Hinn 16. maí 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1189/2024 í máli ÚNU 23010003.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 9. janúar 2023, kærði A synjun Félagsbústaða hf. á beiðni hans um aðgang að gögnum.
 
Með tölvupósti, dags. 3. janúar 2023, óskaði kærandi eftir því að fá allar upplýsingar um kvart­anir og at­huga­semdir sem borist hefðu Félagsbústöðum vegna tiltekinnar íbúðar með vísan til II. kafla upp­lýsingalaga, nr. 140/2012. Starfsmaður Félagsbústaða svaraði kæranda 9. sama mánaðar og tók fram að félaginu væri óheimilt að afhenda gögn er vörðuðu einkahagsmuni leigjenda fél­ags­ins með vísan til 9. gr. upplýsingalaga.
 
Í kæru er rakið að beiðni kæranda sé til komin vegna ágreinings milli hans sem kaupanda nánar til­greind­rar íbúðar og seljanda hennar. Ágreiningurinn lúti að mögulegum leyndum galla sem rekja megi til nágranna kæranda en hann leigi íbúð af Félagsbústöðum. Kærandi hafi vitneskju um að kvart­anir hafi ítrekað borist Félagsbústöðum vegna umrædds íbúa. Þar sem kærandi beri sönnunarbyrði fyrir því að selj­andi hafi ekki uppfyllt upplýsingaskyldu sína við sölu íbúðarinnar séu kvartanir til Félagsbústaða lykil­atriði varð­andi það hvort ónæði hafi verið verulegt eða óverulegt á þeim tíma sem seljandi fór með eign­arhald íbúð­arinnar.
 
Í kæru er þess jafnframt óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál meti hagsmuni kæranda, sem séu miklir og fjárhagslegir, á móti hagsmunum leigjandans. Í þessu samhengi mætti til dæmis afmá allt í gögn­unum sem snerti einkahagi viðkomandi en afhenda gögnin að öðru leyti þannig að þau hafi gildi fyrir kæranda.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Félagsbústöðum með erindi, dags. 9. janúar 2023, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að félagið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Umsögn Félagsbústaða barst úrskurðarnefndinni 23. janúar 2023 og meðfylgjandi henni voru þau gögn sem félagið taldi að kæran lyti að. Í umsögninni er lögð áhersla á að leigjendur hjá félaginu séu þeir sem hafi fengið úthlutað félagslegu leiguhúsnæði vegna félagslegrar stöðu sinnar. Félagsbú­stað­ir hf. hafi verið stofnað um húsnæði og þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita, sbr. XII. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, 4. tölul. 13. gr. laga um málefni aldraðra, nr. 125/1999, og 9. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, sbr. og reglu­gerð um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, nr. 370/2016.
 
Sam­kvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga sé starfsmönnum Félagsbústaða hf. skylt að varð­veita málsgögn er varði persónulega hagi einstaklinga með tryggilegum hætti þannig að óviðkom­andi fái þar ekki aðgang. Þá sé starfsmönnum sem kynnst hafa einkamálum skjólstæðinga í starfi sínu óheim­ilt að ræða þau mál við óviðkomandi aðila nema að fengnu samþykki skjólstæðings eða for­ráða­manna hans, sbr. 60. gr. laganna. Ákvæðið feli þannig í sér sérstaka þagnarskyldu sem ástæða hafi þótt til að setja á vettvangi félagsþjónustu til að leggja áherslu á mikilvægi hennar, eins og fram komi í at­huga­semdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/1991. Þegar af þess­um ástæðum sé Félagsbústöðum óheimilt að veita aðgang að umbeðnum gögnum, sbr. m.a. úr­skurði úrskurð­ar­nefndar um upplýsingamál nr. 562/2016 og 1108/2022. Þá sé áréttað að þeir sem kunni að senda erindi inn til félagsins geri það í trausti þess að um þær upplýsingar gildi trún­aður og mikilvægt sé að slíkum trúnaði sé haldið.
 
Umsögn Félagsbústaða var kynnt kæranda með bréfi, dags. 24. janúar 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
 
Undir meðferð málsins afhentu Félagsbústaðir úrskurðarnefnd um upplýsingamál þau gögn sem félagið taldi falla undir beiðni kæranda. Er þar einkum um að ræða samskipti á milli nafngreinds einstaklings og Félagsbú­staða en stór hluti þeirra varðar að hluta til umkvartanir einstaklingsins vegna háttsemi nágranna hans, leigu­taka íbúðar í eigu Félagsbústaða í því húsi sem kærandi máls þessa keypti íbúð í. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál leitaði afstöðu þess nafngreinda einstaklings sem um ræðir, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, með erindi, dags. 9. janúar 2024. Í svari sem barst nefndinni 16. sama mánaðar lagðist einstaklingurinn gegn afhendingu gagnanna en tiltók að ef hægt væri að koma til móts við óskir kæranda á einhvern máta, án þess að persónuleg orð eða persónuupplýsingar fylgdu, væri hann tilbúinn að endurskoða afstöðu sína.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Félagsbústaða hf. sem innihaldi upplýsingar um kvartanir og athugasemdir sem borist hafa félaginu vegna tiltekinnar íbúðar í eigu þess.
 
Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, taka lögin til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% eða meira í eigu hins opinbera með vissum undantekningum. Félagsbústaðir hf. falla undir ákvæð­ið þar sem félagið er alfarið í eigu Reykjavíkurborgar.
 
Félagsbústaðir afhentu úrskurðarnefnd um upplýsingamál þau gögn sem félagið taldi falla undir beiðni kæranda. Er þar einkum um að ræða samskipti á milli nafngreinds einstaklings og Félagsbú­staða en stór hluti þeirra varðar að hluta til umkvartanir einstaklingsins vegna háttsemi nágranna hans, leigu­taka íbúðar í eigu Félagsbústaða í því húsi sem kærandi máls þessa keypti íbúð í. Af þessum samskiptum verður ráðið að þau varði atvik á tímabilinu frá apríl 2020 til desember 2021. Þá er í framlögðum gögnum einnig að finna tvær nafnlausar tilkynningar sem sendar voru í apríl 2013 og nó­vember 2022, auk tveggja atvikaskýrslna sem voru ritaðar af starfsmönnum Félagsbústaða.
 
Loks afhentu Félagsbústaðir nefndinni upplýsingar sem stafa frá kæranda sjálfum, þ.e. tölvupóst hans til félagsins frá 29. desember 2022 og beiðni hans um aðgang að gögnum frá 3. janúar 2023. Eins og kæruefnið horfir við úrskurðarnefnd um upplýsingamál verður ekki talið að kærandi óski eftir að­gangi að þessum gögnum auk þess sem ljóst er að hann hefur þessar upplýsingar þegar undir hönd­um.
 

2.

Í umsögn Félagsbústaða hf. er rakið að umbeðin gögn séu undirorpin sérstakri þagnarskyldu sam­kvæmt 60. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, og félaginu sé því óheimilt að af­henda kæranda gögnin.
 
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Sér­stök þagnarskylduákvæði teljast hins vegar þau ákvæði þar sem upplýsingarnar sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum.
 
Í 60. gr. laga nr. 40/1991 segir:
 

Fulltrúar í félagsmálanefndum og starfsmenn skulu varðveita málsgögn, er varða persónu­lega hagi einstaklinga, með tryggilegum hætti þannig að óviðkomandi fái þar ekki aðgang. Hafi þeir kynnst einkamálum skjólstæðinga í starfi er þeim óheimilt að ræða þau mál við óvið­komandi aðila nema að fengnu samþykki skjólstæðings eða forráðamanna hans.

 
Ákvæðið er samkvæmt orðalagi sínu bundið við fulltrúa og starfsmenn félagsmálanefnda.
 
Félagsbústaðir hf. er hlutafélag í eigu Reykjavíkurborgar sem starfar á grunni 38. gr. laga um húsnæðis­mál, nr. 44/1998. Samkvæmt 3. gr. samþykkta Félagsbústaða hf., sem voru samþykktar 28. maí 2020, er tilgangur félagsins meðal annars að eiga og hafa umsjón með félagslegu leiguhúsnæði til lengri tíma. Þótt Félagsbústöðum hafi verið falið að annast útleigu félagslegra leiguíbúða og þar með rækja hluta af þeim verkefnum sem annars myndu hvíla á herðum sveitarfélagsins samkvæmt ákvæðum laga nr. 40/1991 er ekki unnt að líta svo á að starfsmenn félagsins teljist fulltrúar í félagsmálanefnd eða starfs­menn slíkrar nefndar í skilningi 60. gr. laganna þannig að sú þagnarskylda sem þar er mælt fyrir um taki beint til starfa þeirra á vegum félagsins. Um starfsemi félagsins geta hins vegar gilt aðrar þagn­ar­skyldu­­reglur, sbr. 101. og 57. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, og X. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þau lagaákvæði falla í flokk almennra ákvæða laga um þagnarskyldu í skilningi 4. gr. upp­lýs­inga­­laga.
 
Umbeðin gögn hafa, eins og fyrr segir, að geyma tilkynningar og umkvartanir sem bárust Félags­bú­stöð­um hf. vegna íbúðar í eigu félagsins og sem beint var til félagsins vegna stöðu þess sem eiganda og leigusala hennar. Að þessu og öðru framangreindu gættu er það mat úrskurðarnefndarinnar að ekki sé unnt að heimfæra þessar upplýsingar undir þagnarskylduákvæði 60. gr. laga nr. 40/1991 sem tek­ur, eins og fyrr segir, samkvæmt orðalagi sínu aðeins til fulltrúa í félagsmálanefndum og starfsmanna þeirra. Þegar af þessari ástæðu verður að telja að umrætt ákvæði takmarki ekki rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum. Þá verður ekki ráðið að önnur sérstök þagnarskylduákvæði standi í vegi fyrir af­hendingu umbeðinna gagna og er ekki á því byggt af hálfu Félagsbústaða.
 

3.

Kærandi byggir rétt sinn til aðgangs að umbeðnum gögnum á II. kafla upplýsingalaga. Í 1. mgr. 5. gr. kemur fram að þeim sem falla undir lögin sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrir­liggj­andi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Synjun Félagsbústaða bygg­ir á að umbeðin gögn innihaldi upplýsingar um einkamálefni einstaklinga samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upp­lýsingalaga. Þar kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.
 
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einka­hags­muni. Þá segir eftirfarandi:
 

Stjórn­valdi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orð­um ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verð­ur að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo við­kvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

 
Að því er varðar takmörkun á aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sann­gjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:
 

Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grund­vall­ar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undan­þágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis laga­ákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að við­kvæm­ar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar að­gangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórn­mála­skoð­anir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmd­ur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upp­lýs­ingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar sam­kvæmt per­sónu­verndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál ein­stak­linga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.

 
Í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir að ef ákvæði 6.–10. gr. laganna um takmarkanir á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Með vísan til þessa ákvæðis hefur úrskurðarnefnd margsinnis kveðið á um að stjórnvöld eða aðrir aðilar sem falla undir ákvæði upp­lýsingalaga skuli afhenda tiltekinn hluta umbeðins gagns eða lagt fyrir þá að strika yfir ákveðnar upp­lýsingar og afhenda gagn þannig.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Í gögn­un­um koma fram ýmsar upplýsingar um leigutaka íbúðar Félagsbústaða hf. og jafnframt nokkuð ítar­leg­ar upplýsingar um persónulega hagi þess einstaklings sem átti í mestum samskiptum við fél­ag­ið vegna leigutakans. Í gögnunum koma m.a. fram persónulegar upplýsingar um fjölskyldur og heilsu­far þeirra einstaklinga sem um ræðir. Úrskurðarnefndin telur engum vafa undirorpið að gögnin lúti að einka­málefnum þeirra einstaklinga sem um ræðir og að um sé að ræða einkamálefni einstaklinga sem sann­gjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Fyrir liggur í málinu að sá ein­staklingur sem átti í hvað mestum samskiptum við Félagsbústaði hf. leggst gegn afhendingu gagn­anna.
 
Það álitaefni sem liggur fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál varðar því hvort Félagsbústöðum hf. sé skylt að afhenda kæranda að hluta þau gögn sem beiðni hans lýtur að á grundvelli 3. mgr. 5. gr. upp­lýsingalaga, með því að fjarlægja áður upplýsingar sem falla undir 9. gr. upplýsingalaga.
 
Þegar litið er til efnis umbeðinna gagna verður ekki um villst, sem fyrr segir, að þessi gögn innihalda að meginstefnu upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari sam­kvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þessa efnis gagnanna telur nefndin ljóst að það sé veru­leg­um erfiðleikum bundið að skilja þær upplýsingar sem falla undir 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga frá þeim upplýsingum sem veita má aðgang að með tiltölulega einföldum hætti. Þá telur nefndin að ekki séu forsendur til að beita ákvæði 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga á þann veg að persónuauðkenni ein­stak­linga verði afmáð og gögnin afhent að öðru leyti. Hefur nefndin þá í huga að upplýsingarnar sem fram koma í gögnunum og eftir atvikum annars staðar geta gert mögulegt að tengja gögnin við til­tekna ein­staklinga.
 
Sökum eðlis þeirra upplýsinga sem fram koma í gögnunum er því ekki tilefni til að leggja fyrir Félags­bú­staði hf. að veita aðgang að hluta þeirra. Að þessu og öðru framangreindu gættu er synjun Félags­bú­staða hf. á beiðni kæranda staðfest.
 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Félagsbústaða hf., dags. 9. janúar 2023, er staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir