Hinn 18. mars 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1257/2025 í máli ÚNU 24110019.
 

Kæra og málsatvik

[…], fréttamaður á Ríkisútvarpinu, beindi svohljóðandi erindi til matvælaráðu­neytis þann 15. nóvember 2024:
 

Fréttastofa óskar eftir öllum skriflegum gögnum og samskiptum í tengslum við þá ákvörð­un starfandi matvælaráðherra um að aðstoðarmaður hans, […], hafi enga aðkomu að útgáfu leyfa til hvalveiða.

 
Þann 22. nóvember 2024 synjaði ráðuneytið beiðninni með svohljóðandi rökstuðningi:
 

Líkt og fram hefur komið ræddu ráðherra og ráðuneytisstjóri stöðu […] eftir að hann hóf störf í ráðuneytinu. Þann 7. nóvember upplýsti ráðherra ráðuneytis­stjóra um þá ákvörðun sína að […] myndi ekki koma að meðferð málsins.
 
Fyrirliggjandi gögn í ráðuneytinu sem varða framangreint eru undanþegin upplýsinga­rétti, sbr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

 
Sama dag, þ.e. 22. nóvember 2024, kærði […] þessa ákvörðun ráðuneytisins til úrskurðar­nefnd­ar­innar.
 

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 25. nóvember 2024, var kæran kynnt matvælaráðuneytinu, og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir afritum af gögnum sem kæran lyti að. Umsögn ráðuneytisins, ásamt gögnum málsins, barst með bréfi, dags. 16. desember.
 
Í umsögninni kemur fram að það sé afstaða ráðuneytisins að þau gögn sem falli undir beiðni kær­anda uppfylli öll skilyrði vinnugagnahugtaksins samkvæmt upplýsingalögum, enda hafi þau verið tek­in saman og útbúin af starfsfólki ráðuneytisins til eigin nota og hafi ekki verið afhent öðrum. Þá sé ljóst, bæði af efni gagnanna og formi þeirra, að þau séu í reynd undirbúningsgögn sem til hafi orðið undir meðferð máls sem lokið hafi með veitingu leyfis á grundvelli 1. gr. laga um hval­veið­ar, nr. 26/1949. Þá rekur ráðuneytið ítarlega að afhending gagnanna verði, að þess mati, ekki studd 1.–4. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Umsögn ráðuneytisins, þar sem framangreind sjónarmið þess koma fram, var send kæranda þann 17. desember 2024. Í svari kæranda, dags. sama dag, kom fram að til að flýta fyrir málsmeðferð gerði hann engar athugasemdir.
 

Niðurstaða

Mál þetta varðar beiðni um skrifleg gögn og samskipti í tengslum við þá ákvörðun starfandi mat­væla­ráðherra að aðstoðarmaður hans, […], hafi enga aðkomu að útgáfu leyfa til hval­veiða. Umræddur aðstoðarmaður var við störf í matvælaráðuneytinu um tiltekinn tíma undir lok ársins 2024. Ráðuneytið afmarkaði beiðni kæranda réttilega með hliðsjón af því.
 
Gögn sem falla undir beiðni kæranda eru tvö. Annars vegar tölvupóstur ráðuneytisstjóra til mat­væla­ráðherra með lýsingu á reglum um sérstakt hæfi, dags. 31. október 2024. Hins vegar athuga­semd sem skráð er í málaskrá ráðuneytisins um þá ákvörðun ráðherra að aðstoðarmaðurinn komi ekki að meðferð og afgreiðslu á umsókn Hvals hf. um leyfi til veiða á langreyði.
 
Um rétt kæranda til aðgangs að þessum gögnum fer eftir 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Sá rétt­ur lýtur meðal annars þeirri takmörkun að heimilt er að undanskilja vinnugögn samkvæmt 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga. Ráðuneytið byggði hina kærðu ákvörðun, sem fyrr segir, á þessari takmörkunarheimild.
 
Til þess að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt samkvæmt 1. mgr. 8. gr. Gagn þarf að vera ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða ann­arra lykta máls og ekki hafa verið afhent öðrum. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni áður­nefndra tveggja gagna. Þau varða hæfi aðstoðarmanns ráðherra til að koma að meðferð og af­greiðslu á tiltekinni umsókn til veiða á hval. Bæði gögnin fullnægja því skilyrði að hafa verið rituð eða útbúin til eigin nota, enda voru þau rituð af starfsmönnum ráðuneytisins í tengslum við skipu­lag á störfum innan þess. Bæði gögnin fullnægja einnig því skilyrði að hafa ekki verið afhent öðr­um, en með því er vísað til þess hvort þau hafi borist út fyrir veggi ráðuneytisins, svo sem til ann­arra stjórnvalda eða einkaaðila. Bæði gögnin teljast einnig fullnægja því skilyrði að hafa verið rituð eða útbúin við „undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls“, sbr. orðalag 1. mgr. 8. gr. upp­lýsingalaga. Úrskurðarnefndin tekur fram að eins og atvikum er háttað ber að leggja til grund­vallar að sú ákvörðun sem var í undirbúningi hafi verið ákvörðun um útgáfu leyfis til hvalveiða. Gögn­in, varðandi aðkomu aðstoðarmannsins að meðferð málsins, voru rituð sem þáttur í undir­bún­ingi þeirrar ákvörðunar. Framangreind gögn fullnægja þar með skilyrðum 1. mgr. 8. gr. upp­lýs­ingalaga og teljast því vinnugögn í skilningi laganna.
 
Engu að síður þarf, samkvæmt 8. gr. upplýsingalaga, að kanna hvort önnur rök standi til að veita al­mennan aðgang að þeim. Samkvæmt ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum að veita aðgang að vinnugögnum í vissum tilvikum. Þar segir orðrétt:
 

Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef:

1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
2. þar koma fram upplýsingar sem stjórnvaldi er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
4. þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.

 
Þau gögn sem falla undir beiðni kæranda, sbr. framangreind, voru rituð sem liður í meðferð máls, nánar tiltekið til undirbúnings ákvörðunar í tilefni af umsókn um hvalveiðileyfi. Þar kemur ekki fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu leyfismálsins, sbr. 1. tölul. 3. mgr. 8. gr. Þar koma heldur ekki fram upplýsingar um atvik þess máls eða lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd, sbr. 3. og 4. tölul. Leiða þessir töluliðir því ekki til þess að skylt sé að afhenda gögnin.
 
Eftir stendur þá það álitamál hvort í þeim komi fram upplýsingar sem stjórnvaldi var skylt að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga, en það ákvæði hljóðar svo:
 

Við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna ber stjórnvöldum, og öðrum sem lög þessi taka til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munn­lega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úr­lausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögn­um málsins.

 
Eins og fyrr er lýst voru gögnin rituð sem liður í málsmeðferð ráðuneytisins, við undirbúning ákvörð­unar um útgáfu leyfis til hvalveiða. Slík ákvörðun er ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skiln­ingi tilvitnaðrar 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Gögnin geyma ekki upplýsingar um málsatvik sem varða þá leyfisveitingu, en hins vegar geyma þau upplýsingar um „meðferð máls“. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. er það þó ekki nægjanlegt til að gagn falli undir reglu ákvæðisins heldur þarf að vera um að ræða „helstu ákvarðanir um meðferð máls […] enda komi þær ekki fram í öðrum gögn­um málsins.“
 
Úrskurðarnefndin telur ljóst að tölvupóstur ráðuneytisstjóra til matvælaráðherra með lýsingu á regl­um um sérstakt hæfi, dags. 31. október 2024 fullnægi ekki þessu skilyrði, enda kemur engin ákvörð­un fram í honum, hvorki um meðferð máls né annað. Á 2. tölul. 3. mgr. 8. gr. því ekki við um það gagn, fremur en aðrir töluliðir 3. mgr. Var ráðuneytinu þar með heimilt að synja beiðni kær­anda um aðgang að því á þeirri forsendur að um vinnugagn væri að ræða í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Úrskurðarnefndin hefur einnig tekið það til skoðunar hvort athugasemd í málaskrá ráðuneytisins um þá ákvörðun ráðherra að aðstoðarmaðurinn komi ekki að meðferð og afgreiðslu á umsókn Hvals hf. um leyfi til veiða á langreyði teljist til helstu ákvarðana um meðferð málsins í framan­greind­um skilningi. Úrskurðarnefndin tekur af því tilefni fram að ekki verður útilokað að ákvarð­an­ir um að tiltekinn starfsmaður geti ekki komið að meðferð máls vegna áhrifa af reglum um sér­stakt hæfi teljist til helstu ákvarðana um meðferð máls, sem þá ber að skrá niður komi upplýs­ing­arnar ekki fram annars staðar. Mat um þetta hlýtur hins vegar að vera atviksbundið og þurfi þá eftir at­vikum bæði að horfa til hagsmuna málsaðila og hagsmuna stjórnvaldsins sem um ræðir. Þannig kynni það t.d. að geta verið mikilvæg ákvörðun um málsmeðferð, þegar yfirmaður stofnunar þarf að víkja, hvort vanhæfi hans leiði einnig til vanhæfis allra undirmanna hans við stofnunina.
 
Hvað varðar þá afmörkuðu ákvörðun um meðferð máls sem hér um ræðir, þ.e. ákvörðun ráðherra að aðstoðarmaður komi ekki að meðferð og afgreiðslu á umsókn Hvals hf. um leyfi til veiða á lang­reyði, þá verður að mati úrskurðarnefndarinnar vart séð að hún varði annað en hefðbundna ákvörðun yfirmanns um skipulag á störfum undirmanna, þó svo að ástæður hennar kunni að hluta að hafa mótast af því hversu umdeildar ákvarðanir um útgáfu hvalveiðileyfa gátu orðið. Þá var ákvörð­unin heldur ekki til þess fallin að hafa veruleg áhrif á málsmeðferðina eða hafa verulega þýðingu að slíku leyti með vísan til þess að ákvörðunin laut að hæfi aðstoðarmannsins til þátttöku í meðferð og afgreiðslu tiltekins stjórnsýslumáls, sem aðstoðarmenn hafa að öðru jöfnu aðeins mjög takmarkaða aðkomu að, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011.
 
Með hliðsjón af framangreindu telur úrskurðarnefndin að athugasemdin, sem skráð er í málaskrá ráðu­neytisins um ákvörðun ráðherra að aðstoðarmaðurinn komi ekki að meðferð og afgreiðslu á um­sókn Hvals hf. um leyfi til veiða á langreyði, fullnægi ekki skilyrði 2. tölul. 3. mgr. 8. gr. upp­lýs­inga­laga, um að vera meðal „helstu ákvarðan[a] um meðferð máls“ sem skylt hafi verið að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Á 2. tölul. 3. mgr. 8. gr. því ekki við um það gagn, frem­ur en aðrir töluliðir 3. mgr. 8. gr. Var ráðuneytinu þar með heimilt að synja beiðni kæranda um aðgang að því á þeirri forsendu að um vinnugagn væri að ræða í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Samkvæmt framangreindu verður afgreiðsla matvælaráðuneytis á beiðni kæranda staðfest.
 
Það athugast að við töku hinnar kærðu ákvörðunar tók matvælaráðuneytið ekki afstöðu til þess hvort kæranda skyldi veittur aukinn aðgangur að umbeðnum gögnum, sbr. ákvæði 1. mgr. 11. gr. upp­lýsingalaga, svo sem skylt er samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins. Því er beint til ráðuneytisins að taka afstöðu til þessa atriðis við meðferð beiðna um aðgang að upplýsingum samkvæmt upplýs­inga­lögum í framtíðinni.
 

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun matvælaráðuneytis, dags. 22. nóvember 2024, að synja beiðni kæranda, […], frá 15. sama mánaðar um gögn í tengslum við þá ákvörðun starfandi mat­væla­ráðherra að aðstoðarmaður hans hefði ekki aðkomu að útgáfu leyfa til hvalveiða.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir