Hinn 25. júní 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1207/2024 í máli ÚNU 23060022.
 

Kæra og málsatvik

1.

Með erindi, dags. 28. júní 2023, kærði […] lögmaður, f.h. […], synjun embættis ríkislögmanns, dags. 1. júní 2023, á beiðni um gögn.
 
Lögmaður kærenda sendi bréf til ríkislögmanns 22. febrúar 2023 og hafði þar uppi kröfu um skaða­bæt­ur auk lögmannskostnaðar. Í bréfinu var gerð nánari grein fyrir kröfunni en grundvöllur hennar var í meginatriðum að Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu hefði staðið ranglega að úthlutun sölu­verðs í kjölfar nauðungarsölu á fasteign kærenda. Í niðurlagi bréfsins kom fram að kærendur áskildu sér meðal annars allan rétt til að fylgja málinu eftir með málshöfðun yrði bótaskyldu hafn­að.
 
Af gögnum málsins verður ráðið að ríkislögmaður hafi óskað eftir umsögnum frá Sýslumanninum á höfuð­borgarsvæðinu og dómsmálaráðuneyti um kröfur kærenda. Umsögn barst frá Sýslu­mann­in­um á höfuðborgarsvæðinu 27. mars 2023 og frá dómsmálaráðuneyti 31. sama mánaðar. Ríkis­lög­maður svaraði í kjölfarið kærendum 19. maí 2023 þar sem kröfum þeirra var hafnað.
 
Með tölvupósti 26. maí 2023 fór lögmaður kærenda fram á að fá afrit af framangreindum um­sögn­um. Ríkis­lögmaður synjaði beiðninni með tölvupósti 1. júní sama ár með vísan til þess að um­sagn­irnar væru undan­þegnar upplýsingarrétti samkvæmt 3. tölul. 6. gr. og 2. mgr. 14. gr. upp­lýs­inga­laga, nr. 140/2012. Þá tiltók ríkislögmaður að ekki væri tilefni til að veita ríkari aðgang að gögn­un­um en skylt væri sam­kvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga og veitti leiðbeiningar um kæru­heim­ild.
 

2.

Í kæru er á því byggt að ákvörðun ríkislögmanns sé ólögmæt og að umsagnirnar séu ekki undan­þegn­ar upp­lýsingarrétti. Kærendur byggi kröfu sína um aðgang að umsögnunum meðal annars á 15. gr. stjórn­sýslu­laga, nr. 37/1993. Fyrir liggi að ríkislögmaður hafi aflað umsagna sem lúti að mál­efnum kærenda. Efni umsagnanna varði mikilsverða, beina, sérstaka og lögvarða hagsmuni kær­enda og því brýnt að þau fái aðgang að þeim. Þá verði ekki séð að takmarkanir samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við þar sem umbeðin gögn varði einungis mál kærenda og málsmeðferð hjá Sýslumanninum á höfuð­borgar­svæð­inu við úthlutun á söluverði fasteignar þeirra í kjölfar nauð­ung­arsölu.
 
Ríkis­lögmaður hafi aflað umsagnanna í tilefni af erindi kærenda til ríkislögmanns þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu til skaðabótaskyldu ríkisins. Ekki sé um að ræða dómsmál líkt og sé áskilið í 3. tölul. 6. gr. upp­lýsingalaga og eigi ákvæðið því ekki við auk þess sem önnur skilyrði ákvæðis­ins séu ekki uppfyllt.
 
Kærendur benda á að ríkislögmaður hafi ekki talið tilefni til að veita aukinn aðgang að umbeðnum gögn­um eftir 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Aðgangur að gögnunum varði einkahagsmuni kær­enda og þagn­ar­skylda eða önnur lagaákvæði standi því ekki í vegi að þau eigi rétt á umræddum gögn­um. Þá verði ekki séð að ríkislögmaður hafi rökstutt ákvörðun sína um að hafna aðgangi á grund­velli 2. mgr. 11. gr. líkt og sé skylt samkvæmt frumvarpi til upplýsingalaga. Loks falli gögnin ekki undir þær takmark­an­ir sem komi fram í 6. og 10. gr. upplýsingalaga og geti því 2. mgr. 14. gr. ekki staðið í vegi fyrir af­hendingu gagnanna til kærenda.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt ríkislögmanni 28. júní 2023 og embættinu veittur kostur á að koma á fram­færi um­sögn um hana. Jafnframt var þess óskað að ríkislögmaður léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Umsögn ríkislögmanns barst úrskurðarnefndinni 5. júlí 2023 og meðfylgjandi henni voru gögnin sem emb­ættið taldi að kæran lyti að. Í umsögninni kemur fram að umbeðnar umsagnir hafi verið rit­aðar gagngert í tengslum við úrlausn um bótakröfu kærenda og birt­ist þar afstaða viðkomandi stjórn­valda til kröfunnar. Enda þótt ríkislögmaður teljist sérfróður aðili í skiln­ingi upplýsingalaga sé skýrt í úrskurðarframkvæmd að ekki skipti máli hvort ríkislög­mað­ur hafi átt frum­kvæði að bréfa­skiptunum eða þau stjórnvöld sem í hlut eigi. Þá hafi ekki verið gerð sú krafa að bréfa­skiptin eigi sér stað eftir að mál hafi verið höfðað. Undanþágunni verði á hinn bóginn eingöngu beitt þegar gögn verði til eða sé aflað í tengslum við réttarágreining líkt og í því tilviki sem hér sé til skoð­unar. Sé það því afstaða ríkislögmanns að embættinu sé óheimilt að veita aðgang að umsögnunum.
 
Umsögn ríkislögmanns var kynnt kærendum 5. júlí 2023 en með tölvupósti 10. sama mánaðar  upp­lýsti lögmaður kærenda að ekki yrðu lagðar fram frekari athugasemdir í málinu.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslu­laga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins og sjónarmiðum kær­enda við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um ákvörðun embættis ríkislögmanns að synja kærendum um aðgang að umsögn­um Sýslu­mannsins á höfuðborgarsvæðinu og dómsmálaráðuneyti. Samkvæmt gögnum málsins var um­sagn­anna aflað að beiðni ríkislögmanns og í tilefni af bréfi lögmanns kærenda sem barst emb­ættinu 22. febrúar 2023.
 
Ríkislögmaður afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af framangreindum umsögnum en með­fylgj­andi umsögn sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu voru sjö fylgiskjöl. Verður því tekin af­staða til þess í úrskurðinum hvort að kærendur eigi rétt til aðgangs að eftirfarandi gögnum:
 

1. Umsögn dómsmálaráðuneytisins, dags. 31. mars 2023.
2. Umsögn sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, dags. 27. mars 2023, ásamt eftirfarandi fylgi­skjöl­um:
   • Mótmæli kærenda við frumvarp að úthlutunargerð, dags. 4. janúar 2018, ásamt fylgi­skjöl­um.
   • Athugasemdir Arion banka hf. vegna mótmæla kærenda við frumvarp að út­hlut­un­ar­gerð, dags. 8. febrúar 2018, ásamt fylgiskjölum.
   • Mótmæli kærenda við athugasemdir Arion banka hf., dags. 9. febrúar 2018.
   • Upplýsingar um útgreiðslu söluverðs, stimplað um greiðslu 12. desember 2018.
   • Dómur Hæstaréttar Íslands 12. desember 2017 í máli nr. 707/2017.
   • Úrskurður Landsréttar 3. október 2018 í máli nr. 505/2018.
   • Ákvörðun Hæstaréttar Íslands 13. nóvember 2018 í máli nr. 2018-200.

 
Framangreind fylgiskjöl með umsögn Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu varða öll nauðungar­sölu á fast­eign kærenda sem fram fór hjá embættinu og var tilefni þeirrar bótakröfu sem kærendur settu fram á hendur íslenska ríkinu með fyrrgreindu bréfi til ríkislögmanns 22. febrúar 2023. Gögn undir liðum 1–4 bera með sér að hafa verið á meðal málsgagna við meðferð málsins fyrir Sýslu­mann­inum á höfuð­borg­arsvæðinu en gögnin, að undanskildu skjali undir lið 4, virðast einnig hafa verið á meðal fylgigagna með bréfi lögmanns kærenda til ríkislögmanns. Þá hafa gögn undir liðum 5–7 að geyma úrlausnir dóm­stóla í tveimur dómsmálum sem kærendur voru aðilar að og sem bæði vörð­uðu umrædda nauðungar­sölu. Loks er í framangreindum umsögnum að finna afstöðu dóms­mála­ráðuneytis og Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu til krafna og röksemda kærenda.
 
Í framangreindum gögnum er að finna upplýsingar um kærendur sjálfa, ýmsar upplýsingar um fast­eign sem var í þeirra eigu og upplýsingar sem stafa beinlínis frá þeim. Telur nefndin að um að­gang kærenda að þessum upplýsingum fari samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga, um aðgang að upp­lýsingum um aðila sjálf­an.
 
Tekið skal fram að þrátt fyrir að hluti framangreindra gagna beri með sér, eins og fyrr segir, að hafa verið hluti af máls­gögnum við meðferð nauðungarsölumálsins hjá Sýslumanninum á höfuð­borg­arsvæðinu verður ekki talið að 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, sem tiltekur að lögin gildi ekki um nauðungarsölu o.fl., geti stað­ið í vegi fyrir afhendingu þessara gagna frá ríkislögmanni til kær­enda. Þá skal einnig tekið fram, með vísan til fyrri úrskurðarframkvæmdar úrskurðarnefndar um upp­lýsingamál um aðgang að gögnum í vörslum ríkis­lögmanns, og þar sem hér reynir á aðgang að gögn­um sem varða viðbrögð stjórnvalda við einkaréttarlegri kröfu um skaðabætur úr hendi ríkis­ins, verður leyst úr rétti kærenda til aðgangs að umbeðnum gögnum hjá ríkislögmanni eftir ákvæð­um upplýs­inga­laga en ekki á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
 

2.

Synjun ríkislögmanns byggist á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því ákvæði nær réttur al­menn­ings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttar­ágrein­ing eða til af­nota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Ákvæðið á einn­ig við þegar réttur til aðgangs að gögnum er byggður á III. kafla upplýsingalaga um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálf­an, enda segir í 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. laganna að aðgangur aðila að upplýsingum samkvæmt 14. gr. nái ekki til gagna sem talin séu í 6. gr. laganna. Heimildir til beitingar 3. tölul. 6. gr. eru því hinar sömu hvort sem réttur til aðgangs er byggður á 5. eða 14. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 870/2020.
 
Í athugasemdum við 3. tölul. 6. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir:
 

Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dóms­máli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað kom­ist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álits­gerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórn­sýslu­mála almennt. Hlið­stæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.

 
Orðalag ákvæðisins og athugasemdir þar að lútandi í greinargerð benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi um­boðs­manns Al­þingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sam­bæri­legs ákvæðis í stjórn­sýslulögum og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Í fyrrgreindu bréfi umboðsmanns sagði enn frem­ur að nægilegt væri að beiðni stjórn­valds um álit sérfróðs aðila væri sett fram í tilefni af fram­kom­inni kröfu aðila máls um skaðabætur þar sem lagt er til grundvallar að leitað verði til dómstóla fallist stjórnvald ekki á kröfuna.
 
Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sér­fróð­an aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tek­in ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könn­unar stjórn­valds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri máls­höfð­un, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. Þá tekur undanþágan sam­kvæmt framansögðu einn­ig til réttarágreinings sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálfstæðri úr­skurðarnefnd, eða þegar til greina kemur að leggja ágreining í slíkan farveg.
 
Samkvæmt 1. og 2. mgr. 2. gr. laga um ríkislögmann, nr. 51/1985, fer hann með uppgjör bótakrafna sem beint er að ríkissjóði og með vörn þeirra einkamála fyrir dómstólum og gerðardómum sem höfðuð eru á hendur ríkinu og sókn þeirra einkamála sem ríkið höfðar á hendur öðrum. Samkvæmt leið­bein­ing­um forsætisráðuneytis fyrir ráðuneyti og stofnanir frá desember 2019, um verklag í sam­skiptum við emb­ætti ríkislögmanns, kemur fram að allar bótakröfur sem beinast að ríkinu fari ann­að hvort beint til ríkis­lögmanns eða til viðkomandi ráðuneytis eða stofnunar sem framsendi kröfu til hans, sjá kafla 3.2 í leiðbeiningunum. Í sama kafla kemur fram að ríkislögmaður fái fram af­stöðu hlutaðeigandi ráðuneytis eða stofnunar áður en hann ákveður að fallast á bótakröfu, eða annars konar kröfu, eða hafna henni í heild eða hluta nema framkvæmd sé skýr og ótvíræð.
 
Ríkislögmaður er samkvæmt framansögðu sérfróður aðili sem fer með uppgjör bótakrafna sem beint er að ríkissjóði og sér um sókn eða vörn annarra ríkisaðila í dómsmálum. Af því leiðir að sam­skipti stjórn­valds við ríkislögmann vegna könnunar þess á réttarstöðu sinni eða vegna dóms­máls, falla undir undan­þáguákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Skiptir þar ekki máli hvort við­kom­andi stjórnvald eða ríkis­lögmaður eigi frumkvæði að samskiptunum, sbr. úrskurði nefnd­ar­inn­ar nr. 828/2019, 870/2020, 882/2020, 901/2020 og 958/2020.
 

3.

Eins og áður hefur verið rakið aflaði ríkislögmaður umsagna frá Sýslumanninum á höfuðborgar­svæð­inu og dómsmálaráðuneyti í tilefni þess að embættinu barst bréf frá lögmanni kærenda 22. feb­rúar 2023. Með bréfinu fóru kærendur meðal annars fram á að íslenska ríkið greiddi þeim skaða­bætur og var þess getið í bréfinu að kærendur áskildu sér allan rétt til að fylgja málinu eftir með málshöfðun yrði bóta­skyldu hafnað. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni um­beðinna umsagna en þar kemur fram, eins og fyrr segir, afstaða dómsmálaráðuneytis og Sýslu­manns­ins á höfuðborgar­svæð­inu til krafna og röksemda kærenda. Þrátt fyrir að ekki liggi fyrir í mál­inu hvort kærendur hafi eða muni höfða dómsmál á hendur viðkomandi stjórnvöldum telur úr­skurðar­nefndin að leggja verði til grund­vall­ar að umbeðnar umsagnir hafi lotið að könnun á rétt­ar­stöðu þeirra vegna nærliggjandi mögu­leika á slíkri málshöfðun.
 
Úrskurðarnefndin telur samkvæmt framangreindu að umbeðnar umsagnir falli undir undanþágu 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Verður synjun ríkislögmanns á afhendingu þessara gagna því stað­fest.
 

4.

Að framangreindu frágengnu stendur eftir að taka afstöðu til þess hvort kærendur eigi rétt til að­gangs að þeim fylgigögnum sem voru meðfylgjandi umsögn Sýslumannsins á höfuðborgar­svæð­inu til ríkis­lög­manns.
 
Í fyrsta lagi er um að ræða gögn sem bera með sér, eins og fyrr segir, að hafa verið á meðal máls­gagna í nauðungarsölumálinu hjá Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu. Svo sem fyrr segir virð­ast þessi gögn, að undanskildu skjali sem hefur að geyma upplýsingar um útgreiðslu söluverðs, hafa verið með­fylgj­andi bréfi kærenda til ríkislögmanns frá 22. febrúar 2023.
 
Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að ákvæði upplýsingalaga, nr. 140/2012, bæði þau ákvæði sem varða upplýsingarétt almennings, sbr. 5. gr. laganna, og rétt aðila til aðgangs að upp­lýsingum sem varða hann sjálfan, sbr. 14. gr. laganna, byggjast á því að hægt sé að óska aðgangs að fyrir­liggjandi gögnum hjá stjórnvöldum með þeim takmörkunum sem af lögum leiða. Í því efni skiptir al­mennt ekki máli hvort umbeðin gögn hafa í upphafi borist stjórnvöldum frá þeim sem óskar aðgangs að þeim, enda getur það verið þáttur í upplýsingarétti að fá staðreynt hvaða gögn liggja fyrir hjá stjórn­völd­um.
 
Framangreindu til viðbótar hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál yfirfarið efni þessara gagna. Efni þeirra getur ekki talist geyma neinar upplýsingar sem setja má í tengsl við réttarágreining né held­ur kem­ur neitt fram í þeim sem telst til afnota í dómsmáli eða til afnota við athugun á því hvort dóms­mál skuli höfðað. Að þessu og öðru framangreindu gættu og með vísan til sjónarmiða sem rakin eru í kafla 2 hér að framan, þá teljast þessi gögn ekki falla undir undanþágu frá upplýsinga­rétti samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
 
Í öðru lagi voru meðfylgjandi umsögninni dómsúrlausnir Hæstaréttar Íslands og Landsréttar í mál­um sem kærendur voru aðilar að. Fyrir liggur að umræddar dómsúrlausnir eru þegar aðgeng­ilegar al­menn­ingi á vefsíðum Landsréttar og Hæstaréttar Íslands, í sömu mynd og þær birtast í fyrir­liggj­andi gögnum. Verður aðgangur kærenda að gögnunum því ekki takmarkaður á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsinga­laga. Í þessu samhengi telur úrskurðarnefndin rétt að benda á að í 2. mgr. 19. gr. upp­lýsingalaga segir að þegar beiðni um aðgang að gögnum sé afgreidd með vísan til þess að um­beðnar upplýsingar séu þegar aðgengilegar almenningi, og án þess að umbeðin gögn séu afhent, skuli tilgreina nákvæmlega hvar og með hvaða hætti upplýsingarnar séu aðgengilegar.
 
Samkvæmt framangreindu verður lagt fyrir ríkislögmann að afhenda kærendum þau fylgigögn sem voru meðfylgjandi umsögn sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, svo sem nánar greinir í úr­skurð­ar­orði.
 

Úrskurðarorð

Ríkislögmanni ber að afhenda kærendum, […], þau fylgi­gögn sem voru meðfylgjandi umsögn Sýslu­manns­ins á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögmanns, dags. 27. mars 2023. Ákvörðun ríkislögmanns í máli kærenda, dags. 1. júní 2023, er staðfest að öðru leyti.
 
 

Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir