarnefndin hefur ekki ástæðu til að draga þá fullyrðingu í efa að því undanskildu að þar sem fylgiskjal nr. 39, sem hefur að geyma […], var afhent kærendum 29. júní 2023 uppfyllir það, þegar af þeirri ástæðu, ekki skilyrði lag­anna að mega ekki hafa verið af­hent öðrum. Á það við jafnvel þótt tilteknar upp­lýsingar hafi verið af­máðar úr þeirri útgáfu skjals­ins sem deilt var með kærendum. Getur fylgi­skjal nr. 39 þannig ekki talist vera vinnugagn í skiln­ingi upplýsingalaga. […] styður synj­un beiðni um aðgang að því skjali hins vegar við önnur takmörkunarákvæði upplýsingalaga að auki, sem fjall­að verður um í 4. kafla.
 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir framangreind gögn, sem auðkennd eru sem fylgiskjöl nr. 24–36 og 38 í umsögn […] til nefndarinnar. Það er mat nefndarinnar að fylgiskjöl nr. 28, 29, 31 og 36 teljist ekki vera undirbúningsgögn, þar sem þau innihalda einungis fram­send tölvupóstssamskipti við kærendur. Þau uppfylla því ekki skilyrði þess að teljast vinnu­gögn í skiln­ingi upplýsingalaga. Þá eiga önnur takmörkunarákvæði laganna heldur ekki við um gögn­in.
 
Nefnd­in telur að fylgiskjöl nr. 24–27, 30, 32–35 og 38 teljist vera gögn til undirbúnings með­ferðar […] á málinu […] sem svo hafi lykt­að með […]. Úrskurðar­nefndin telur þannig að gögnin uppfylli þau skilyrði sem sett eru fram í 1. mgr. 8. gr. upplýsinga­laga fyrir að teljast vinnu­gögn.
 
Þá verður ekki séð að gögnin hafi að geyma upplýsingar af því tagi sem til­greind­ar eru í 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Í þeim er ekki að finna endanlega ákvörðun um ákvörðun máls. Varð­andi það hvort í gögnunum komi fram upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram er rétt að líta til athugasemda við 3. mgr. 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýs­inga­lögum, nr. 140/2012:
 

Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörð­unartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.

 
Að mati úrskurðarnefndarinnar innihalda gögnin ekki upp­lýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram í skilningi 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin telur þannig að […] hafi verið heimilt að tak­marka aðgang kærenda að framangreindum gögnum.
 
Gögnin sem fjallað er um í þessum kafla voru afhent úrskurðarnefndinni á PDF-formi. Ekki liggur fyrir á hvaða formi gögnin eru varðveitt í skjala­vistunarkerfi […]. Þá liggur heldur ekki fyrir hvort nokkuð sé því til fyrirstöðu að þau gögn sem nefndin telur að séu ekki undirorpin neinum takmörkunum á grundvelli upplýsingalaga, þ.e. fylgiskjöl nr. 28, 29, 31 og 36, verði afhent kærendum á því formi sem þau eru varðveitt, sé raunin sú að þau séu ekki varðveitt á PDF-formi. Telur úrskurðarnefndin því rétt að vísa beiðni kærenda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu hjá […], þar sem tekin verði af­staða til rétt­ar kærenda til aðgangs að þessum gögnum með hliðsjón af sjónarmiðum nefndar­inn­ar sem rakin hafa verið í köflum 2.2 og 2.3 að framan.
 

4.

Kærendum var afhent […], sbr. 5. tölulið í 1. kafla, en strikað hafði verið yfir tilteknar upp­lýs­ingar í fundargerðinni. Úr­skurð­arnefndin leggur þann skilning í beiðni kærenda til […] að ekki sé gerð at­huga­semd við formið sem það skjal var afhent á, en að kærendur telji sig eiga rétt til aðgangs að þeim upplýs­ing­um sem strikað var yfir.
 
Í samskiptum […] við kærendur kom fram að aðgangur að upplýsingunum væri tak­markaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, þar sem þær vörðuðu einkamálefni ann­arra og hagsmunir viðkomandi af að upplýsingarnar færu leynt vægju þyngra en hagsmunir kær­enda af að fá aðgang að þeim. Í umsögn […] til úrskurðarnefndarinnar kom þessi röksemd ekki fram heldur var vísað til þess að upplýsingarnar vörðuðu framgang starfsmanns í starfi og starfssambandið að öðru leyti, sbr. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.
 
Í 1. málsl. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til samkvæmt 2. gr. þeirra taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Sama takmörkun á við í þeim tilvikum þegar réttur til aðgangs byggist á 14. gr. upplýsinga­laga, sbr. 1. málsl. 2. mgr. þeirrar greinar. Í athugasemdum við 7. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir eftirfarandi:
 

Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti […] er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið teljast t.d. mál þar starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum.

 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þær upplýsingar sem strikað var yfir […]. Upplýs­ing­arnar varða […]. Verður að telja að upplýsingarnar tilheyri gögnum máls varðandi starfssambandið í skilningi framangreinds lagaákvæðis. Réttur kærenda nær því ekki til aðgangs að þessum upplýsingum.
 

5.

Að öllu framangreindu virtu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að staðfesta skuli ákvörðun […] að hafna beiðni um afhendingu […] án tak­mark­ana. Þá verður staðfest sú ákvörðun að hafna beiðni um afhendingu á fylgiskjölum nr. 24–27, 30, 32–35 og 38, sem fylgdu umsögn […] til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 3. kafla.
 
Hins vegar telur úrskurðarnefndin að vísa skuli beiðni kærenda til […] til nýrrar með­ferðar og afgreiðslu að því er varðar a) gögn sem kærendum voru afhent 10. maí og 29. júní 2023, sbr. kafla 2.3, b) gögn sem stafa frá kærendum og sem innihalda samskipti […] við þau, sbr. kafla 2.4, og c) gögn sem úrskurðarnefndin telur að engin takmörkunarákvæði upp­lýsingalaga eigi við um, sbr. kafla 3. Við þá meðferð og afgreiðslu á […] að leggja mat á rétt kærenda til aðgangs að gögnunum á því formi sem þau eru varðveitt, með hliðsjón af þeim niðurstöðum úrskurðarnefndar­innar í kafla 2 að ekki hafi verið sýnt fram á að ómögulegt sé að veita kærendum þann aðgang og að takmörkun aðgangs að lýsigögnum gagnanna geti ekki byggst á því að þau séu vinnugögn í skilningi upplýsingalaga.
 

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun […], dags. 29. júní 2023, að synja kærendum, […], um aðgang að:
 

1. Gögnum sem innihalda samskipti starfsmanna skrifstofu […] og auðkennd eru sem fylgiskjöl nr. 24–27, 30, 32, 34 og 38 í umsögn […] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 17. ágúst 2023.
2. Gögnum sem innihalda samskipti starfsmanna skrifstofu […] við […] og auðkennd eru sem fylgiskjöl nr. 33 og 35–36 í umsögn […] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 17. ágúst 2023.
3. Gagni sem inniheldur […], án takmarkana, og auðkennt er sem fylgiskjal nr. 39 í umsögn […] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 17. ágúst 2023.

 
Að öðru leyti er beiðni kærenda, […], til […], dags. 30. júní 2023, vísað til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir