Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN24110039

Álit innviðaráðuneytisins um skyldur sveitarfélaga skv. lögum 6/1986 við úthlutun takmarkaðra gæða, sbr. 2. tl.  2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

í máli nr. IRN24110039

I. Málsatvik

Innviðaráðuneytinu barst þann 6. nóvember sl. kæra MAGNA lögmanna, f.h. Viking Heliskiing ehf. (hér eftir vísað til sem málshefjandi) þar sem kærð er ákvörðun sveitarstjórnar Dalvíkurbyggðar (hér eftir vísað til sem sveitarfélagið) frá 18. júní sl. um að veita Bergmönnum ehf. (hér eftir vísað til sem B) afnotarétt af landi sveitarfélagsins til þyrluskíðaferða.

Ráðuneytið vísaði kærunni frá með bréfi, dags. 11. nóvember sl., þar sem ákvörðun sveitarstjórnar fól ekki í sér ákvörðun um rétt og skyldu manna sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var málið því ekki tækt til úrskurðar á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga að mati ráðuneytisins. Í bréfi ráðuneytisins kom þó fram að ráðuneytið myndi leggja mat á hvort að efni kærunnar gæfi ráðuneytinu tilefni til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

II. Eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga

Eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Ráðuneytið hefur þó ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlit ráðuneytisins fer meðal annars fram með þeim hætti að ráðuneytið ákveður sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, það er hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.

III. Nánar um atvik máls

Í kæru málshefjanda kemur fram að sveitarfélagið og B hafi gert með sér samning þann 22. febrúar 2012, þar sem fyrirtækinu var veittur einkaréttur til afnota af landi sveitarfélagsins til þyrluskíðaferða. Var samningurinn gerður tímabundið frá 1. mars 2012 til tólf ára og að leigutíma liðnum skyldi samningurinn renna út án sérstakrar uppsagnar. Væru aðilar sammála um áframhaldandi afnotarétt skyldi samningurinn framlengjast ótímabundið. Hinn 8. maí 2023 hafi málshefjandi óskað eftir upplýsingum um hvort sveitarfélagið hygðist bjóða út afnotarétt af landinu á komandi árum og jafnframt yfir áhuga á því að bjóða í afnotaréttinn, hvort sem útboð yrði eða ekki. Sveitarfélagið hafi svarað erindi málshefjanda hinn 22. apríl sl., þar sem fram kom að ekki hefði verið tekin afstaða til þess hvort afnotarétturinn yrði boðinn út eða ekki, en að sveitarstjórn hafi á fundi sínum 20. febrúar 2024 samþykkt að framlengja samninginn við B til 1. ágúst 2024.

Á fundi sveitarstjórnar 18. júní sl. hafi sveitarstjórn svo ákveðið að veita B afnotarétt af landi sveitarfélagsins til 20 ára. Var málshefjanda tilkynnt um ákvörðunina 19. júní sl. Í erindi sveitarfélagsins til málshefjanda kemur fram að útboð hefði ekki farið fram enda hefði það ekki verið skylt samkvæmt þeim reglum og viðmiðum sem gildi um útboð. Ákvörðun hefði verið tekin um að framlengja samninginn við B og í því hefði eðli málsins samkvæmt falist að ekki hefði verið rætt við eða leitað til annarra aðila.

Í samningi sveitarfélagsins við B, dags. 20. júní sl., er kveðið á um að B hafi einkarétt, gegn greiðslu endurgjalds, til að nota nánar tiltekið land í eigu eða umsjón sveitarfélagsins til þyrluskíðaferða. Með samningnum er sveitarfélagið einnig skuldbundið til að heimila öðrum aðilum ekki sömu eða sambærileg afnot af landinu á gildistíma samningsins. Telur málshefjandi að veiting afnotaréttarins til B, án þess að leitað hafi verið til annarra aðila, hafi verið í andstöðu við stjórnsýslulög og meginreglur stjórnsýsluréttar, einkum jafnræðisregluna.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um erindið sem barst 20. janúar sl. Að mati sveitarfélagsins hafi þær ákvarðanir sem teknar voru í málinu byggst á málefnalegum sjónarmiðum og í ljósi þess að einungis einn aðili, þ.e. B, hafi með formlegum hætti lýst yfir áhuga sínum á því að gera leigusamning við sveitarfélagið um jarðir í þess eigu. B hafi haft uppi áform um uppbyggingu í sveitarfélaginu tengdri starfseminni og hafi sveitarfélagið tali sér bera að taka vel í þær hugmyndir. Markmið sveitarfélagsins með samningsgerðinni hafi fyrst og fremst verið að byggja upp ferðaþjónustu í sveitarfélaginu og stuðla að nýsköpun.

Sveitarfélagið hafi jafnframt engar áætlanir eða hugmyndir um nýtingu þeirra svæða sem samningurinn tekur til þegar B kynnti hugmyndir sínar um nýtingu landsins. Taldi sveitarfélagið sér ekki skylt að auglýsa svæðin til leigu enda lítið sem ekkert til að byggja á í þeim efnum og engar forsendur til staðar þannig að unnt væri að auglýsa svæðin til leigu. Í ljósi þess hafi sveitarfélagið talið eðlilegt að gerður yrði skriflegur samningur um verkefnið, dags. 22. febrúar 2012, m.a. til þess að ramma inn umgengni og rétt almennings til farar um þau lönd sem samningurinn nær til.

Þá var í samningnum frá 22. febrúar 2012 jafnframt kveðið á um forleigurétt Bergmanna ehf. að afnotaréttinum, kæmi til þess að sveitarfélagið byði út eða bærust önnur tilboð í afnotaréttinn. Með því hafi sveitarfélagið litið svo á að búið hafi verið að binda það í samning aðila að B hefðu í raun rétt til þess að fá framlengingu á samningnum, óháð því hvort ákveðið yrði að auglýsa eftir öðrum aðilum sem hug hefðu á því að sækjast eftir samstarfi við sveitarfélagið. Taldi sveitarfélagið því að B hefðu jafnframt haft réttmætar væntingar til þess að félagið gæti tryggt sér áframhaldandi samning, jafnvel þó svo að kallað hefði verið eftir eða önnur tilboð borist.

Um hafi verið að ræða einkaréttarlegan samning sveitarfélagsins við Bergmenn ehf., sem sveitarfélagið hafi fullt forræði á að gera. Telur sveitarfélagið ekki sjónarmið um samkeppni eða samkeppnisforskot koma til álita. Málshefjandi sé sjálfur með samskonar samning við annað sveitarfélag. Því komi sjónarmið um takmörkun á aðgengi að samkeppnismarkaði ekki til álita eða að hagsmunir málshefjanda séu með einhverjum hætti skertir. Þá hafi markmið samningsins frá 22. febrúar 2013 að öllu leyti gengið eftir og mat sveitarfélagið svo að það þjónaði best hagsmunum áframhaldandi uppbyggingar ferðaþjónustu í sveitarfélaginu að semja á ný við B. Sveitarfélög hafi frjálsræði til að ákveða á hvaða sjónarmiðum þau byggi ákvarðanir sínar, svo lengi sem þær séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og að meginreglum stjórnsýsluréttar gætt, sem að hafi verið gert í máli þessu.

Verði fallist á þá kröfu málshefjanda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi telji sveitarfélagið að stigið sé með afgerandi hætti inn á valdsvið þess, með ófyrirséðum afleiðingum. Verði niðurstaðan sú sé viðbúið að sveitarfélög almennt þurfi að velta því alvarlega fyrir sér hvar valdmörk þeirra liggi varðandi samningagerð við einkaaðila um hina ýmsu hagsmuni. Þar að auki sé viðbúið að Bergmenn ehf. líti svo á að með þeirri ákvörðun kunni félagið að eignast skaðabótakröfu á hendur sveitarfélaginu.

IV. Álit ráðuneytisins

Að mati ráðuneytisins lýtur álitaefnið í máli þessu að því hvort sveitarfélagið hafi gætt almennra grundvallarreglna stjórnsýslu- og sveitarstjórnarréttar við veitingu afnotaréttar að tilteknu landi í eigu eða umsjón sveitarfélagsins og gerð afnotasamnings þar að lútandi.

Í íslenskum rétti hefur verkefnum sveitarfélaga almennt verið skipað í tvo flokka. Í fyrri flokkinn falla þau verkefni sem sveitarfélögum er falið að sinna samkvæmt settum lögum eða eftir atvikum veitt heimild til að sinna, líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Í seinni flokkinn falla þau verkefni sem sveitarfélög taka að sér án heimildar í lögum og nefnd hafa verið ólögbundin verkefni sveitarfélaga, sbr. 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þær ákvarðanir sem sveitarfélagið tók varðandi veitingu afnotaréttar að tilteknu landi í eigu þess og gerð afnotasamnings þar að lútandi byggja ekki á ákvæðum settra laga og teljast því til ólögbundinna verkefna. Ólögbundin verkefni sveitarfélaga verða almennt að fullnægja því skilyrði að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa viðkomandi sveitarfélags og verður ákvörðun sveitarfélags um rækslu ólögbundins verkefnis að vera í samræmi við almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar og stjórnarskrár.

Með samningnum veitti sveitarfélagið B afnotarétt af tilteknu landi í eigu eða umsjón sveitarfélagsins til þyrluskíðaferða, gegn greiðslu endurgjalds. Er því um að ræða tvíhliða samning á einkaréttarlegum grundvelli að ræða en ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, líkt og fram kom í bréfi ráðuneytisins, dags. 11. nóvember sl. Þrátt fyrir að ekki hafi verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, gilda um meðferð málsins ákveðnar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Þessar óskráðu meginreglur snerta m.a. undirbúning og rannsókn máls, skyldu til að byggja ákvarðanir í stjórnsýslu á málefnalegum sjónarmiðum og að gæta jafnræðis borgaranna.

Jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins felur almennt í sér að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna. Í henni felst að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti og skulu einstaklingar eða lögaðilar í sambærilegri stöðu hafa jafna möguleika á að koma til greina við ákvarðanir stjórnvalda sem fela í sér ráðstöfun takmarkaðra gæða, sbr. dóm Hæstaréttar frá 24. nóvember 2011 í máli nr. 162/2011. Við úthlutun takmarkaðra gæða sveitarfélaga, sem eftirspurn kann að vera eftir og haft geta umtalsverða fjárhagslega þýðingu fyrir hlutaðeigandi, ber að auglýsa með opinberum hætti þannig öllum þeim sem áhuga hafa er gefinn kostur á að láta hann upp, nema sérstök sjónarmið mæli þar í móti.

Ef lagafyrirmæli sem sett hafa verið geyma ekki reglur um framkvæmd úthlutunar kemur það í hlut viðkomandi stjórnvalda að fella málsmeðferðina í þann ramma sem bæði lögfestar og ólögfestar reglur setja starfsháttum stjórnvalda almennt. Reynir þar meðal annars á hinar óskráðu grundvallarreglur um jafnræði og að stjórnsýsla skuli byggð á málefnalegum sjónarmiðum, jafnvel þó úthlutun fari alfarið fram á ólögbundnum grundvelli, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4478/2005.

Takmarkanir á aðgangi íbúa sveitarfélagsins að takmörkuðum gæðum kunna að vera heimilar en verða þó að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Ekki er þó nægilegt að ákvarðanir sveitarfélagsins þar um hafi verið byggðar á málefnalegum ástæðum, heldur bar sveitarfélaginu jafnframt að gæta sjónarmiða um meðalhófs við úthlutun gæðanna. Byggir það m.a. á grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um meðalhóf, sem einnig á sér stoð í 12. gr. stjórnsýslulaga. Felur reglan í sér að sveitarfélagi ber að velja vægasta kostinn sem völ er á, þegar val er um fleiri en eina leið til að ná því markmiði sem stefnt er að, og jafnframt gæta hófs við beitingu þess úrræðis.

Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að markmið þess með samningsgerðinni hafi fyrst og fremst verið að byggja upp ferðaþjónustu í sveitarfélaginu og stuðla að nýsköpun. Með samningnum er B veittur einkaréttur til að lenda á þyrlu á landi sveitarfélagsins og skuldbindur sveitarfélagið sig til þess að heimila öðrum aðilum ekki sömu eða sambærileg afnot af landinu á gildistíma samningsins, sbr. 2. gr. hans. Er samningurinn gerður til 20 ára og að leigutíma liðnum skal samningurinn renna út án sérstakrar uppsagnar. Séu aðilar hins vegar sammála um áframhaldandi afnotarétt, skal samningurinn framlengjast ótímabundið með óbreyttum skilmálum, sbr. 5. gr. samningsins.

Óumdeilt er að málshefjandi óskaði eftir upplýsingum hvort sveitarfélagið hygðist bjóða út afnotarétt af landinu þegar eldri samningur þess við B var runninn út. Í sama erindi til sveitarfélagsins upplýsti málshefjandi sveitarfélagið um að hvort sem yrði af útboðinu eður ei, hefði málshefjandi áhuga á að bjóða í afnotaréttinn. Að mati ráðuneytisins stenst því fullyrðing sveitarfélagsins um að B hafi verið eini aðilinn sem hafi með formlegum hætti lýst yfir áhuga sínum á því að gera leigusamning við sveitarfélagið um land í eigu þess ekki.

Sveitarfélögum er með 78. gr. stjórnarskrárinnar falinn ákveðinn sjálfstjórnarréttur, sem veitir þeim tiltekið svigrúm við mat á því hvað geti talist til málefnalegra sjónarmiða og hvenær skilyrðinu um meðalhóf sé fullnægt. Markmið um uppbyggingu í sveitarfélaginu teljast almennt ekki ómálefnaleg í skilningi jafnræðisreglunnar, sbr. álit ráðuneytisins frá 24. janúar 2020 í máli nr. SRN18030116. Að mati ráðuneytisins verður hins vegar ekki afdráttarlaust talið að markmiðum sveitarfélagsins hefði ekki mátt ná með öðrum og vægari hætti en að veita B einum rétt til að lenda þyrlu á landi sveitarfélagsins, í þeim tilgangi að stunda skíðamennsku, til 20 ára.

Að framangreindu sögðu telur ráðuneytið að málsmeðferð sveitarfélagsins við ráðstöfun umrædds land í eigu eða umsjón sveitarfélagsins hafi ekki verið í samræmi við jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Þrátt fyrir að fallist sé á að markmið sveitarfélagsins með samningsgerðinni teljist ekki ómálefnaleg, hafa ekki verið færð fyrir því rök að þeim markmiðum hefði ekki verið náð með því að gæta jafnræðis og auglýsa opinberlega umrædd gæði, þannig öllum þeim áhuga hefðu væri gefinn kostur á að láta hann upp.

Samkvæmt 1. mgr. 114. gr. sveitarstjórnarlaga getur ráðuneytið við meðferð mála skv. 112. gr. fellt úr gildi ógildanlegar ákvarðanir í heild eða hluta. Mat á því hvaða ákvarðanir teljist ógildanlegar í skilningi ákvæðisins veltur á almennum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar um hvenær ákvörðun stjórnvalds telst haldin nægjanlega verulegum annmörkun að lögum og hvort tiltekin sjónarmið eigi að leiða til þess að ákvörðun verði, þrátt fyrir annmarka, ekki felld úr gildi. Þrátt fyrir að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi verið haldin tilteknum annmörkun, telur ráðuneytið það þó ekki leiða til þess að ákvörðun sveitarfélagsins verði ógilt, þegar hagsmunir B eru hafðir í huga. Mat á hugsanlegri bótábyrgð sveitarfélagsins gagnvart málshefjanda yrði þó verkefni dómstóla, kjósi málshefjandi að leita frekari úrlausnar um það atriði. Jafnframt er rétt að árétta sérstaklega að ráðuneytið telur það ekki falla undir eftirlitshlutverk sitt, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, að veita álit á því hvort að umræddur samningur hafi verið í samræmi við samkeppnislög nr. 44/2005.

Beinir ráðuneytið því þeim tilmælum til sveitarfélagsins að hafa ofangreind sjónarmið til hliðsjónar við úthlutun takmarkaðra gæða við framtíðarráðstafanir þess. Ber sveitarfélaginu að gæta að grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um jafnræði, réttmæti og meðalhóf þegar kemur að töku ákvarðana og við málsmeðferð mála, er snúa að úthlutun gæða sveitarfélaga eða mála sem snúa að veitingu sérstakra ívilnana án auglýsingar. Það felur m.a. í sér að ákvarðanataka í slíkum málum skal byggja á málefnalegum sjónarmiðum og að ekki verði gengið lengra en nauðsyn krefur til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að við úthlutun gæðanna. Að öðru leyti telst málinu lokið af hálfu ráðuneytisins. 

Innviðaráðuneytinu,

25. febrúar 2025