Nr. 522/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 19. september 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 522/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23060034
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 5. júní 2023 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Kína (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. maí 2023, um að synja henni um vegabréfsáritun til Íslands.
Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að henni verði veitt vegabréfsáritun til Íslands.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, með síðari breytingum, Schengen-samningurinn og verklagsreglur þess samnings.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn, dags. 24. maí 2023, óskaði kærandi eftir vegabréfsáritun til Íslands og Schengen-svæðisins í 17 daga. Samkvæmt ferðaáætlun kæranda hafi hún ætlað að ferðast til Íslands 22. júní 2022 og dvelja hér á landi til 8. júlí 2023. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. maí 2023. Hinn 5. júní 2023 barst kærunefnd kæra frá kæranda ásamt fylgigögnum. Þá bárust frekari gögn frá kæranda 26. júní, 16. júlí, 26. júlí. 11. ágúst, 28. ágúst og 31. ágúst 2023.
III. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi skilaði inn athugasemdum með kæru til kærunefndar ásamt fylgigögnum. Í athugasemdum kæranda kemur m.a. fram að hún hafi orðið fyrir vonbrigðum þegar umsókn hennar um vegabréfsáritun hafi verið synjað. Kærandi sé vel menntuð, í góðu starfi og hafi dreymt um að ferðast til Íslands í mörg ár. Kærandi hafi ætlað að ferðast til Íslands með bróður sínum og frænda. Þau hafi áður ferðast saman til Bretlands, Írlands og Japans. Þá hafi kærandi og frændi hennar ferðast saman til meira ein tíu landa og dreymi um að ferðast til yfir 100 landa. Fyrir Covid-19 heimsfaraldurinn hafi þau lagt upp með að ferðast einu sinni á ári. Kærandi vísar til þess að sjá megi á vegabréfi hennar að í hvert skipti sem hún hafi fengið vegabréfsáritun fari hún inn og út af svæðinu á tilsettum tíma og hún hafi aldrei brotið lög eða reglur í nokkru landi. Kærandi hafi eytt frítíma sínum undanfarnar vikur í að skipuleggja ferð sína til Íslands. Hún hafi leitað að upplýsingum á netinu og lesið bækur. Kærandi hafi lagt fram ferðaáætlun og vísar til hennar. Þá vísar kærandi til þess að flug hennar til Íslands og frá Noregi séu greitt og hótelbókanir séu á kreditkorti hennar. Flugmiðar kæranda frá Reykjavík til Osló og frá Kristiansund til Osló séu bókaðir án greiðslu. Kærandi geti borgað miðann, sé það ástæða þess að umsókn hennar um vegabréfsáritun hafi ekki verði samþykkt.
Varðandi búsetuskráningu kæranda vísar hún til þess að hún og yngri bróðir hennar séu frá Xin chang-sýslu og þegar þau hafi verið í háskóla hafi þau flutt búsetuskráningu sína til Hangzhou. Þau hafi ekki keypt húsnæði á þeim tíma og því hafi þau verið með sameiginlega heimilisskráningu á vinnustaðnum þeirra. Kærandi eigi húsnæði núna en búsetuskráningu hennar hafi ekki verið breytt enn þá. Hins vegar séu þau sannanlega fjölskylda og búi saman með foreldrum sínum, yngri bróður og tveimur köttum. Kærandi og bróðir hennar elski foreldra sína og muni aldrei yfirgefa þau eða kettina sína.
Kærandi vísar til bankayfirlits sem hún hafi lagt fram og þess að tekjur hennar séu um 140.000 RMB á ári auk þess sem hún fái 11.859,2 sjóðstekjur á mánuði. Kærandi sé búin að greiða flugfargjald fram og til baka, gistingu og bílaleigubíl. Auk þess hafi kærandi millifært 50.000 RMB á sparnaðarreikning fyrir ferðina. Kærandi noti tryggingarsjóði fyrir húsnæðislán sitt og eyði vanalega minna fé. Sparnaðinn noti hún aðallega til að uppfylla draum sinn um að ferðast til 100 landa. Þá vísar kærandi til þess að tekjur bróður hennar hafi verið um 90.000 RMB fyrir hálft ár. Hann eigi ekki mikinn sparnað en kærandi og foreldrar hennar hafi fryst 50.000 RMB fyrir hann fyrir ferðina. Kærandi vísar jafnframt til þess að þau reyni að stjórna kostnaði á ferðalögum og að elda eigin máltíðir erlendis.
Að lokum vísar kærandi til þess að hún eigi húsnæði og bíl í heimaríki. Kærandi sé í hlutanámi og líf hennar sé stöðugt. Kærandi eigi 23 ár eftir af húsnæðisláni sínu og hún eigi engin skyldmenni eða vini erlendis. Yngri bróðir kæranda tali aðeins kínversku og geti því ekki búið í öðru landi. Kærandi, bróðir hennar og frændi séu gott teymi sem skipti verkefnum á milli sín. Kærandi ábyrgist áreiðanleika þeirra upplýsinga sem hún hafi veitt við umsóknina og að þau muni snúa aftur til heimaríkis. Frændi kæranda hafi fengið samþykkta vegabréfsáritun en ekki kærandi og bróðir hennar.
Auk framangreinds lagði kærandi fram frekari gögn og upplýsingar, m.a. nýjar flug- og hótelbókanir dagana 26. júní 2023, 16. júlí 2023, 26. júlí 2023, 11. og 28. ágúst 2023.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Ríkisborgarar Kína þurfa vegabréfsáritun til Íslands. Í 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er samkvæmt fyrrgreindri 6. mgr. 20. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a - h liða sömu greinar er fullnægt.
Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 8. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt.
Með aðild að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen-samningsins, en með aðild Íslands að Schengen-samstarfinu fylgir skuldbinding til þess að fylgja sameiginlegri stefnu að því er lýtur ferðum fólks, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir.
Við veitingu vegabréfsáritana ber íslenskum stjórnvöldum sem einu af Schengen-ríkjunum ekki aðeins að ganga úr skugga um að öllum formskilyrðum sé fullnægt heldur einnig að meta hvort hætta sé talin á að viðkomandi útlendingur muni dvelja lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt og/eða snúa ekki aftur til heimalands. Þessi skylda íslenskra stjórnvalda er lögfest í 8. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þannig er reynt af fremsta megni að stemma stigu við því að gildandi reglur um dvalarleyfi séu sniðgengnar með því að útlendingur sæki um vegabréfsáritun í staðinn. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að rétt sé að lögfesta ákveðin sjónarmið sem beri að miða við í mati á umsókn um vegabréfsáritun. Séu þessi sjónarmið í samræmi við markmið laganna og hafi mótast í framkvæmd Schengen-ríkjanna. Enn fremur segir í athugasemdum með frumvarpinu að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiði það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.
Samkvæmt 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar synjað um vegabréfsáritun í nokkrum tilvikum. Meðal þeirra tilvika sem nefnd eru ef umsækjandi getur ekki fært rök fyrir tilgangi eða skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar, sbr. ii.-lið a-liðar ákvæðisins, eða ef rökstudd ástæða sé til að draga í efa að fylgiskjöl, sem umsækjandi leggur fram, séu ósvikin eða að innihald þeirra sé rétt, eða áreiðanleika framburðar umsækjanda eða ásetning hans til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritunin sem sótt er um rennur út, sbr. b-lið ákvæðisins.
Synjunarform Útlendingastofnunar er í samræmi við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins um vegabréfsáritanir (2009/810/EB), en nánari tilvísun er að finna í ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er notað staðlað form þar sem hægt er að merkja í reiti á bilinu 1-17, þ.e. ástæður þess að umsókn sé synjað. Í ákvörðun kæranda er merkt í reit 2 vegna synjunar á umsókn hennar, þ.e. að ekki hafi verið færð rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar. Uppfyllti kærandi þar með ekki skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir.
Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var kæranda jafnframt leiðbeint um að hún gæti óskað eftir skriflegum rökstuðningi innan 14 daga frá tilkynningu ákvörðunar. Samkvæmt gögnum málsins óskaði kærandi ekki eftir slíkum rökstuðningi hjá Útlendingastofnun.
Í 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um umsókn um útgáfu vegabréfsáritunar og þá sé heimilt að fela utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um slíkar umsóknir. Enn fremur sé heimilt að fela utanríkisþjónustu annars ríkis sem taki þátt í Schengen-samstarfinu að verða við umsókn um vegabréfsáritun. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi að lögum um útlendinga kemur fram miðað sé við að umsóknir um vegabréfsáritun verði lagðar fram í skrifstofum sendiráða og ræðisskrifstofa erlendis og þær sendar Útlendingastofnun til ákvörðunar. Viðkomandi sendiráð eða ræðisskrifstofa muni síðan gefa áritunina út að fenginni heimild Útlendingastofnunar. Þá kemur fram að gert sé ráð fyrir að ráðherra geti heimilað utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um umsóknir um vegabréfsáritun. Íslenska sendiráðið í Peking tekur á móti og fer með meðferð umsókna um vegabréfsáritanir til Íslands sem lagðar eru fram í Kína, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar.
Í gögnum málsins liggur m.a. fyrir afrit úr málaskrá Útlendingastofnunar, Erlendi, vegna máls kæranda þar sem málsmeðferð hennar hjá sendiráðinu er rakin. Þar kemur fram að kærandi hafi neitað að skila inn fyrstu blaðsíðu búsetuskráningar og því hafi ekki verið hægt að sannreyna skjalið. Ekki liggur fyrir með hvaða hætti kærandi hafi neitað að framvísa búsetuskráningu sinni. Af þeim sökum og með hliðsjón af athugasemdum kæranda sendi kærunefnd kæranda tölvubréf 31. ágúst 2023 þar sem kæranda var greint frá meginástæðu synjunar á vegabréfsáritun hennar og henni gefið færi á að leggja fram umbeðin gögn. Samdægurs barst tölvubréf frá kæranda ásamt fylgiskjali sem hún kveður vera frumrit af forsíðu búsetuskráningar hennar. Í tölvubréfi kæranda kemur jafnframt fram að hún geti aðeins lagt fram ljósmynd af búsetuskráningu bróður síns. Dugi það ekki til geti kærandi kannað nánar hvort hún fái aðgang að frumriti. Þá vísar kærandi til þess að hún og bróðir hennar hafi lagt fram skjöl vegna umsókna þeirra um vegabréfsáritun, dags. 24. maí 2023, þar á meðal forsíðu búsetuskráningar. Starfsfólk á vegabréfsáritunarskrifstofunni sem hafi tekið á móti gögnunum hafi greint þeim frá því að þau þyrftu ekki að leggja fram umrætt skjal þar sem búsetuskráning þeirra væri sameiginleg. Hinn 11. september 2023 barst kærunefnd annað tölvubréf frá kæranda ásamt fylgiskjali. Þar kemur fram að kærandi og bróðir hennar hafi fengið búsetuskráningu bróður kæranda stimplaða sem jafngildi frumriti búsetuskráningar.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Í ljósi þess að nú liggja fyrir gögn í máli kæranda sem áhrif geta haft á niðurstöðu málsins, er það mat kærunefndar að nauðsynlegt sé að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun þar sem lagt sé mat á þau nýju gögn sem nú hafa verið lögð fram.
Að framangreindu virtu er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration in the appellant‘s case is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,
Valgerður María Sigurðardóttir, varaformaður