Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN23120330
Álit innviðaráðuneytisins vegna stjórnsýslu Múlaþings sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
í máli nr. IRN23120330
I. Málsatvik
Þann 19. desember sl. barst innviðaráðuneytinu kvörtun Ásrúnar Mjallar Stefánsdóttur, sveitarstjórnarfulltrúa sveitarfélagsins Múlaþings (hér eftir vísað til sem málshefjandi), vegna meintrar ólögmætrar stjórnsýslu sveitarfélagsins. Nánar tiltekið var kvartað undan ákvörðun sveitarfélagsins um að óska eftir lögfræðiáliti um almennt hæfi málshefjanda í ótilgreindum málum án þess að upplýsa hana um vinnslu álitsins eða gefa henni tækifæri til að koma að andmælum vegna efni þess. Þá eru jafnframt gerðar athugasemdir við hæfi sérfræðings sem vann umrætt lögfræðiálit þar sem hann vinnur verkefni fyrir fyrirtækið Arctic Hydro og hefur tjáð sig í almennri umræðu fyrir hönd fyrirtækisins.
Þann 1. mars sl., barst ráðuneytinu annað erindi málshefjanda þar sem kvartað var undan ákvörðun umhverfis- og framkvæmdaráðs Múlaþings, sem tekin var á fundi ráðsins þann 26. febrúar sl., um hæfi málshefjanda. Á fundi ráðsins var málshefjandi kosin vanhæf til að fjalla um tiltekið mál.
II. Nánar um atvik málsins
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um fyrra erindi málshefjanda á grundvelli 113. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Fram kemur í umsögn sveitarfélagsins að forseti sveitarstjórnar hafi leitað til starfsmanns sveitarfélagsins um hvort að málshefjandi kunni að vera vanhæf í málum sem Náttúruverndarsamtök Austurlands (NAUST) fjallar um. Málshefjandi sé formaður samtakanna og jafnframt nefndarmaður í umhverfis- og framkvæmdaráði sveitarfélagsins, sem fer m.a. með hlutverk skipulagsnefndar skv. 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og byggingarnefndar skv. 7. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Við skoðun málsins hafi vaknað upp sú spurning hvort mögulegt vanhæfi gæti verið víðtækara og náð til allra mála þar sem NAUST hefði lögbundna kæruheimild, óháð því hvort að NAUST myndi láta taka til sín í þeim málum.
Sveitarfélagið taldi því tilefni til að afla utanaðkomandi sérfræðiálits um mögulegt hæfi málshefjanda. Vísaði sveitarfélagið til þess að það bæri vott um vandaða stjórnsýslu að leita álits sé talið álitamál að einhver sé vanhæfur. Með því að gera slíkt gefst kostur á að koma auga á vanhæfi, sé slíkt til staðar, og að tími sé til undirbúnings til umræðu um slíkt og einnig að undirbúa komu varamanns sé talið þörf á því. Það sé meirihluta sveitarstjórnar, eða viðkomandi nefndar, að taka ákvörðun um vanhæfi og eru nefndarmenn ekki bundnir af lögfræðiáliti heldur einungis eigin sannfæringu og túlkun á lögunum og málsatvikum. Lögfræðiálit í hæfismálum er ætlað að vera til leiðbeiningar fyrir sveitarstjórnarfulltrúa og nefndarmenn, og eru helstu kostir þess að þar séu tekin saman þau málsatvik sem málið varðar og þau lög og sjónarmið sem koma til skoðunar varðandi vanhæfi. Þá má ráða af umsögninni að sveitarfélagið hyggist skoða hvort að ástæða sé til að ákveða það með formlegum hætti, t.d. með verklagsreglum sem sveitarstjórn samþykkir, hverjir geti leitað eftir slíku áliti hjá starfsfólki sveitarfélagsins og við hvaða aðstæður.
Að lokum er rakið í umsögn sveitarfélagsins að ástæða þess að leitað var til þess lögmanns sem vann lögfræðiálitið, var að sveitarfélagið væri með samning við þá lögmannstofu lögmannsins. Lögmaðurinn sem um ræðir væri sérfræðingur á sviði sveitarstjórnarréttar og sveitarfélagið hafi oft leitað til hans. Þá væri lögmaðurinn bundinn af siðareglum lögmanna sem fela í sér að lögmaður skuli ekki láta óviðkomandi hagsmuni hafa áhrif á mál sem hann vinnur að og að hann skuli ekki aðstoða eða fara með hagsmuni tveggja eða fleiri skjólstæðinga í sama máli ef hagsmunir þeirra rekast á. Umræddur lögmaður taldi að ekki væri um hagsmunaárekstur að ræða enda hefði hann annars vísað málinu frá.
Þann 1. mars sl. barst ráðuneytinu önnur kvörtun málshefjanda vegna ákvörðunar umhverfis- og framkvæmdaráðs Múlaþings sem tekin var þann 26. febrúar sl. Í fundargerð ráðsins kemur fram að undir liðnum deiliskipulag vegna frístundabyggðar á Eiðum, hafi formaður ráðsins borið upp mögulegt vanhæfi vegna stöðu málshefjanda sem formanns Náttúruverndarsamtaka Austurlands, en undir fundargögnum mátti finna umsögn sem NAUST hafði skilað inn vegna málsins. Málshefjandi kveðst hafa andmælt mögulegu vanhæfi sínu og telur ekkert þeirra atriða sem tilgreind eru um sérstakt hæfi í ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með hliðsjón af þeim sérsjónarmiðum sem gilda skv. sveitarstjórnarlögum, eigi við um störf hennar sem formaður NAUST. Óskaði málshefjandi eftir að afgreiðslu málsins yrði frestað en því var synjað með atkvæðagreiðslu og málshefjandi í kjölfar kosin vanhæf. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um málið á grundvelli 113. gr. sveitarstjórnarlaga og tilkynnti jafnframt málshefjanda og sveitarfélaginu að ráðuneytið myndi sameina málin og leggja mat á hvort að tilefni væri til að fjalla um bæði formlega um bæði málin á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í seinni umsögn sveitarfélagsins kemur fram að formaður umhverfis- og framkvæmdaráðs hafi vakið athygli á því að málshefjandi gæti verið vanhæf í máli sem varðaði deiliskipulag á Eiðum. Málshefjandi væri formaður NAUST en samtökin skiluðu athugasemd á kynningartíma skipulagsins. Málið hafi verið rætt og kosið um vanhæfi í framhaldinu og það samþykkt með fjórum atkvæðum gegn þremur. Umsögn NAUST var skilað til sveitarfélagsins í gegnum skipulagsgátt, og var það gert á grundvelli 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 5.2.4. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Umsögnin hafi því verið veitt á grundvelli andmælaréttar skipulagslaga. Í umsögn sveitarfélagsins var bent á að það hafi verið talið að sveitarstjórnarmenn, eða eftir atvikum nefndarmenn, séu vanhæfir þegar þeir sjálfir, eða aðili sem tengist þeim sbr. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, hafi komið með athugasemdir við skipulagstillögur. Bendir sveitarfélagið á úrskurð innviðaráðuneytisins frá 26. október 2011, í máli Hvalfjarðarsveitar, þar sem foreldrar sveitarstjórnarmanns gerðu athugasemd við aðalskipulagstillögu. Í því tilviki hafi sveitarstjórnarmaður verið kosinn vanhæfur af meirihluta sveitarstjórnar og vikið því af fundi. Taldi ráðuneytið að jafnvel þótt ekkert hafi bent til þess að foreldrar sveitarstjórnarmannsins ættu sérstaka eða beina hagsmuni að gæta umfram aðra þá sem skipulagsáætlun tæki til, yrði að telja að sveitarstjórnarmaðurinn í því máli hafi ekki verið hæfur til þess að fjalla um málið í sveitarstjórn m.a. í ljósi þess að hann hefði þurft að taka afstöðu til athugasemda foreldra sinna. Telur sveitarfélagið að sambærileg sjónarmið eigi við í þessu máli og að í ljósi þess að málshefjandi var formaður NAUST væri hann svo nátengdur málinu að það valdi vanhæfi í samræmi við 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.
Þá vísaði sveitarfélagið til þeirrar álitsgerðar það lét vinna í nóvember 2023. Í álitsgerðinni er fjallað með almennum hætti um hæfi málshefjanda í málum sem geta verið til umfjöllunar hjá sveitarfélaginu vegna stöðu málshefjanda sem formanns NAUST og sérstaklega tiltekin mál sem varða umsagnir á grundvelli laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana og ákvarðanir á grundvelli skipulagslaga, þ.m.t. aðalskipulag, deiliskipulag og útgáfa framkvæmdaleyfis. Í álitsgerðinni er m.a. komist að þeirri niðurstöðu að ef NAUST myndi sendi inn erindi/umsögn til sveitarfélagsins vegna tiltekins máls, þá væri málshefjandi vanhæf til að fjalla um málið á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þá bæri að líta svo á að strangar kröfur skuli gera ef málsmeðferð sveitarfélagsins varði ákvarðanatöku sem beindist sérstaklega að tiltekinni framkvæmd en vægari ef um almenna stefnumótun sé að ræða.
Í forsendum álitsgerðarinnar var vísað til þess að hafi stjórnvaldshafi opinberlega barist fyrir tilteknum skoðunum gæti það leitt til vanhæfis. Það eigi við þegar viðkomandi hafi komið mjög persónulega fram og sett fram afdráttarlausar skoðanir. Í álitsgerðinni var því haldið fram að það skipti máli hvort afstaða væri sett fram í nafni annars en stjórnmálastarfs. Ef stjórnvaldshafi væri fyrirsvarsmaður félags og setur fram afstöðu á þeim grundvelli, sé ekki um að ræða sjónarmið sem hvíla með beinum hætti á þátttöku í stjórnmálum þar sem fyrirsvarsmaður beri ákveðnar skyldur til að vinna að hagsmunum og stefnu þess félags sem hann væri í fyrirsvari fyrir. Bent var á að þótt afstaða NAUST í tilteknum máli þurfi ekki að fela í sér ómálefnaleg sjónarmið, þá þurfi við málsmeðferð sveitarfélagsins að líta til fleiri sjónarmiða en þau sem NAUST hefur sérstaklega að markmiði að vinna að. Málefnaleg stjórnsýsla hvíli m.a. á því að stjórnvaldshafi leggi forsvaranlegt mat á þau málefnalegu sjónarmið sem koma til greina og ákveði vægi þeirra.
Í ljósi þess hvernig mál þetta er vaxið var málshefjanda kynnt umsagnir sveitarfélagsins og veitt færi á að koma að sínum sjónarmiðum. Í umsögn málshefjanda er m.a. ítrekað að eðlilegt hefði verið að málshefjandi hefði verið upplýst um vinnslu lögfræðiálitsins. Auk þess telur málshefjandi að lögfræðiálitið hafi verið óljóst, ekki afgerandi, og að innihald þess hafi verið oftúlkað. Þá hafi afstaða málshefjanda í málinu komið skýrt fram þegar vanhæfistillagan hafi verið borin fram.
III. Eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga
Almennu eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Eftirlit ráðuneytisins fer meðal annars fram með þeim hætti að ráðuneytið ákveður sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins. Þar sem eftirlit ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga takmarkast við eftirlit annarra stjórnvalda með stjórnsýslu sveitarfélaga, tók ráðuneytið fyrst til skoðunar hvort að öðru stjórnvaldi væri falið slíkt eftirlit með beinum hætti í þessu máli, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.
Mál þetta snýr að málsmeðferð sveitarfélagsins við gerð deiliskipulags, skv. skipulagslögum, en bæði Skipulagsstofnun og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er falið ákveðið eftirlitshlutverk vegna deiluskipulagsgerðar. Ákvarðanir um deiliskipulag eru kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og tekur nefndin bæði málsmeðferð sveitarfélagsins til skoðunar og hvort efni ákvarðana séu í samræmi við þau sérlög sem gilda, þ.m.t. skipulagslög. Hefur nefndin m.a. tekið til skoðunar hæfi sveitarstjórnarfulltrúa, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 102/2015 frá 2. desember 2017. Hins vegar verður ekki séð að nefndin hafi tekið til skoðunar ákvörðun sveitarstjórnar um að tiltekinn sveitarstjórnarfulltrúi sé ekki hæfur til meðferðar máls. Slík ákvörðun er annars eðlis og hefur ráðuneytið áður fjallað um álitaefnið, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 26. október 2011 og 16. janúar 2023. Í skýringum við 112. gr. sveitarstjórnarlaga, í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011, er bent á að heimild ráðuneytisins til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélaga sé mikilvæg þegar sú staða er uppi að þeir sem hafa aðilastöðu myndu ekki kæra, t.d. vegna þess að ákvörðun hefur verið þeim ívilnandi en líkur eru til að hún sé ólögmæt engu að síður. Kann sú staða sérstaklega eiga við í málum þar sem sveitarstjórn eða fastanefnd sveitarfélags tekur ákvörðun um að tiltekinn fulltrúi sé vanhæfur.
Skipulagsstofnun hefur eftirlit með framkvæmd skipulagslaga og reglugerða sem settar eru skv. þeim skv. a-lið 4. gr. skipulagslaga og er jafnframt falið að hafa ákveðið eftirlit með deiliskipulagsgerð sveitarfélaga sbr. m.a. 42. gr. laganna . Hins vegar hefur Skipulagsstofnun ekki litið svo á að það sé hlutverk stofnunarinnar að taka hæfi sveitarstjórnarmanna og nefndarmanna, á grundvelli sveitarstjórnarlaga, til skoðunar þegar hún fer yfir aðal- og deiliskipulagstillögur.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ekki liggi fyrir með skýrum hætti að öðrum stjórnvöldum sé falið með beinum hætti að hafa eftirlit með þessu atriði í stjórnsýslu sveitarfélaga. Í ljósi mikilvægi þess að stjórnsýsla sveitarfélaga sé í samræmi við lög og með vísan til leiðbeiningahlutverks ráðuneytisins með framkvæmd sveitarstjórnarlaga telur ráðuneytið að álitaefni málsins falli undir hið almenna eftirlit ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga. Ráðuneytið vill þó árétta að ákvörðun þess að þetta atriði falli undir hið almenna eftirlitshlutverk ráðuneytisins á grundvelli 109. gr. sveitarstjórnarlaga, kemur ekki í veg fyrir að mati ráðuneytisins að Skipulagsstofnun eða úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fjalli almennt um ákvarðanir sveitarstjórna eða fastanefndasveitarfélaga að kjósa nefndarmenn vanhæfa, telji framangreindir eftirlitsaðilar að lagaskilyrði séu fyrir hendi til slíkrar umfjöllunar.
Það er jafnframt mat ráðuneytisins að atvik þessa máls gefi tilefni til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins hvað varðar ákvörðun byggðarráðs og sveitarstjórnar um hæfi málshefjanda. Lítur ráðuneytið til þess að málshefjandi er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags og jafnframt telur ráðuneytið ástæðu til að fjalla um og veita frekari leiðbeiningar um túlkun 20. gr. sveitarstjórnarlaga er varðar hæfisskilyrði sveitarstjórnarmanna.
III. Álitaefni málsins
Í máli þessu beinist kvörtun málshefjanda að eftirfarandi atriðum sem skoðun ráðuneytisins takmarkast við.
1. Ákvörðun sveitarfélagsins að óska eftir lögfræðiáliti um hæfi málshefjanda í málum sem NAUST kann að hafa lögbundna kæruheimild í.
2. Ákvörðun sveitarfélagsins að leita til tiltekins lögmanns sem kann að hafa hagsmuna að gæta í málinu.
3. Ákvörðun framkvæmda- og umhverfisráðs sveitarfélagsins á fundi ráðsins þann 26. febrúar sl. um hæfi málshefjanda í máli sem varðar breytingu á deiliskipulagi á Eiðum.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Lögfræðiálit um hæfi málshefjanda.
Fyrsta kvörtunarefnið snýr að beiðni sveitarfélagsins um lögfræðiálit um hæfi málshefjanda. Af kvörtun málshefjanda má ráða að fyrst og fremst séu gerðar athugasemdir við að leitað hafi verið eftir lögfræðiáliti án vitundar málshefjanda og án þess að málshefjandi hafi verið veitt tækifæri til að koma að sjónarmiðum sínum. Telur ráðuneytið því ástæða til að reifa þær reglur sem kunna að eiga við um þetta álitaefni.
Fyrst ber að nefna að sveitarfélög eru stjórnvöld og lúta þ.a.l. reglum stjórnsýslu- og sveitarstjórnarréttar. Kjörnum fulltrúum, nefndarmönnum í nefndum á vegum sveitarstjórnar, framkvæmdastjóra og starfsmanna sveitarfélags ber því ávallt að gæta að því að málsmeðferð mála sé lögmæt. Skylda sveitarstjórna til að hafa eftirlit með því að viðeigandi reglum sé fylgt í starfsemi sveitarfélaga er sérstaklega áréttuð í 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Hefur ráðuneytið áður bent á að telji sveitarfélag óljóst hvaða réttarreglur gilda í tilteknu tilviki, þá hvílir sú skylda á sveitarfélaginu að afla frekari upplýsinga t.d. með því að leita eftir áliti sérfræðinga, sbr. m.a. leiðbeiningar og álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN20070003 frá 8. júní 2021.
Ein af þeim grundvallarreglum sem sveitarfélög þurfa ávallt að gæta að við meðferða mála er hæfisregla stjórnsýslu- og sveitarstjórnarréttar. Markmið hæfisreglna er fyrst og fremst að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og skapa traust á milli stjórnsýslunnar og borgaranna þannig að þeir sem hlut eiga að máli og almenningur allur geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Þannig hefur verið talið að í hæfisreglum felist annars vegar svokölluð öryggisregla, þ.e. að ákvörðun verði bæði rétt og lögmæt, og traustregla hins vegar, sem felur í sér að almenningur og aðrir sem að hlut eiga að máli hafi ekki ástæðu til að draga í efa að ákvörðun byggist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Ef ekki er gætt að hæfisreglum við töku ákvarðana leiðir það til ólögmæti þeirra sem kann að hafa ýmsar afleiðingar í för með sér, svo sem að ákvörðun verði ógildanleg eða kann að leiða til bótaskyldu sveitarfélags.
Bent er á að það er lögbundið hlutverk sveitarstjóra að tryggja að fundir sveitarstjórnar, byggðarráðs og annarra nefnda sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, m.a. í þeim tilgangi að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst, sbr. 3. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga. Að mati ráðuneytisins felst í umræddri reglu að ef óvissa er um hæfi þeirra sem koma að tilteknu máli sé eðlilegt að aflað sé gagna um hæfi þeirra til að tryggja lögmæta meðferð mála. Í ljósi framangreinds gerir ráðuneytið ekki athugasemd við að sveitarfélög leiti eftir utanaðkomandi sérfræðiráðgjöf þegar leggja þarf mat á hæfi kjörinna fulltrúa, nefndarmanna eða starfsmanna við meðferð mála.
Ráðuneytið áréttar hins vegar að skv. 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga er það í höndum sveitarstjórnar og nefnda á vegum sveitarstjórnar, að ákveða hæfi nefndarmanns. Getur sérfræðiálit, sem varðar hæfi sveitarstjórnarmanns eða nefndarmanns þ.a.l. ekki falið í sér endanlega ákvörðun um hæfi hans og getur slíkt álit því eingöngu verið liður í því að upplýsa mál. Ráðuneytið telur einnig ástæðu til að benda á að ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarfulltrúa eða nefndarmanns er ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1997 sbr. álit ráðuneytisins í máli nr. IRN22080026 frá 16. janúar 2023. Gilda því ekki ákvæði stjórnsýslulaga um ákvörðun sveitarstjórnar eða nefndar á vegum sveitarfélag um hæfi sveitarstjórnarmanna eða nefndarmanna.
Gögn sem fjalla um hæfi sveitarstjórnarmanna þurfa því fyrst og fremst að vera þannig úr garði gerð að þau séu nægilega upplýsandi til að sveitarstjórnarmenn og nefndarmenn geti tekið afstöðu til þeirra sbr. 3. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga. Mikilvægt er því að mati ráðuneytisins að slík gögn dragi fram öll þau atriði sem kunna að skipta máli og í ljósi þess að mat á hæfi stjórnvaldshafa er ávallt persónu- og atvikabundið telur ráðuneytið almennt rétt að viðkomandi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður taki þátt í því að veita upplýsingar um hæfi sitt við gerð slíkra gagna eða fái að koma á framfæri sínum sjónarmiðum við vinnslu gagnanna eða eftir að þau liggja fyrir. Ráðuneytið tekur því undir það sem fram kemur í umsögn sveitarfélagsins að eðlilegt kann að vera að sveitarfélagið setji sér almennt verklag varðandi þau gögn sem leggja þarf fram þegar meta á hæfi sveitarstjórnar- og nefndarmanna, til að tryggja að mál séu vel upplýst sbr. 3. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga.
Eins og rakið er að ofan, er það í höndum sveitarstjórnar- og nefndarmanna að taka ákvörðun um hæfi hvers annars þar sem afl atkvæða ræður ákvörðuninni sbr. 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn taka þátt í að greiða atkvæði um hæfi sitt og geta áður en atkvæðagreiðsla fer fram komið á framfæri öllum þeim sjónarmiðum og upplýsingum sem hann telur skipta máli við mat á hæfi sínu. Í máli þessu verður ekki annað ráðið en að málshefjandi hafi haft færi á því að koma á framfæri sínum sjónarmiðum á fundi umhverfis- og framkvæmdaráðs sveitarfélagsins þann 26. febrúar sl. eins og fundargerð fundarins ber með sér. Telur ráðuneytið því ekki tilefni til að fjalla frekar um þennan þátt málsins að öðru leyti en hér er gert.
2. Mögulegir hagsmunaárekstrar álitsgefanda
Í kvörtun málshefjanda er því jafnframt haldið fram að sérfræðiálitið sem unnið var fyrir sveitarfélagið hafi verið unnið af aðila sem hafi hagsmuna að gæta í málinu. Í umsögn sveitarfélagsins er vísað til þess að sérfræðiálitið hafi verið unnið af lögmanni sem sé bundinn af siðareglum lögmanna og að það sé í höndum lögmanna að gæta sjálfir að því að vísa málum frá sér telji þeir að hagsmunaárekstrar séu fyrir hendi.
Við úrlausn þessa álitaefnis ber fyrst að horfa til þess að ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns eða nefndarmanns er ekki stjórnvaldsákvörðun, eins og rakið er að ofan, og eiga því ákvæði 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga um almennt hæfi, ekki við um ákvörðunina. Þá er ákvörðunin þess eðlis að 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga eða hin almenna óskrifaða regla stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi tekur ekki til hennar. Benda má á í þessu samhengi að nefndarmaður tekur sjálfur þátt í atkvæðagreiðslu um sitt eigið hæfi. Eiga því hæfisreglur almennt ekki við þegar sveitarstjórnarfulltrúi greiðir atkvæði um hæfi sitt eða annarra fulltrúa og þ.a.l. eiga slíkar reglur ekki við um starfsmenn sveitarfélagsins eða aðra utanaðkomandi sérfræðinga sem vinna undirbúningsgögn vegna ákvörðunarinnar.
Þá telur ráðuneytið jafnframt rétt að benda á að siðareglur lögmanna eru settar af Lögmannafélagi Íslands á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laga um lögmenn nr. 77/1998. Sjálfstæð úrskurðarnefnd lögmanna leysir úr málum eftir ákvæðum umræddra laga sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Liggur því fyrir að öðru stjórnvaldi er falið með beinum hætti að hafa eftirlit með siðareglum lögmanna og fellur þetta atriði því fyrir utan eftirlitshlutverk ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Telur ráðuneytið því ekki tilefni til að fjalla frekar um þennan þátt málsins.
3. Ákvörðun um hæfi málshefjanda
Að lokum snýr kvörtun málshefjanda að ákvörðun umhverfis- og framkvæmdaráðs sveitarfélagsins frá 26. febrúar sl. um hæfi málshefjanda en málið varðaði tillögu að deiliskipulagi fyrir Eiðar. Við úrlausn þessa álitaefnis telur ráðuneytið ástæðu til að reifa fyrst að skv. 6. og 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga skal sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður vekja athygli á því ef hann veit að hæfi sitt eða annarra orkar tvímælis og þá taka sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sjálfir ákvörðun um hæfi hvors annars. Í ákvæðunum felst að það er á ábyrgð sveitarstjórnarmanna að gæta að sínu eigin hæfi og hæfi hvors annars.
Ráðuneytið tekur fram að það sé augljóslega mikilvægt að sveitarstjórnarmenn misnoti ekki umrædda heimild og kjósi aðra fulltrúa vanhæfa á grundvelli annarra sjónarmiða en að þeir uppfylli ekki hæfiskilyrði stjórnsýslu- og sveitarstjórnarréttar þeirra. Að mati ráðuneytisins verður málsmeðferð sveitarfélags hins vegar ekki ólögmæt af þeirri ástæðu einni að tiltekinn fulltrúi eða nefndarmaður er kosinn vanhæfur í þeim tilvikum þegar það leikur sannanlega vafi um hæfi hans. Hefur sveitarstjórn eða nefnd á vegum sveitarstjórn því svigrúm á grundvelli traustsjónarmiða hæfisreglna, sem rakin er að ofan, til að meta hvort að almenningur og aðrir sem hlut eiga að máli kunni að hafa ástæðu til að draga í efa að ákvörðun byggist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra þeirra er starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga er fjallað um í 1. og 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 20. gr. laganna er kveðið á um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, en þá skulu gilda ákvæði stjórnsýslulaga. Í öðrum tilvikum gildir hins vegar 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga sem er almennari regla og kveður á um að sveitarstjórnarmaður eða nefndarfulltrúi ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.
Ljóst er að áætlanir um aðalskipulag og deiliskipulag teljast almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir heldur almenn fyrirmæli stjórnvalds. Þó kann ákvörðun um deiluskipulagsáætlun vera með þeim hætti að hún varði réttindi og skyldur tiltekins aðila svo sérstaklega að hún telst vera stjórnvaldsákvörðun, t.d. þegar deiliskipulag tekur eingöngu til einnar fasteignar. Deiluskipulagsbreytingin sem hér er til skoðunar sneri að áformum landeiganda Eiða vegna frístundabyggðar og gönguleiða. Í skýringum sveitarfélagsins kemur ekki fram hvort að sveitarfélagið telji að með deiluskipulagsbreytingunni hafi falist stjórnvaldsákvörðun, en eins og fram kemur að ofan gilda mismunandi hæfisreglur eftir því hvort að ákvörðun teljist vera almenns eðlis eða stjórnvaldsákvörðun. Af gögnum málsins má þó ráða að mati ráðuneytisins að ákvörðunin hafi verið þess eðlis að um stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða, og telur ráðuneytið því að hæfisreglur stjórnsýslulaga hafi gilt um ákvörðunina.
Í þessu máli liggur fyrir að málshefjandi er formaður og þar með fyrirsvarsmaður NAUST sem er almennt félag sem stundar ekki atvinnurekstur. Í gögnum málsins er rakið að markmið NAUST skv. lögum félagsins, eru að stuðla að verndun náttúrlegs umhverfis, svo sem landslags, steina, jarðminja, jarðvegs, lofts, vatns, sjávar, plöntu- og dýralífs. Að stuðla að því að náttúrulegar auðlindir verði nytjaðar skynsamlega, fólki til heilla í nútíð og þátíð. NAUST er því ekki stjórnvald eða hefur sérstaka eða verulega fjárhagslega hagsmuni að gæta í málinu. Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að NAUST sé eigandi fasteigna sem hið umrædda deiliskipulag taki til eða hafa aðra sérstaka hagsmuni að gæta í málinu. NAUST skilaði hins vegar umsögn um málið á grundvelli 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 5.2.4. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Í ákvæðunum kemur fram að kynna skuli deiluskipulagsbreytingu fyrir almenningi og í kynningu skuli komi fram hvert megi skila ábendingum og innan hvaða tímafrests. NAUST er því ekki lögbundinn umsagnaraðili í málinu.
Að mati ráðuneytisins kemur því til skoðunar sú regla sem mælt er fyrir um í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, þar sem ljóst er að málshefjandi, nánir venslamenn málshefjanda eða NAUST eru ekki aðilar málsins eða hafa sérstaka og verulega hagsmuni að gæta vegna umræddrar ákvörðunar sveitarfélagsins um deiliskipulagið. Eiga því ekki við þær vanhæfisástæður sem mælt er fyrir um í 1. – 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Kemur því til skoðunar hvort að málshefjandi teljist vanhæfur í skilningi 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna
Í ákvæðinu er mælt fyrir um almenna hæfisreglu sem kveður á um að nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef fyrir hendi eru aðstæður, að öðru leyti en því sem kemur fram í 1. -5. tölul. ákvæðisins, sem eru til þess fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Um er að ræða matskennda reglu sem hefur mótast nánar í dóma- og stjórnsýsluframkvæmd.
Þegar kemur að því álitaefni hvort að stjórnmálaviðhorf og hagsmunir tengdir lífsskoðun manna valdi vanhæfi stjórnvaldshafa á grundvelli reglunnar, hefur verið litið svo á að svo sé almennt ekki. Er þar m.a. horft til 1. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um að allir frjálsir skoðana sinna og sannfæringar. Hefur því verið litið svo á að tengsl stjórnvaldshafa við slíka hagsmuni, sem birtast eingöngu í því að stjórnvaldshafi gerist félagsmaður í félagi sem vinnur beint að lífsskoðunum manns, s.s. um frið, umhverfismál, menningarmál o.fl., valdi almennt ekki vanhæfi.
Tjáningar- og skoðanafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar leiðir hins vegar ekki til þess að stjórnvaldshafi verði aldrei vanhæfur í ákveðnum málum vegna skoðana sinna sem þeir hafa áður viðhaft á opinberum vettvangi eða í fyrri störfum. Eru ýmis dæmi um það hjá dómstólum, stjórnvöldum og í álitum umboðsmanns, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 22. janúar 2004 í máli nr. 280/2003. Hefur því verið litið svo á að hafi stjórnvaldshafi barist opinberlega fyrir ákveðnum ráðstöfunum kann hann, í ákveðnum tilvikum, að verða vanhæfur til meðferðar máls. Eigi það ekki síst við ef stjórnvaldshafi hefur komið fram á mjög persónulegan hátt. Það hefur t.d. verið talið að þegar almenn félög hafa beitt sér með áberandi hætti gegn tilteknum ráðstöfunum, verði fyrirsvarsmenn þeirra vanhæfir til að leysa úr málum er snerta slíkar ráðstafanir. Sjá nánar Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, bls. 606-608 og 790-791.
Á grundvelli framangreindra sjónarmiða hefur ráðuneytið litið svo á að ef sveitarstjórnarmaður eða náinn venslamaður hans, beiti sér gegn skipulagsáætlun á grundvelli andmælaréttar skipulagslaga, sé hann vanhæfur til að taka afstöðu fyrir hönd sveitarstjórnar til þeirrar sömu athugasemda Sjá nánar úrskurð ráðuneytisins í máli frá 26. október 2011, sem sveitarfélagið vísaði jafnframt til í umsögn sinni.
Með vísan til þess sem að framan er rakið telur ráðuneytið auðsýnt að sama regla eigi jafnframt við í þeim tilvikum þegar félag, sem stjórnvaldshafi er fyrirsvarsmaður fyrir, hefur skilað inn umsögn um skipulagsáætlun. Hefur stjórnvaldshafinn þá beitt sér með persónulegum og opinberum hætti gagnvart þeirri ákvörðun sem er til meðferðar hjá sveitarfélagi og hefur það í för með sér að almenningur og aðrir sem hlut eiga að málinu hafa ástæðu til að draga í efa ákvörðun byggist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Telst þá viðkomandi vera vanhæfur til að fjalla um málið. Gerir ráðuneytið því ekki athugasemd við ákvörðun sveitarfélagsins um að málshefjandi hafi verið vanhæfur í því máli sem hér er fjallað um. Telur ráðuneytið því ekki ástæðu til að fjalla frekar um þennan þátt málsins að öðru leyti en hér hefur verið gert.
Samandregin niðurstaða
Ráðuneytið gerir ekki athugasemd við ákvarðanir sveitarfélagsins um að óska eftir lögfræðiáliti um almennt hæfi málshefjanda í málum sem Náttúruverndarsamtök Austurlands lætur til sín taka, svo sem með því að skila inn umsögn til sveitarfélagsins á grundvelli skipulagslaga. Bendir ráðuneytið á að það sé hlutverki sveitarstjóra að tryggja að mál séu nægilega upplýst sbr. 3. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga, fyrir fundi sveitarstjórnar og nefnda á vegum sveitarfélagsins. Að mati ráðuneytisins felst í umræddri reglu að ef óvissa er um hæfi þeirra sem koma að tilteknu máli, sé það í samræmi við framangreinda reglu að aflað sé gagna um hæfi þeirra til að tryggja lögmæta meðferð mála.Slík gögn þurfa hins vegar að vera nægilega upplýsandi fyrir nefndarmenn og telur ráðuneytið því eðlilegt að viðkomandi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður taki þátt í því að veita upplýsingar um hæfi sitt við gerð slíkra gagna eða fái að koma á framfæri sínum sjónarmiðum við vinnslu gagnanna eða eftir að þau liggja fyrir. Í málinu fór fram atkvæðagreiðsla um hæfi málshefjanda og verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að málshefjandi hafi komið á framfæri athugasemdum sínum um hæfi sitt.
Þá bendir ráðuneytið á að ákvarðanir sveitarstjórnarmanna um hæfi hvors annars á grundvelli 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, séu þess eðlis að hæfisreglur eiga ekki við um slíkar ákvarðanir. Taka sveitarstjórnarmenn m.a. sjálfir þátt í ákvörðun um hæfi sitt. Telur ráðuneytið að sömu sjónarmið eigi við um starfsmenn og utanaðkomandi sérfræðinga sem vinna undirbúningsgögn vegna slíkra ákvarðana. Telur ráðuneytið því að viðkomandi sérfræðingur, sem veitti lögfræðiálit sitt í málinu, sé ekki vanhæfur til þess á grundvelli sveitarstjórnar- eða stjórnsýslulaga. Ráðuneytið bendir jafnframt á að framkvæmd siðareglna lögmanna heyrir undir Lögmannafélag Íslands og fellur því utan eftirlitshlutverk ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnalaga.
Að lokum er það mat ráðuneytisins að veiti almennt félag umsögn um skipulagsáætlun á grundvelli andmælaréttar skipulagslaga, og skipulagsáætlunin felur í sér stjórnvaldsákvörðun, hafi fyrirsvarsmenn félagsins beitt sér með persónulegum hætti í hinu tiltekna máli. Stjórnvaldshafi sem jafnframt er fyrirsvarsmaður slíks félags, telst í slíkum tilvikum vanhæfur til að fjalla um málið. Gerir ráðuneytið því ekki athugasemd við ákvörðun sveitarfélagsins um að málshefjandi hafi verið vanhæfur í því máli sem hér er fjallað um.
Telur ráðuneytið því ekki tilefni til að fjalla nánar um ákvörðun sveitarfélagsins um hæfi málshefjanda í hinu tiltekna máli og er málinu lokið að hálfu ráðuneytisins.
Innviðaráðuneytinu,
25. október 2024