Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN24020034

Álit innviðaráðuneytisins vegna stjórnsýslu Reykjavíkurborgar, Akranesskaupstaðar og Borgarbyggðar, sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011

í máli nr. IRN24020034

Samgöngu- og sveitastjórnarráðuneytinu, nú innviðaráðuneytinu, barst erindi [   ] ehf. (hér eftir vísað til sem málshefjanda) þann 20. desember 2021 og fól erindið í sér kvörtun vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins Reykjavíkur og fleiri sveitarfélaga vegna eignarhalds á Orku náttúrunnar ohf. (hér eftir vísað til sem ON), dótturfélags Orkuveitu Reykjavíkur (hér eftir vísað til sem OR), í tengslum við ýmis atriði. Var erindið sett í þann farveg að ráðuneytið tók til skoðunar hvort tilefni væri til að taka stjórnsýslu sveitarfélagana til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

1. Málsmeðferð í ráðuneytinu.

   Svo sem fram hefur komið barst erindi málshefjanda til ráðuneytisins þann 20. desember 2021. Þann 21. janúar 2022 var málshefjandi upplýstur um það af hálfu ráðuneytisins að ráðuneytið liti svo á að í erindi hans fælist ábending/kvörtun vegna stjórnsýslu sveitarfélags og hefði erindið verið sett í þann farveg að ráðuneytið myndi leggja mat á hvort að efni þess gæfi tilefni til þess að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

   Þann 30. ágúst 2022 var erindið sent til umsagnar eigenda OR. Reykjavíkurborg svaraði erindi ráðuneytisins þann 17. nóvember 2022 en aðrir eigendur, þ.e. Akranesskaupstaður og Borgarbyggð, svöruðu ekki. Málshefjanda var gefið færi á að gera athugasemdir við umsögn Reykjavíkurborgar og skilaði hann umsögn sinni þann 12. desember 2022.

   Umhverfis- orku- og loftslagsráðuneytið var beðið um umsögn með bréfi, dags. 26. janúar 2023 þar sem um var að ræða álitaefni sem varðar lög um Orkuveitu Reykjavíkur, nr. 136/2013. Umsögn ráðuneytisins, ásamt umsögn Orkustofnunar barst ráðuneytinu rúmu ári síðar eða 24. apríl 2024.

   Málshefjanda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn umhverfis- orku- og loftslagsráðuneytisins ásamt umsögn Orkustofnunar með tölvupósti þann 14. maí 2024. Umsögn málshefjanda barst ráðuneytinu 4. júní 2024.

    

2. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins.

   Eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Ráðuneytið hefur þó ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlit ráðuneytisins fer meðal annars fram með þeim hætti að ráðuneytið ákveður sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, það er hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins. 

   Að mati ráðuneytisins er mál þetta þess eðlis að tilefni sé til að fjalla formlega um það á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Horfir ráðuneytið fyrst og fremst til þess að þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins varðandi þau álitaefni sem uppi eru og er umfjöllun ráðuneytisins í formi álits sbr. 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. 

    

    

3. Málsatvik.

   Í erindi sínu rekur málshefjandi ítarlega að ON virðist hafa á árinu 2014 hafið vegferð við kaup, uppsetningu og rekstur hleðslustöðva hér á landi, ásamt þróunar tæknibúnaðar fyrir rekstur hleðslustöðva t.d. með smáforriti. Fram kemur í erindi málshefjanda að settar hafi verið upp tugir hleðslustöðva um allt land á árunum 2018 til 2021, bæði aðgengilegar almenningi en einnig skilgreindar fyrir afmarkaðan hóp notenda sérstaklega markaðssett fyrir svokallað Hleðslunet ON. Þá hafi ný vara verið sett á markað af hálfu ON í júní árið 2021, svokölluð Hleðsluáskrift ON. Með þjónustunni var einstaklingum, byggingaraðilum fasteigna, húsfélögum, fyrirtækjum o.fl. boðið að leigja hleðslubúnað af ON.

   Málshefjandi metur það svo að með uppbyggingu Hleðslunets ON og Hleðsluáskrift ON sem lýst er hér að ofan og rökstudd er frekar í málsskjölum og farið nánar yfir í kafla 4 hér að neðan hafi ON farið út fyrir heimildir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 sem er svohljóðandi með síðari breytingum:

   „Orkuveita Reykjavíkur og dótturfélög stunda vinnslu, framleiðslu og sölu raforku og heits vatns og gufu og rekstur grunnkerfa, svo sem dreifiveitu rafmagns, hitaveitu, vatnsveitu, fráveitu og gagnaveitu, auk annarrar starfsemi sem hefur sambærilega stöðu. Einnig hafa Orkuveita Reykjavíkur og dótturfélög með höndum starfsemi sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækjanna, sem og iðnþróun og nýsköpun, enda tengist hún kjarnastarfsemi fyrirtækisins, þ.m.t. geymslu koldíoxíðs og annarra vatnsleysanlegra gastegunda í jörðu.“

    

4. Málsástæður málshefjanda.

   Málshefjandi byggir á því að starfsheimildir ON megi rekja til starfsheimilda OR, þ.e. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013. Bendir hann sérstaklega á að dótturfélögum ON sé heimilt að stunda þá starfsemi sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað samstæðunnar sem og iðnþróun og nýsköpun, enda tengist hún kjarnastarfsemi félagsins skv. 2. mgr. 2. gr. laganna. Bendir málshefjandi á að kjarnastarfsemi OR sé ákveðin í 3. gr. eigendastefnu OR sem „… fel[i]st í rekstri vatnsveitu, hitaveitu, rafveitu og fráveitu, sölu og framleiðslu á rafmagni og heitu og köldu vatni. Orkuveita Reykjavíkur getur nýtt þekkingu fyrirtækisins til þátttöku í öðrum veiturekstri, s.s. rekstri gagnaveitu, enda þjóni hann markmiðum eigenda og þátttakan hljóti samþykki þeirra.“ Bendir málshefjandi á að þetta sé áréttað í nefndaráliti meirihluta atvinnuveganefndar, sjá þingskjal 384 – 178. mál., 143. löggjafarþing, þegar frumvarp til laga um Orkuveitu Reykjavíkur varð að lögum nr. 136/2013.

   Þá bendir málshefjandi á það í kvörtun sinni að túlka beri starfsheimildir OR og þar með ON þröngt með vísan til ummæla í greinargerð í skýringum um 2. gr. frumvarpsins. Þá vísar hann einnig til skýrslu úttektarnefndar um OR þar sem fram kemur að það hafi ekki verið fyrr en um mitt ár 2012 að hlutverk OR hafi verið formlega þrengt með samþykkt nýrrar eigendastefnu. Skýrsla úttektarnefndar sem málshefjandi vísar til er frá árinu 2012.

   Sé litið til ON þá bendir málshefjandi á að misræmis gæti á tilgangi félagsins í samþykktum þess og skýringum í ársreikningi ON frá árinu 2019. Málshefjandi segir í bréfi sínu að fram komi í skýringum ársreikningsins að starfsemi ON feli í sér framleiðslu á rafmagni og heitu vatni í Andakílsárvirkjun og Nesjavallavirkjun, kaup og sölu á rafmagni til heimila og fyrirtækja á almennum markaði og heildsölumarkaði, rekstri jarðhitasýningar, götulýsingar og hleðslustöðva. Bendir málshefjandi þannig á að starfsemi ON sé skilgreind með víðari hætti í ársreikningi ON en segir í samþykktum OR, eigendastefnu OR, samþykktum ON og lögum nr. 136/2013.

   Í tengslum við Hleðsluáskrift ON t.d. fyrir séreignastæði bendir málshefjandi á að eigandi slíks stæðis  leigi þá hleðslubúnað af ON og fái aðgang að hleðslustöð í sínu séreignastæði. Síðan greiði eigandi stæðisins áskrift fyrir hleðslubúnaðinn og eftir atvikum raforkukostnað fyrir hleðslu, kjósi hann það. Bendir málshefjandi á að á  heimasíðu ON komi fram að þetta sé kostur fyrir þá sem ekki vilja fjárfesta í dýrum hleðslustöðvum. Ekki sé gerð krafa um að eigandi séreignastæðis kaupi rafmagn eða aðra þjónustu en leigu búnaðarins af ON. Þá sé ekki gerð krafa um að eigandi séreignastæðis búi á dreifisvæði Veitna ohf., þ.e. að hin leigða hleðslustöð sé sett upp á dreifisvæði Veitna ohf. Málshefjandi segir þetta staðfesta að útleiga hleðslubúnaðar hafi enga tengingu við kjarnastarfsemi samstæðu OR. Þannig hefur ON að mati málshefjanda útvíkkað starfsemi sína og hafið starfsemi sem tækjaleiga en enginn greinarmunur sé á útleigu á hleðslubúnaði og öðrum rafmagnstækjum gegn gjaldi á samkeppnismarkaði. Að mati málshefjanda getur framangreint ekki fallið undir þá starfsemi sem félögum innan samstæðu OR sé heimil samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013, eða svokallaðri „annarrar starfsemi“.

   Málshefjandi bendir á að árið 2014 hafi ON hafið kaup, uppsetningu og rekstur hleðslustöðva. Þannig virðist að mati málshefjanda sem að fyrirtækið hafi talið þýðingarmikið að hefja uppsetningu hraðhleðslustöðva með áherslu á hringveginn og að ON hafi tekið að sér að eigin frumkvæði einhvers konar innviðauppbyggingu hraðhleðslustöðva á Íslandi sem væru aðgengilegar almenningi. Verkefnið hafi síðan þanist út og á tímabilinu 2018 – 2021 hafi ON sett upp tugi hleðslustöðva um land allt og verið stærsti umsækjandi um og þiggjandi styrkja frá Orkusjóði til uppsetningar hleðslustöðva. Málshefjandi bendir síðan á að á sama tíma hafi verkefnið farið úr því að setja upp hleðslustöðvar sem væru aðgengilegar almenningi yfir í uppsetningu ólíkra hleðslustöðva á þéttbýlissvæðum, bæði fyrir fyrirtæki og aðra afmarkaða hópa, s.s. íbúa í fjöleignarhúsi og hafi ON markaðsett það sem Hleðslunet ON.

   Bendir málshefjandi á að ON sé að setja upp búnað, þ.e. hleðslustöðvar, sem fyrirtækið kaupir í útboðum eða lokuðum verðfyrirspurnum og því sé ON ekki að nýta eigin búnað. Þá er bent á að ON sé að setja upp hleðslustöðvar á svæðum utan skilgreinds starfssvæðis OR, sem er höfuðborgarsvæðið, Suðurland og Vesturland. Þá telur málshefjandi að ekki hafi verið til nein sérstök þekking eða sérstakar rannsóknir hjá OR eða ON sem hafi getað nýst við rekstur, uppsetningu og útleigu hleðslustöðva. Því til viðbótar bendir málshefjandi á að það sé ekkert í uppsetningu, útleigu og rekstri hleðslustöðva eða hleðslubúnaði fyrir rafbíla sem getur talist falla undir iðnþróun eða nýsköpun eða annað sem tengist kjarnastarfsemi OR. Þar af leiðir fellur ofangreint ekki undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013.

   Málshefjandi bendir á að ON hafi heimild til sölu og framleiðslu raforku, sem er hluti af kjarnastarfsemi OR, hvort heldur er til heimila eða annarra. Í því felst ekki heimild til að reka hleðslustöðvar eða annan rafmagnsbúnað eins og símstöðvar. Þá vekur málshefjandi athygli á því að ON hafi útvíkkað starfsemi sína enn frekar inn á nýjan markað. Þannig hafi samstæða OR hafið starfsemi sem söluaðili á orkugjöfum fyrir bifreiðar til neytenda, sbr. m.a. reglur nr. 1212/2020, um verðmerkingar o.fl. fyrir bifreiðar. Þannig sé samstæða OR ekki lengur aðeins framleiðandi og söluaðili rafmagns heldur einnig söluaðili óhefðbundinna orkugjafa bifreiða, þ.e. samstæða ON hefur hafið starfsemi sem eldsneytissala fyrir bifreiðar. Er það mat málshefjanda að slíkt samrýmist ekki kjarnastarfsemi félagsins.

   Þá bendir málshefjandi á, meðal annars með vísan til framangreinds, að þau sveitarfélög sem fara með eignarhald á ON í gegnum OR fari á svig við þá grundvallarreglu í sveitarstjórnarrétti um að sveitarfélögum sé óheimilt að sinna verkefnum í hagnaðarskyni nema þeim sé það falið með lögum, sbr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

    

5. Afstaða Reykjavíkurborgar.
   • 5.1. Skýringar Reykjavíkurborgar.

   Reykjavíkurborg skilaði afstöðu sinni til málsins til ráðuneytisins sem einn af eigendum OR, móðurfélags ON, þann 17. nóvember 2022. Aðrir eigendur létu hjá líða að skila inn afstöðu sinni til ráðuneytisins.

   Í bréfi Reykjavíkurborgar er gerð grein fyrir því að starfsemi OR hafi verið skipt upp árið 2014 í samræmi við áskilnað raforkulaga nr. 65/2003 um aðskilnað sérleyfis- og samkeppnisstarfsemi. Þá hafi verið samþykkt lög nr. 136/2013 sem hafi heimilað OR að eiga dótturfélög og fela þeim að sinna einstaka verkefnum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Bendir Reykjavíkurborg á að í 2. mgr. 2. gr. laganna sé hlutverk OR skilgreint. Er bent á að með fyrrnefndri kröfu laganna um aðskilnað sérleyfis- og samkeppnisstarfsemi hafi sérleyfisstarfsemi OR verið færð til Veitna ohf. en samkeppnishluti starfseminnar færður til ON, þ. á m.  framleiðsla og sala raforku til landsmanna. Á grundvelli eldri laga um Orkuveitu Reykjavíkur var sett reglugerð nr. 297/2006 um Orkuveitu Reykjavíkur. Fram kemur að í reglugerðinni sé m.a. fjallað um eigendur, stjórn og veitusvæði OR.

   Bent er á í bréfi Reykjavíkurborgar að í 3. gr. samþykkta ON sem samþykktar voru á aðalfundi félagsins þann 27. apríl 2022 sé að finna eftirfarandi afmörkun á tilgangi félagsins:

   „Tilgangur félagsins er vinnsla, framleiðsla og sala raforku og heits vatns og gufu, auk annarrar starfsemi sem hefur sambærilega stöðu. Einnig sú starfsemi önnur sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni, enda tengist verkefnið grunnhlutverki fyrirtækisins.“

   Gerð er grein fyrir því í bréfi Reykjavíkurborgar að æðsta vald ON sé í höndum hluthafafundar en handhafi hlutafjár sé forstjóri OR, sbr. 1. mgr. 10. gr. samþykktanna. Í samþykktunum séu tilgreindar tilteknar ákvarðanir sem ávallt skuli bornar undir hluthafafund, sbr. 17. gr. þeirra, en það er annars vegar ákvarðanir sem tiltekið er í eigendastefnu OR að skuli hljóta samþykki eigenda og hins vegar ákvarðanir um einstakar nýjar skuldbindingar enda sé fjárhæð þeirra yfir 5% af eigin fé félagsins samkvæmt síðasta ársreikningi eða árshlutareikningi.

   Vakin er athygli á ákvæði 5. gr. laga nr. 136/2013 og gerð grein fyrir efni ákvæðisins en þar kemur m.a. fram að eigendur OR skuli gera með sér sameignarsamning þar sem fram komi frekari ákvæði um fyrirtækið. Í því samhengi bendir Reykjavíkurborg á að grundvöllur stjórnunar- og eftirlitsheimilda eigenda OR sé því sameignarsamningur OR.

   Fyrsti sameignarsamningurinn var gerður þann 25. apríl 2014. Samkvæmt bréfi Reykjavíkurborgar kemur fram að í 4. gr. samningsins sé mælt fyrir um hverjir séu handhafar eigendavalds og fyrir hönd Reykjavíkurborgar sé það borgarstjórinn í Reykjavík. Þá kemur fram að umboð handhafa eignarhalds nái til hefðbundinna starfa á aðalfundum og eigendafundum en standi til að taka óvenjulega, veigamikla eða stefnumarkandi ákvörðun á fundi eigenda, ber handhöfum eigendavalds að sækja umboð sitt til sveitastjórna.

   Reykjavíkurborg bendir auk þess á að eigendur OR hafi sett sér bindandi eigendastefnu, dags. 25. apríl 2014. Tilgangur hennar sé að skýra hlutverk og ábyrgð eigenda og ábyrgjast þátttöku þeirra í ákvörðunum um brýn málefni og stefnumörkun fyrirtækisins. Fram kemur að eigendastefnan sé samstarfssáttmáli eigenda og á henni verði ekki gerðar breytingar nema með samkomulagi eigenda OR sem samþykktar yrðu af eigendum, sveitarstjórnum eigenda og staðfestar á eigendafundi.

   Um Hleðslunet ON bendir Reykjavíkurborg á að það feli í sér uppsetningu á hleðslustöðvum og sölu rafmagns um þær víðs vegar um landið. Bendir Reykjavíkurborg á að starfræksla þeirra sé liður í kjarnastarfsemi fyrirtækisins enda felst í rekstri þeirra smásala á rafmagni til samgangna, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga um OR. Síðan kemur fram í bréfi Reykjavíkurborgar:

   „ON hóf uppbyggingu innviða fyrir rafbíla með fyrstu hraðhleðslunni á Íslandi á árinu 2014. ON hóf þá uppbyggingu til að auka vöruframboð sitt í smásölu rafmagns, skapa aukna möguleika á sölu þess og styðja við uppbyggingu markaðar fyrir rafbíla hér á landi, m.a. til að styðja við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um minnkun losunar gróðurhúsaloftegunda. ON var þá fyrsta fyrirtækið til að sinna þeirri starfsemi hér á landi. Með uppbyggingu á slíkum innviðum varð til markaður fyrir smásölu rafmagns til samgangna. Upphaflega stóð ON að uppbyggingu hleðslustöðva við þjóðvegi og helstu samgönguæðar í þéttbýli auk þess að setja upp stöðvar við fyrirtæki og stofnanir. Framan af var rafmagni veitt um þessar hleðslur án endurgjalds. Með því var ætlunin að skapa hvata fyrir almenning að fjárfesta í rafmagnsbílum og styðja þannig við orkuskipti í samgöngum. Árið 2018 var þó gerð breyting þar á þar sem af hálfu stjórnar ON var tekin ákvörðun um að hefja gjaldtöku en þá voru fleiri aðilar komnir inn á markað fyrir smásölu rafmagns til samgangna. Með auknum fjölda rafbíla hefur starfsemin þróast enda nauðsynlegt að aðlaga innviðauppbyggingu að þörfum notenda. Með þessum aukna fjölda rafbíla hefur skapast þörf á að færa búnaðinn nær notendum og hefur ON því sett upp hverfahleðslur/borgarhleðslur í þéttbýli auk þess sem félagið býður uppsetningu stöðva innan fasteigna, hvort sem það eru fjölbýli eða einbýli.“

   Um Hleðsluáskrift ON bendir Reykjavíkurborg á að það feli í sér þjónustu þar sem viðskiptavinum ON sé gert kleift að kaupa aðgang að búnaði, með uppsetningu, í heimahús, til hleðslu rafbíla sem viðhaldið sé af ON. Viðskiptavinur ON greiðir mánaðargjald fyrir þjónustuna og innifalið í því sé hleðslustöð, uppsetning, rekstur og viðhald hennar og uppfærsla búnaðar, komi til bilana auk aðgengis að þjónustuveri sem sé opið allan sólarhringinn allt árið um kring. Það er mat Reykjavíkurborgar að með þjónustunni sé stutt við markmið um orkuskipti í samgöngum og það tryggt að notendur getið hlaðið rafbíla sína heima hjá sér. Þá er það mat borgarinnar að þessi starfsemi sé nátengd kjarnastarfsemi ON, sölu raforku, og við starfrækslu hennar sé nýtt þekking og búnaður sem ON hafi komi sér upp í tengslum við smásölu rafmagns í gegnum hleðslustöðvar. Síðan segir:

    

   „Ákvörðun um þessa aðra starfsemi ON var tekin af stjórn ON í maí árið 2021 í samræmi við samþykktir ON og skilyrði um aðkomu stjórnar að slíkum verkefnum.“

   Reykjavíkurborg bendir á í bréfi sínu að frá 2014 hafi mikil þróun átt sér stað við uppbyggingu innviða fyrir rafbílahleðslur og tækni á þessum búnaði. Sérfræðingar fyrirtækisins hafa á þessum tíma aflað sér mikillar tækniþekkingar á þessu sviði hvað varðar bakendakerfi, almenna tækni við reksturinn og á búnaði og lögnum. Því er það mat Reykjavíkurborgar að með umræddri starfsemi ON sé ON að nýta þekkingu, rannsóknir og búnað sinn í tengslum við smásölu rafmagns.

   Bent er á í bréfi Reykjavíkurborgar að þeir sem nýta heimahleðslu ON séu ekki skuldbundnir til að kaupa rafmagn af ON. Það sé tilkomið vegna sjónarmiða í samkeppnisrétti um samtvinnun sem ON ákvað að taka tillit til jafnvel þó svo að ON telji sig ekki vera í markaðsráðandi stöðu og einnig sé það talið þjóna markmiðum raforkulaga nr. 65/2003 um aukna samkeppni á raforkumarkaði og mikilvægi þess að hver og einn hafi val um kaup á rafmagni af þeim raforkusala sem viðkomandi kýs. Með þessu er það mat Reykjavíkurborgar að ON styðji við orkuskipti í samgöngum.

    

   • 5.2. Rangfærslur sem koma fram í erindi málshefjanda að mati Reykjavíkurborgar.

   Í bréfi sínu til ráðuneytisins gerir Reykjavíkurborg alvarlegar athugasemdir við erindi málshefjanda og fjölmargar rangfærslur að mati borgarinnar.

    

   • 5.2.1.Um fundargerðir OR og ON.

   Reykjavíkurborg bendir á að í erindi málshefjanda komi fram að fundargerðir ON séu ekki aðgengilegar á heimasíðu OR eða ON. Bendir Reykjavíkurborg á að ON sé undanþegin upplýsingalögum nr. 140/2012, sbr. auglýsingu nr. 929/2021 um undanþágu lögaðila frá gildissviði upplýsingalaga  sem var birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 17. ágúst 2021. Ástæða þessa er að félagið starfar á samkeppnismarkaði. Félaginu ber því ekki skylda til að birta fundargerðir sínar.

    

   • 5.2.2.Túlkun á starfsheimildum OR.

   Reykjavíkurborg bendir á að málshefjandi telji að túlka beri starfsheimildir OR þröngt. Það fái að mati málshefjanda m.a. stuðning í skýrslu úttektarnefndar um OR frá október 2012 þar sem fram kemur að borgarstjórn Reykjavíkur hafi árið 2012 samþykkt nýja eigendastefnu í þeim tilgangi að þrengja verulega tilgangsákvæði í þágildandi lögum um OR, reglugerð og sameignarsamningi.

   Reykjavíkurborg mótmælir þessu sem röngu þar sem frá árinu 2012 hafi verið sett ný lög um OR sem afmarka starfsheimildir OR/ON og þá hafi verið sett ný eigendastefna. Bendir Reykjavíkurborg á að með lögum nr. 136/2013 hafi heimild vegna þeirra starfsemi sem OR hafi verið heimilt að stunda verið þrengd frá gildandi lögum. Nánar tiltekið hafi heimild OR til að stunda viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun hverju sinni verið felld brott úr lögum. Vísar Reykjavíkurborg einnig til þess að við meðferð frumvarpsins á Alþingi er varð að lögum nr. 136/2013 hafi verið bætt við þeirri kröfu hvað varðar „aðra starfsemi“ sem OR og dótturfélögum væri heimilt að stunda að starfsemin yrði að tengjast kjarnastarfsemi fyrirtækisins. Því væru starfsheimildir bæði OR og ON skýrt afmarkaðar í lögum nr. 136/2013 að mati Reykjavíkurborgar og yrðu ekki túlkaðar þrengjandi.

    

   • 5.2.3.Skilgreining í ársreikning félagsins.

   Bent er á af hálfu Reykjavíkurborgar að málshefjandi telji að starfsemi ON sé skilgreind með víðari hætti í ársreikningi ON fyrir árið 2019 en í samþykktum OR, eigendastefnu OR, samþykktum ON og lögum nr. 136/2013. Reykjavíkurborg telur þetta ekki vera rétt og mótmælir þessu sem röngu. Bent er á að í ársreikningum sé gerð ítarlegar grein fyrir starfsemi en hún sé ekki skilgreind víðtækar.

    

   • 5.2.4.Þvingað viðskiptasamband.

   Reykjavíkurborg bendir á að í erindi málshefjanda komi fram að þegar húsfélag fjöleignarhúss leigir hleðslubúnað af ON þá þvingi það alla íbúa að vera í viðskiptasambandi við ON. Reykjavíkurborg vill árétta að ekki sé gerð krafa um að þó svo að sé leigður hleðslubúnaður af ON að jafnframt sé raforka keypt af ON. Aðeins er um að ræða kaup á aðgangi að búnaði sem er viðhaldið af ON. Reykjavíkurborg bendir á að þegar húsfélag semur fyrir hönd félagsmanna sinna í fjöleignarhúsi þar sem lagnir eru í sameign gildir 7. töluliður 8. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignahús.

    

   • 5.2.5.Sala rafmagns á landsvísu.

   Bent er á í umsögn Reykjavíkurborgar að málshefjandi kvarti undan því að ekki sé gerð krafa um að eigandi séreignastæðis búi á dreifisvæðis Veitna ohf. Reykjavíkurborg bendir á að starfsemi ON sem starfi á samkeppnismarkaði sé ekki bundin við dreifisvæði Veitna ohf. Vísast hér til að áður en ON hóf að selja rafmagn í gegnum hleðslustöðvar þá hafði ON/OR samstæðan selt rafmagn á landsvísu í um áratug. Í því samhengi sé bent á að starfsemi OR og dótturfélaga lúti ekki landfræðilegum takmörkunum samkvæmt lögum um OR. Heimahleðsla sé þó bundin við suðvesturhorn landsins sem stendur. Veitur ohf. starfa á hinn bóginn á grundvelli sérleyfa sem eru staðbundin.

    

   • 5.2.6.Nýting á eigin búnaði ON.

   Reykjavíkur borg vill leiðrétta fullyrðingu málshefjanda að ON sé ekki að nýta eigin búnað. Sá búnaður sem ON nýtir er eign ON. Búnaðurinn er fenginn í gegnum innkaupaferli samkvæmt lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup og verður við það eign ON.

    

   • 5.2.7.Sala í gegnum dreifiveitur.

   Reykjavíkurborg bendir á að í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 er ekki áskilið að rafmagn sé selt í gegnum dreifiveitu enda selur ON t.a.m. raforku til stórnotenda, t.d. stóriðju. Sala á rafmagni í gegnum hleðslustöð er einungis ein af mörgum leiðum til þess að selja rafmagn og í fyrrnefndum lögum er ekki að finna takmörkun á því hvernig ON selji rafmagn og ekki verður séð að lögunum hafi verið ætlað að takmarka það. Aðferðir við sölu rafmagns verða að mati Reykjavíkurborgar aldrei tæmandi taldar.

    

   • 5.3. Ákvörðunartaka ON.

   Það er mat Reykjavíkurborgar að ákvörðunartaka um starfsemi sem felst í sölu raforku ON sé í höndum framkvæmdastjóra félagsins að því gefnu að 1. mgr. 19. gr. samþykkta ON leggi ekki hömlur á það, sbr. einnig 8. gr. eigendastefnu. Komi til ákvörðunartöku um aðra starfsemi sem tengist grunnhlutverki ON og þar sem nýttar séu rannsóknir, þekking og búnaður komi til kasta stjórnar.

   Bent er á af hálfu Reykjavíkurborgar að stuttu eftir stofnun ON hafi ON hafið uppbyggingu rafhleðslustöðva fyrir rafbíla. Með þessu hafi ON komið inn á smásölumarkað rafmagns til samgangna. Í því felst kjarnastarfsemi félagsins og ákvarðanataka þar um var og hefur verið í höndum stjórnenda félagsins og stjórn haldið upplýstri um starfsemi félagsins á þessum markaði. Stjórn félagsins hefur tekið ákvarðanir um verð á rafmagni í hleðslustöðvum, sbr. 1. mgr. 10. gr. sameignarsamnings OR.

   Það er mat Reykjavíkurborgar að erindi málshefjanda varði ekki ákvarðanir ON um starfsemi sem gætu talist meiri háttar sem skylt væri að bera undir eigendur OR heldur væri um að ræða ákvarðanir sem væru alfarið á forræði ON.

    

6. Afstaða umhverfis- orku- og loftslagsráðuneytisins

   Umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytisins skilaði umsögn sinni til ráðuneytisins þann 24. apríl 2024. Umhverfis- orku- og loftslagsráðuneytið óskaði eftir umsögn Orkustofnunar um kvörtun málshefjanda. Í umsögn ráðuneytisins kemur fram eftirfarandi:

   „Meginniðurstaða raforkueftirlits Orkustofnunar er að umrædd starfsemi Orkuveitu Reykjavíkur rúmaðist innan raforkulaga nr. 65/2003. Hins vegar taldi raforkueftirlitið að kveða þyrfti á um framkvæmd aðskilnaðar samkeppnisstarfsemi og sérleyfisstarfsemi með skýrari hætti í raforkulögum auk þess sem eftirlitið benti á að reglugerð um stjórnunarlegan aðskilnað dreifiveitna hefði ekki verið sett. Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið tekur undir með raforkueftirliti Orkustofnunar að skerpa megi á leikreglum á markaði um aðskilnað sérleyfis- og samkeppnisstarfsemi en telur ekki ástæðu til að bregðast við með öðrum hætti.“

    

7. Afstaða Orkustofnunar.

   Í umsögn Orkustofnunar kemur fram að málshefjandi telji að ON hafi með starfsemi sinni, þ.e. kaupum, uppsetningu og rekstri hleðslustöðva og þróun á tæknibúnaði fyrir rekstur hleðslustöðva (m.a. ON appið) farið út fyrir heimildir sem starfseminni eru markaðar með lögum. Þá aðallega 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013.

   Síðan kemur fram að umhverfis,- orku- og loftslagsráðuneytið hafi sérstaklega óskað eftir umsögn raforkueftirlits stofnunarinnar (hér eftir Orkustofnun) varðandi það hvort og að hvaða marki sú starfsemi sem um ræðir sé að mati Orkustofnunar beintengt raforkusölu. Fram kemur að umsögnin falli því aðeins að heimildum ON til að sinna umræddri starfsemi á grundvelli raforkulaga og reglugerða settum með stoð í þeim.

    

   • 7.1. Um starfsemi OR og dótturfélags ON í samræmi við kröfur raforkulaga nr. 65/2003.

   Orkustofnun bendir á að við gildistöku raforkulaga nr. 65/2003 hafi verið gerðar grundvallarbreytingar á umhverfi raforkumála á Íslandi. Markmið breytinganna hafi verið að koma á samkeppni um sölu og framleiðslu raforku með því að skilja að slíka starfsemi frá flutningi og dreifingu raforku. Þannig kemur fram í 1. gr. að markmið laganna sé að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Síðan segir í 1. tölulið að lögin skuli skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku, með þeim takmörkunum sem nauðsynlegar reynast vegna öryggis raforkuafhendingar og annarra almannahagsmuna. Framangreint er að mati Orkustofnunar þungamiðjan í raforkulögunum.

    

   • 7.1.1.Aðskilnaður sérleyfis- og samkeppnisstarfsemi.

   Orkustofnun bendir á að raforkumarkaðurinn sé samkeppnismarkaður þar sem viðskiptavinir hafi frelsi til að eiga viðskipti við þann raforkusala sem þeir kjósa. Opnun markaðarins hafi verið tekin í áföngum en frá og með 2006 hafi allir notendur getað valið sér raforkusala. Önnur sjónarmið gildi hins vegar um þjónustu dreifiveitu og flutningsfyrirtæki enda eru notendur staðbundnir við að eiga í viðskiptum við dreifiveitu á viðkomandi svæði varðandi dreifingu raforkunnar.

   Bent er á að leyfi Orkustofnunar þurfi til að stunda raforkuviðskipti, sbr. 18. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Slíkt leyfi felur hvorki í sér sérleyfi né önnur sérréttindi til handa leyfishafa. Fyrirtæki sem selur raforku eða annast raforkuviðskipti, hvort sem er í heildsölu eða smásölu er skilgreint sölufyrirtæki í raforkulögum.

   Samkvæmt 13. gr. raforkulaga nr. 65/2003 þarf leyfi Orkustofnunar til að reisa, reka og hætta rekstri dreifikerfis raforku. Orkustofnun bendir á að sérstaklega sé tekið fram í ákvæðinu að í leyfinu felist bæði einkaréttur og skylda til dreifingar á viðkomandi svæði. Bent er á að kveðið sé á um aðskilnað samkeppnisstarfsemi og sérleyfisstarfsemi í ýmsum ákvæðum raforkulaga. Í 1. mgr. 14. gr. er kveðið á um fyrirtækjaaðskilnað. Þar er kveðið á um að dreifiveita skuli vera sjálfstæður skatt- og lögaðili og óheimilt sé að stunda aðra starfsemi á þeim svæðum þar sem fjöldi íbúa sé 10.000 eða fleiri en þá sem henni er nauðsynleg til að geta rækt skyldur sínar samkvæmt sérleyfum og lögum þar að lútandi. Síðan segir Orkustofnun að dreifiveitu sé þó heimilt að stunda aðra starfsemi sem hefur sambærilega stöðu. Stjórn dreifiveitu skuli vera sjálfstæð gagnvart öðrum fyrirtækjum sem stunda vinnslu, flutning eða sölu raforku eftir því sem nánar er kveðið á um í samþykktum hennar. Dreifiveitu er óheimilt að niðurgreiða samkeppnisrekstur sem hún stundar af starfsemi vegna dreifingar eða annarri sérleyfisstarfsemi eða starfsemi sem hefur sambærilega stöðu, sbr. 2. mgr. 16. gr. laganna. Fyrirtækjaaðskilnaðurinn tók ekki gildi fyrr en 1. janúar 2014.

   Orkustofnun bendir á að starfsemi OR hafi verið skipt upp í samræmi við áskilnað raforkulaga um aðskilnað sérleyfis- og samkeppnisstarfsemi árið 2014 og að sérleyfisstarfsemi hafi verið færð til Veitna ohf. en samkeppnishlutinn hafi verið færður til ON, þ.e. framleiðsla og sala á rafmagni. Í tengslum við uppskiptinguna voru samþykkt lög nr. 136/2013 sem leystu af hólmi eldri lög um sama efni. Orkustofnun staldrar hins vegar við orðin „auk annarrar starfsemi sem hefur sambærilega stöðu“ í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 og bendir á að ekki hafi verið með nánari hætti kveðið á um í lögum eða lögskýringargögnum hvað falli undir „starfsemi sem hefur sambærilega stöðu“. Ekki sé heldur tilgreint hvað rúmist undir slíka starfsemi.

   Árið 2014 vann Orkustofnun drög að reglugerð um stjórnunarlegan aðskilnað dreifiveitna sem ætlað var að taka til fyrirtækja sem starfa á sérleyfisgrundvelli og á samkeppnismarkaði. Markmið reglugerðardraganna var að koma í veg fyrir að starfsemi fyrirtækis í samkeppnisrekstri gæti samnýtt yfirstjórn þeirrar starfsemi sem nyti verndar og jafnframt kváðu reglugerðardrögin á um þær kröfur sem gera ætti til stjórnarmanna og starfsmanna raforkufyrirtækja og þeirra aðila sem starfa í stjórnum móðurfélaga og dótturfélaga dreifiveitna. Reglugerðin var afhent iðnaðarráðuneytinu sem fór með málaflokkinn á sínum tíma en ekkert varð af setningu reglugerðarinnar.

   Orkustofnun bendir á að framkvæmd aðskilnaðar sé ætlað að tryggja að samkeppnisrekstur sé ekki niðurgreiddur af sérleyfisstarfsemi eða verndaðri starfsemi. Þá hafi Orkustofnun eftirlit með því að fyrirtæki sem starfi samkvæmt raforkulögum fullnægi þeim skilyrðum sem um starfsemina gilda samkvæmt raforkulögum og reglugerðum settum með stoð í þeim.

   Það er mat Orkustofnunar að draga megi þá ályktun af markmiðsákvæðum raforkulaga og inntaki þeirra meginreglna sem gilda um aðskilnað á milli sérleyfis- og samkeppnisþátta að í framkvæmd beri að tryggja með skýrum og fullnægjandi hætti aðskilnað milli einokunar- og samkeppnisstarfsemi svo styrkja megi samkeppnisstöðu almenns atvinnulífs og hagsmuni neytenda. Síðan segir í umsögn Orkustofnunar:

   „Það verður þó ekki ráðið af meginatriðum kvörtunarinnar að sú starfsemi sem ON stundar í hlutverki þjónustuveitanda raforku með milligöngu um sölu raforku á hleðslustöðvum komi í veg fyrir að slíkri framkvæmd verði viðkomið, enda fellur sú þjónusta á hleðslustöðvum almennt undir starfsemi þar sem samkeppni ríkir“

   Síðan segir:

   „Það er hins vegar mat raforkueftirlits Orkustofnunar að kveða þurfi á um framkvæmd stjórnunarlegs aðskilnaðar með skýrum hætti, enda mikilvægt að tryggja jafnræði og jöfn starfsskilyrði milli allra fyrirtækja á raforkumarkaði“

   • 7.2. Um raforkuviðskipti og viðskipti á hleðslustöðvum fyrir rafknúin ökutæki og beintengin við sölu raforku.

   Orkustofnun bendir á að ON starfi sem þjónustuveitandi raforku og við þá starfsemi bjóði til sölu þjónustu við hleðslustöðvar. Fram kemur af hálfu Orkustofnunar að í kvörtun málshefjanda sé fjallað um Hleðsluáskrift ON. Orkustofnun metur það svo út frá kvörtun málshefjanda að það sé mat málshefjanda að sú starfsemi þjónustuveitanda raforku, þ.e. útleiga á rafmagnstækjum á samkeppnismarkaði, til einstaklinga, fyrirtækja og húsfélaga, geti ekki fallið undir þá starfsemi sem félögum innan samstæðu OR sé heimil, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga. nr. 136/2013, eða svokallaðrar „annarrar starfsemi“.

   Orkustofnun gerir í bréfi sínu grein fyrir efni tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2014/94/EB frá 22. október 2015 um uppbyggingu grunnvirkja fyrir óhefðbundið eldsneyti. Fram kemur að tilskipunin feli í sér skyldur ríkja til að móta sér stefnu hvað varðar uppbyggingu innviða vegna óhefðbundins eldsneytis, þ.m.t. hleðslustöðvar fyrir rafbíla og stöðvar fyrir bifreiðar sem nota jarðgas eða vetni. Markmið tilskipunarinnar sé að minnka umhverfisáhrif með því að draga úr notkun jarðefnaeldsneyti í samgöngum. Tilskipunin var innleidd hér á landi, m.a. með reglugerð nr. 1150/2019 og breytingalögum nr. 67/2020 á lögum um fjöleignarhús nr. 26/1994. Markmið breytingalaganna var að kveða á um fyrirkomulag hleðslustöðva í fjöleignarhúsum til að gera orkuskipti möguleg. Síðan segir í umsögn Orkustofnunar:

   „Rétt er að hafa í huga að ákvæði tilskipunarinnar fela í sér það markmið að stefnt er á að afnema allar hindranir fyrir aukinni raforkuvæðingu rafbílaflotans og að almenningi verði gert auðveldara fyrir að nýta sér rafbíla hvar og hvenær sem er.“

   Bent er á af hálfu Orkustofnunar að í 20. gr. raforkulaga sé fjallað um orkuskipti og sé reglugerð nr. 1150/2019 um raforkuskipti og mælingar sett á grundvelli 3. mgr. 20. gr. laganna. Í 4. mgr. 20. gr. sem kom inn með lögum nr. 74/2021 sé að finna sérstakt ákvæði um hleðslustöðvar og er þar að finna áskilnað um að ráðherra setji í reglugerð fyrirmæli um rekstur þeirra og skilgreini tæknilegar kröfur sem til þeirra eigi að gera. Reglugerð þessi hefur ekki verið sett.

   Í fyrrnefndri reglugerð 1150/2019 voru innleidd ákvæði um hleðslustöðvar í samræmi við tilskipun 2014/94/EU. Í 2. gr. reglugerðarinnar er þjónustuveitandi raforku skilgreindur sem aðili sem veitir almennum notanda tímabundinn aðgang að raffangi til notkunar raforku innan fasteignar, lóðar eða athafnasvæðis og hefur milligöngu um öflun raforku frá sölufyrirtæki og greiðir dreifiveitu fyrir dreifingu, sem tengist nýtingu aðstöðunnar. Með þjónustuveitanda raforku er átt við aðila sem starfrækir hleðslustöðvar, hafnartengingar og tengingar á tjaldsvæðum. Raffang er skilgreint sem hvers konar hlutur sem kemur að einhverju leyti að gagni við nýtingu raforku, t.d. hleðslustöðvar.

   Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar er fjallað um forsendur raforkuviðskipta þar sem segir að forsenda raforkuviðskipta almennra notenda sé að viðkomandi sé skráður viðskiptavinur dreifiveitu á tilteknum notkunarstað, að neysluveita hans sé tengd dreifikerfinu og að raforkusölusamningur sé til staðar við sölufyrirtækið.

   Þetta þýðir að mati Orkustofnunar að almennur notandi skv. 2. gr. reglugerðarinnar er skilgreindur sem notandi eða þjónustuveitendur sem eru ekki stórnotendur eða heildsalar. Samkvæmt orðanna hljóðan telst þjónustuveitandi vera almennur notandi í skilningi 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar um forsendur raforkuviðskipta. Skilgreining reglugerðarinnar á hugtakinu þjónustuveitandi rennir frekari stoðum undir þá skýringu þar sem segir að þjónustuveitandi hafi milligöngu um öflun raforku frá sölufyrirtæki og greiði dreifiveitu fyrir dreifingu, sem tengist nýtingu aðstöðunnar.

   Þannig er raforkusölusamningur ekki bundin við notkunarstað. Við tengingu neysluveitu kemst á tengisamningur milli dreifiveitu og almenns notanda, sbr. 1. og 2. mgr. 7. gr. reglugerðar.

   Það er mat Orkustofnunar að sölufyrirtæki raforku geti jafnframt sinnt hlutverki þjónustuveitanda raforku, sbr. 8. gr. , sbr. 10. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar. Að mati Orkustofnunar er óumdeilt að ON sé þjónustuveitandi raforku í skilningi reglugerðarinnar og þjónustan sé veitt í gegnum eina tegund af mörgum sem hugtakið raffang nær yfir. Á hinn bóginn sé ekki hægt að líta svo á að þjónustuveitandi án raforkusöluleyfis geti sinnt starfsemi sölufyrirtækja raforku sbr. 18. gr. raforkulaga. 

   Síðan kemur fram í umsögn Orkustofnunar:

   „Með vísan til 29. lið formála tilskipunar 2014/94/ESB um uppbyggingu grunnvirkja fyrir óhefðbundið eldsneyti, er jafnframt gert ráð fyrir því að fyrirtæki sem hefur fengið sérleyfi til dreifingar raforku gegni mikilvægu hlutverki í tengslum við hleðslustöðvar og geti verið hluti af lóðrétt samþættu fyrirtæki sem á eða rekur hleðslustöð. Slíkar dreifiveitur ættu að starfa án mismununar með öðrum eigendum eða rekstraraðilum hleðslustöðva við þróun verkefna sinna, einkum með því að veita þeim þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru fyrir skilvirkan aðgang að kerfinu og notkun þess og tryggi jafnan aðgang að þjónustuveitanda að dreifiveitukerfum svo samkeppni verði viðhöfð á slíkum markaði.

    

   Orkuviðskipti á hleðslustöðvum fyrir rafknúin ökutæki er atvinnustarfsemi sem nýtur verndar atvinnufrelsisákvæðis 75. gr. stjórnarskrárinnar en samkvæmt ókvæðinu er öllum frjálst að stunda þó atvinnu sem þeir kjósa. Því frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Eins og fyrr segir, er með afdráttarlausum hætti kveðið á um í 4. mgr. 20. gr. áskilnað ráðherra til að setja í reglugerð fyrirmæli um rekstur hleðslustöðva og skilgreina þær tæknilegu kröfur sem eru gerðar til þeirra. Af orðalagi ákvæðisins liggur nú þegar fyrir mat löggjafans á nauðsyn þess að sett verði reglugerð þar sem kröfur til reksturs hleðslustöðva verði skýrðar.

    

   Í ljósi þess að ekki hafa verið sett nánari skilyrði fyrir rekstri hleðslustöðva í reglugerð verður að líta svo á að engin takmörk eru sett fyrir starfsemi sölufyrirtækja raforku sem starfa á grundvelli leyfis Orkustofnunar, sbr. 18. gr. raforkulaga, að sinna jafnframt hlutverki þjónustuveitanda raforku samkvæmt raforkulögum eða reglugerðum settum með stoð í þeim, að því tilskyldu að starfsemin sé í samræmi við meginmarkmið l. gr. raforkulaga um samkeppni í viðskiptum á raforkumarkaði, hagkvæmni ríki í dreifingu á raforku og að hagsmunir neytenda séu tryggðir. Samkeppni er að öllu jöfnu mest, þegar sem minnstar kvaðir eru á því að eiga viðskipti og það eru hagsmunir neytenda að svo sé þegar því verður við komið. Þannig geti fyrirkomulagið ekki verið til þess fallið að koma í veg fyrir að neytendur geti valið sér sölufyrirtæki raforku, fyrirkomulagið sé án allra kvaða og ekki til þess fallið að hindra þjónustuaðila annars hleðslubúnaðar frá starfsemi þar sem ON er í hlutverki sölufyrirtækis raforku.“

    

    

8. Athugasemdir málshefjanda við afstöðu Reykjavíkurborgar og Orkustofnunar.
   • 8.1. Athugasemdir málshefjanda við afstöðu Reykjavíkurborgar.

   Málshefjandi sendi ráðuneytinu athugasemdir sínar við afstöðu Reykjavíkurborgar með bréfi dags. 12. desember 2022. Í bréfinu áréttaði hann þær röksemdir sem fram komu í bréfi hans frá 20. desember 2021. Einnig vísaði málshefjandi til tölvupósts sem hann sendi ráðuneytinu þann 1. september 2022 þar sem hann vakti athygli ráðuneytisins á umsögn borgarlögmanns um starfsheimildir samstæðu OR vegna Carbfix. Í umsögn borgarlögmanns kom fram að með þátttöku OR í rekstri hlutafélags um Carbfix tæknina væri það afstaða borgarlögmanns að vikið væri frá kjarnastarfsemi OR. Var umsögn borgarlögmanns þannig í andstöðu við niðurstöðu LEX lögmannsstofu, f.h. samstæðu OR.  Bendir málshefjandi á að í umsögn borgarlögmanns vegna Carbfix hafi komið fram eftirfarandi:

   „Af öllu framangreindu er þó ljóst að tryggilegast væri út frá sjónarhóli eigenda OR að freista þess að afla lagaheimilda fyrir verkefni Carbfix ohf., sér í lagi ef ætlunin er að Carbfix ohf. keppi við önnur sambærileg fyrirtæki á markaði, þar sem þess háttar lagaheimild er grundvöllur þátttöku OR í rekstri Carbfix ohf.“

   Málshefjandi bendir á að tilvitnuð umsögn borgarlögmanns hafi vakið athygli í tengslum við framkomna ábendingu sína að ON hafi hafið starfsemi sem tækjaleiga (með uppsetningu, rekstri og hugbúnaðarþróun) og eldsneytissala fyrir bifreiðar í samkeppni við fyrirtæki á markaði, án þess að hin nýja starfsemi væri hluti af eða tengdist kjarnastarfsemi um sölu rafmagns.

   Málshefjandi er ósammála Reykjavíkurborg að ákvörðun ON um að hefja þessa nýju starfsemi teljist ekki vera óvenjuleg, veigamikil eða stefnumarkandi. ON sé markaður rammi með lögum um samstæðu OR sem ber að fylgja, ólíkt öðrum félögum sem starfa í samkeppni við ON sem hafa frjálsari hendur um nýja starfsemi.

   Ekki eru gerðar athugasemdir af hálfu málshefjanda við það að ON selji rafmagn. Hins vegar er bent á að rekstur hleðslustöðva feli ekki í sér smásölu á rafmagni til samgangna. Málshefjandi hafnar alfarið því sjónarmiði og telur því að rekstur hleðslustöðva sé hvorki liður í kjarnastarfsemi að selja rafmagn né geti talist starfsemi sem tengist þeirri kjarnastarfsemi samstæðu OR að selja rafmagn.

   Í fyrsta lagi er það mat málshefjanda að þó sala á rafmagni sé liður í kjarnastarfsemi OR þá leiðir það ekki til þess að sala, leiga eða rekstur  hleðslustöðva og hleðslubúnaðar sé liður í sömu starfsemi. Með sömu röksemdafærslu gæti ON selt hvers konar tækjabúnað með þeim rökum að í gegnum þennan tækjabúnað sé selt rafmagn í smásölu. Rekstur hleðslustöðva er þannig ekki tengdur sölu rafmagns frekar en rekstur tengla, ísskápa o.fl.

   Í öðru lagi vísar málshefjandi til reglugerðar nr. 1150/2019, um raforkuviðskipti og mælingar, þar sem skýrlega er kveðið á um að þjónustuveitanda raforku sé heimilt að stunda starfsemi án þess að hafa söluleyfi frá Orkustofnun. Þjónusta á hleðslustöð telst þannig ekki til sölu rafmagns samkvæmt gildandi reglugerð. Sá sem rekur hleðslustöðina, þjónustuveitandinn, hefur þannig milligöngu um öflun raforku frá sölufyrirtæki. Rekstur hleðslustöðvar er þannig alls ekki liður í sölu rafmagns og tengist ekki heldur þeirri starfsemi að mati málshefjanda.

   Í þriðja lagi vísar málshefjandi til þess að eðlis- og grundvallarmunur sé á sölu hleðslu á hleðslustöð og kaup á rafmagni frá sölufyrirtæki. Við kaup á hleðslu á hleðslustöð þá sé gert að skilyrði að notandi geti keypt hleðslu án þess að gerður sé formlegur samningur við rekstraraðila hleðslustöðvarinnar. Í tilviki raforkusölu er raforkusölusamningur hins vegar forsenda viðskipta, sbr. m.a. 4. og 7. gr. reglugerðar nr. 1150/2019 sem skyldar sölufyrirtæki, s.s. ON, til að gera raforkusölusamning við viðskiptavini. Það er því mat málshefjanda að sala á hleðslu á hleðslustöð geti þannig ekki verið liður í sölu rafmagns frá sölufyrirtæki rafmagns.

   Í fjórða lagi vísar málshefjandi til margra dæma þar sem rafmagn sé selt til kaupanda raforku án þess að söluaðili rafmagnsins komi nálægt rekstri á þeim búnaði eða tæki sem kaupandi raforku notar. Þannig gilda engin sérsjónarmið um hleðslustöðvar umfram önnur tæki að mati málshefjanda.

   Í fimmta lagi vísar málshefjandi til eigin röksemdafærslu Reykjavíkurborgar og bendir á að sala á rafmagni sé ekki liður í rekstri hleðslustöðva þar sem hægt sé að leigja hleðslustöð af ON án þess að ON selji leigutaka rafmagn. Fær það frekari stuðning í fjölda heimila sem þegar leigja hleðslustöðvar án þess að kaupa eða selja neina þjónustu í formi raforku í gegnum hleðslustöðina. Ekkert breytist við sölu rafmagns við tilkomu hleðslubúnaðarins. Það eina sem breytist er að það er komið nýtt tæki á heimilið, þ.e. hleðslustöð. Tilvist þessa tækis hefur ekkert með sölu rafmagns að gera. Að mati málshefjanda staðfestir þessi málatilbúnaður að ON hafi hafið starfsemi sem tækjaleiga með tilheyrandi þjónustu, s.s. uppsetningu tækjabúnaðar, og svo alls ótengdri þjónustu, s.s. hugbúnaðarþróun.

   Í bréfi Reykjavíkurborgar er gefið skyn að mati málshefjanda að uppbygging innviða fyrir rafbíla á Íslandi sé nær eingöngu tilkomin vegna ákvarðana og fyrirhyggju ON, allt frá árinu 2014 um að hefja uppbyggingu innviða. Þannig megi þakka ON fyrir uppbyggingu smásölu rafmagns til samgangna, m.a. þar sem ON, sem opinber aðili gaf eldsneyti á bifreiðar í formi rafmagns á samkeppnismarkaði. Af bréfi Reykjavíkurborgar megi ráða að orkuskipti í samgöngum megi alfarið rekja til þessarar fyrirhyggju ON. Aðrir þættir eins og afslættir af vörugjöldum, aukin framleiðsla og framboð á rafknúnum bifreiðum hafi haft lítils háttar áhrif á orkuskipti.

   Í umfjöllun Reykjavíkurborgar um Hleðsluáskrift ON er það mat málshefjanda að í henni felist efnislega það sjónarmið að hagkvæmara sé fyrir orkuskipti að slíkur búnaður sé niðurgreiddur af annarri starfsemi OR og þar með eigendum OR sem eru útsvarsgreiðendur í Reykjavík. Bendir málshefjandi á að í svarbréfi Reykjavíkurborgar sé lýst hvernig ON hafi byrjað þessa nýju starfsemi við sölu, útleigu og rekstur hleðslubúnaðar á verði sem er undir kostnaðarverði, allt svo að neytendur kaupi rafmagn af ON. Þessu tengt hafi ON einnig fjárfest í hugbúnaði og þjónustuveri til þess að annast rekstur þessara rafmagnstækja og aðstoða notendur sem vilja setja bíla í samband við rafmagnstæki, enda þjónustuverinu nær eingöngu komið á fót til að þjónusta rafbílaeigendur. Þjónustuverið hefur ekkert með sölu rafmagnsins að gera enda enginn raforkusöluaðili með þjónustuver opið allan sólarhringinn fyrir utan ON sem ætlað er fyrir rafbílaeigendur.

   Í bréfi Reykjavíkurborgar er einnig bent á að þessi starfsemi, þ.e. útleiga og rekstur tækja, sé nátengdur kjarnastarfsemi ON og að við starfsemi sé nýtt þekking og búnaður sem ON hafi komið sér upp í tengslum við smásölu rafmagns í gegnum hleðslustöðvar.

   Bendir málshefjandi á að hér sé um að ræða þversögn þar sem framangreint skilyrði hafi ekki þýðingu ef rekstur hleðslubúnaðar sé liður í, þ.e. hluti af, þeirri kjarnastarfsemi að selja rafmagn. Teljist rekstur hleðslubúnaðar til annarrar starfsemi þá skuli hún þá tengjast kjarnastarfsemi og uppfylla auk þess það skilyrði að starfsemin sé að nýta rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins. Að mati málshefjanda er óumdeilt að hin nýja starfsemi sé ekki réttlætt með vísan til þess að starfsemin sé að nýta rannsóknir samstæðunnar.

   Málshefjandi hafnar því sjónarmiði að þekking og búnaður sem mögulega varð til eftir að ON hóf hina óheimiluðu starfsemi, t.d. eftir árið 2014 svo vitnað sé í bréf Reykjavíkurborgar, geti verið rökstuðningur og réttlæting fyrir áframhald á hinni óheimilu starfsemi eða nýju þjónustuframboði vegna sömu starfsemi. Að mati málshefjanda sé óumdeilt að ON hafi ekki búið yfir neinni sérþekkingu eða búnaði við rekstri hleðslustöðva þegar ON hóf rekstur hleðslustöðva.

   Bendir málshefjandi á að ON hafi þurft nýlega að kaupa með útboði nýjan búnað þar sem eldri búnaður hafi verið úreltur. Þessi búnaður hafi ekkert með sölu rafmagns að gera eða aðra kjarnastarfsemi fyrirtækisins, frekar en eldri búnaður.

   Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að nauðsynlegt sé að vera með tiltækan búnað fyrir hleðslustöðvar til að geta selt rafmagn á markaði fyrir smásölu rafmagns til samgangna.

   Málshefjandi hafnar þessu alfarið og bendir á að söluaðilar rafmagns þurfi hvorki að eiga né reka búnað fyrir hleðslustöðvar til að geta selt rafmagn í smásölu til samgangna. Þess í stað eru það aðrir aðilar, svo sem sölu- eða rekstraraðilar hleðslubúnaðar eða þjónustuveitendur raforku skv. reglugerð 1150/2019, sem þurfa að eiga tiltækan búnað fyrir hleðslustöðvar.

   Málshefjandi bendir á að í svarbréfi Reykjavíkurborgar komi fram að ítarlega sé gerð grein fyrir hvernig ON, sem söluaðili rafmagns, hafi samtvinnað sölu rafmagns og sölu og rekstur tækjabúnaðar og hugbúnaðar. Þannig sé „notast við tæki og búnað í eigu ON og þá nýtist sami hleðslubúnaður, sami tækjabúnaður, bakendakerfi, þjónustulausnir og mannauður. Með umræddri starfsemi er ON að nýta þekkingu, rannsóknir og búnað sinn í tengslum við sölu rafmagns“. Málshefjandi telur að í framgreindri lýsingu Reykjavíkurborgar felist staðfesting á að ON nýti leyfisskylda starfsemi við sölu rafmagns til niðurgreiðslu á annarri ótengdri starfsemi. Því vakni spurningar hjá málshefjanda hvort OR gæti hér nægilega að aðgreiningu í starfsemi sinni, sbr. síðari málslið 3. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 sem mæli fyrir um að við rekstur OR og dótturfélaga skuli þess gætt að samkeppnisrekstur sé ekki niðurgreiddur af einkaleyfisstarfsemi eða verndaðri starfsemi. Kaup og sala á rafmagni hafi einfaldlega ekkert með kaup, leigu eða rekstur hleðslubúnaðar að gera að mati málshefjanda.

   Málshefjandi spyr sig hvernig rekstur hleðslustöðva geti verið liður í sölu rafmagns í smásölu ef kaup á rafmagni er ekki skilyrði fyrir því að fá hleðslustöð hjá ON? Þá spyr hann sig einnig hvernig sala, leiga og rekstur hleðslustöðvar geti tengst kjarnastarfsemi ON ef ekki þarf að kaupa rafmagn af ON til að fá hleðslustöð af ON? Að mati málshefjanda staðfestir Reykjavíkurborg, f.h. ON, að útleiga á hleðslustöðvum hafi ekkert með kjarnastarfsemi ON að gera. Þannig hafi ON hafið sölu og útleigu á heimilistæki sem ökutæki tengist við og séð um rekstur þess. Af því leiðir jafnframt að sala, útleiga og rekstur hleðslustöðvarinnar hafi ekkert að gera með sölu rafmagnsins, enda er það ökutækið sem notar rafmagnið, ekki hleðslustöðin.

   Málshefjandi telur að Reykjavíkurborg reyni að draga úr eða gera lítið úr hinni ólögmætu starfsemi ON með því að halda því fram að hún sé liður í því að selja rafmagn. Þá sé reynt að tengja rekstur hleðslustöðva undir ákvörðunartöku stjórnar og framkvæmdastjóra ON svo að eftirlitsskylda og aðhald eiganda nái ekki yfir starfsemina.

   Staðfest sé að ON bjóði leigu á hleðslustöðvum án nokkurrar skuldbindinga um kaup á rafmagni. Einnig sé horft fram hjá því að starfandi séu í landinu fjöldi raforkusöluaðilar sem reka ekki hleðslustöðvar og fjöldi þjónustuveitenda sem ekki hafa raforkusöluleyfi. Þá telur málshefjandi að horft sé fram hjá gildandi lögum og reglum, þar á meðal lögum nr. 136/2013 sem takmarkar starfsheimildir samstæðu OR og reglugerð nr.  1150/2019, sem dregur að mati málshefjanda skýrar línur á milli reksturs hleðslustöðva og sölu rafmagns, og að sala hleðslu á hleðslustöð sé alls ekki það sama og raforkuviðskipti við raforkusala. Þannig er það mat málshefjanda að það sé með engum hætti hægt að segja að rekstur hleðslustöðva sé nauðsynlegur eða liður í sölu rafmagns og með engum hætti er hægt að fullyrða að rekstur rafmagnstækja, s.s. hleðslustöðva, ísskápa, tengla, millistykkja, geti talist liður í eða tengjast kjarnastarfsemi ON, hvað þá að við þann rekstur sé verið að notast við búnað eða þekkingu ON.

   Málshefjandi bendir á að eigandi hleðslustöðvarinnar ákveður við hvern hann semur um kaup á rafmagni. Söluaðili rafmagns hefur minnst um það að segja. Það að ON telji sig þurfa að sinna því hlutverki getur vel verið í samræmi við viðskiptaáætlanir félagsins, en þar er hins vegar um að ræða starfsemi sem fellur ekki undir lögbundnar starfsheimildir félagsins, öfugt við það sem kann að gilda um þá samkeppnisaðila ON sem ekki eru opinbers eðlis. ON hefur hins vegar ekki heimildir til að útvíkka sína starfsemi að mati málshefjanda með þessum hætti heldur þarf að óska eftir lagabreytingu.

    

   • 8.2. Athugasemdir málshefjanda við umsögn Orkustofnunar.

   Málshefjandi sendi inn athugasemdir til ráðuneytisins þann 4. júní 2024 við umsögn umhverfis,- orku- og loftslagsráðuneytisins sem vísar til umsagnar Orkustofnunar og gerir hana að sinni. Bendir málshefjandi á að í umsögn Orkustofnunar sé komist að þeirri niðurstöðu að „umrædd starfsemi“ Orkuveitu Reykjavíkur rúmist innan raforkulaga nr. 65/2003.

   Málshefjandi vill árétta að kvörtun hans snúi að því hvort starfsheimildir ON séu settar takmarkanir með lögum nr. 136/2013, um Orkuveitu Reykjavíkur, og hvort starfsemi ON á mörkuðum fyrir hleðslustöðvar sé innan þeirra starfsheimilda sem leiða má af lögum nr. 136/2013. Áréttar málshefjandi það mat sitt að túlka beri 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 þröngt.

   Telur málshefjandi að 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 beri að skýra með þeim hætti að það afmarki hvaða starfsemi OR megi stunda og að sama gildi um dótturfélög OR.

   Í því felst það mat málshefjanda að OR sé ekki heimilt að hefja hvaða starfsemi sem sveitarfélögum sé heimilt að sinna. Starfsemin þarf að vera sala raforku eða önnur sambærileg starfsemi sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækja innan samstæðunnar enda tengist hún kjarnastarfsemi fyrirtækisins. Bendir málshefjandi til hliðsjónar á álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5810/2009 þar sem reyndi á heimildir Reykjavíkurborgar til að gera samning við dótturfélag OR um lagningu ljósleiðara. Niðurstaðan var sú að borginni væri það heimilt þar sem um ólögmætt verkefni sveitarfélagsins væri að ræða. Í þessu tilviki sé því öfugt farið.

   Málshefjandi bendir á að í umsögn Orkustofnunar sé komist að þeirri niðurstöðu að ON starfi bæði sem raforkusali skv. 18. gr. raforkulaga og þjónustuveitandi raforku skv. 2. gr. reglugerðar nr. 1150/2019. Þá telur Orkustofnun að engin takmörk séu á heimildum söluaðila raforku til að sinna jafnframt hlutverki þjónustuveitanda raforku, að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum. Um það efni vísar Orkustofnun m.a. til atvinnufrelsis 75. gr. stjórnarskrárinnar og að atvinnufrelsi megi ekki setja skorður nema með lögum.

   Málshefjandi telur ástæðu til að gera nokkrar athugasemdir við ofangreint.

   Í fyrsta lagi er hvergi fjallað um það í umsögn Orkustofnunar hvort eða hvernig starfsheimildir OR og ON séu takmarkaðar með lögum nr. 136/2013.

   Í öðru lagi tekur málshefjandi undir þá niðurstöðu að orkuviðskipti á hleðslustöðvum njóti verndar atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar, sem þó megi setja skorður með lögum. Málshefjandi gerir þó athugasemdir við að ekki sé fjallað um þær skorður sem ON séu settar með lögum nr. 136/2013.

   Í þriðja lagi vekur málsaðili athygli á því að umsögn Orkustofnunar sé afmörkuð við umfjöllun um starfsemi ON sem söluaðila raforku skv. 18. gr. raforkulaga og þá niðurstöðu að raforkusöluaðila sé heimilt að stunda starfsemi sem þjónustuveitandi raforku í skilningi 2. gr. reglugerðar nr. 1150/2019. Málshefjandi tekur undir þá afstöðu Orkustofnunar að söluaðilum raforku geti verið heimilt að starfa sem þjónustuveitendur raforku, að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í umsögn Orkustofnunar, þ.m.t. að fyrirkomulag sé með þeim hætti að neytendur geti valið sér sölufyrirtæki og að fyrirkomulag sé án kvaða o.fl.

   Í fjórða lagi tekur málshefjandi undir þá niðurstöðu Orkustofnunar að þjónustuveitandi raforku teljist sérstök og sjálfstæð starfsemi, þ.e. starfsemi aðila sem þjónustuveitandi raforku sé ekki hluti af starfsemi sem söluaðili raforku þó svo að söluaðilum raforku kunni að vera heimilt að starfa sem þjónustuveitendur raforku.

   Í því felst að mati málshefjanda að ON starfi bæði sem söluaðili raforku og þjónustuveitandi raforku en Orkustofnun tekur ekki afstöðu til þess hvort ON sé heimilt að starfa sem þjónustuveitandi raforku í ljósi ákvæða laga nr. 136/2013. Þannig er það mat málshefjanda að ekki sé tekin afstaða til þess hvort starfsemi þjónustuveitanda raforku falli undir heimildarákvæði 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013, þ.e. teljist starfsemi sem geti „nýtt rannsóknir, þekkingu eða búnað“ OR og tengist kjarnastarfsemi fyrirtækjanna.

   Að mati málshefjanda er augljóst að svo sé ekki, líkt og útlistað er nánar í kæru.

   Í fimmta lagi  vekur málshefjandi athygli á að starfsemi ON á mörkuðum fyrir hleðslustöðvar nær langt út fyrir þá starfsemi sem fjallað er um í umsögnum Orkustofnunar. Þannig sé starfsemi ON komin langt út fyrir það sem fellur undir starfsemi söluaðila raforku eða þjónustuveitanda raforku í framangreindum skilningi. Að mati málshefjanda sé ljóst að starfsemin „Hleðsluáskrift ON“ og „Hleðslunet ON“ falli fyrir utan starfsemi söluaðila raforku og þjónustuveitanda raforku. Þá eru ekki tiltekin þau dæmi þegar ON starfar við lagningu pípulagna, frágang og tengingu á götukössum o.fl. Í reynd sé ON einfaldlega að annast útleigu á raftækjabúnaði.

    

9. Álit ráðuneytisins.

   Svo sem framan er lýst lýtur kvörtun málshefjanda í sinni einföldustu mynd að því hvort starfsemi ON er varðar starfrækslu hleðslustöðva fyrir rafmagnsbifreiðar í víðum skilningi fari út fyrir heimildir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 og sé ekki í samræmi við kjarnastarfsemi félagsins.

   Það er meginregla sveitarstjórnarréttar að sveitarfélögum sé ekki heimilað að sinna verkefnum í hagnaðarskyni nema þeim sé það falið eða heimilað skv. lögum, sbr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

   Álitaefnið snýr að því hvort að (a) til staðar sé nægileg lagaheimild fyrir sveitarfélögin til að starfrækja hleðslustöðvar. Eða (b) ef ekki er til staðar nægilega skýr lagaheimild, er sveitarfélögunum heimilt að sinna verkefninu á grundvelli 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga ( þ.e. sveitarfélögum er heimilt að sinna verkefnum í hagnaðarskyni án lagastoðar ef það telst án vafa nauðsynlegt vegna hagsmuni heilla byggðalaga og sveitarfélag hefur fjárráð til slíks) sjá skýringar við 7. gr., 64. gr. og 65. gr. laganna.

    

   • 9.1. OR og ON

   ON er dótturfélag OR og rétt þykir að rekja tilurð ON samhengisins vegna.

   Árið 1998 var fyrirtækið Orkuveitan stofnað með sameiningu Rafmagnsveitu Reykjavíkur og Hitaveitu Reykjavíkur. Árið eftir sameinaðist Vatnsveita Reykjavíkur Orkuveitunni og árið 2000 varð sameignarfyrirtækið Orkuveita Reykjavíkur til þegar Hitaveita Akraness og Borgarbyggðar sameinuðust Orkuveitunni auk þess sem Akraneskaupstaður lagði Akranesveitu og Andakílsárvirkjun inn í Orkuveituna. Í kjölfarið voru sett lög um stofnun sameignarfyrirtækisins Orkuveitu Reykjavíkur, þ.e. lög nr. 139/2001. Þau lög voru síðar felld úr gildi með lögum nr. 136/2013 um Orkuveitu Reykjavíkur (OR) sem nú eru í gildi. Í eldri lögunum líkt og gildandi lögum, var kveðið á um eignarhlut hvers og eins en hann hefur breyst frá því að fyrstu lögin voru sett. Þannig hafa Garðabær og Hafnarfjörður dregið sig út úr eigendahópnum en Borgarbyggð og Borgarfjarðarbyggð sameinast.

   Á 135. löggjafarþingi 2007-2008 var lagt fram frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum á auðlinda- og orkusviði, sjá þingskjal 688 - 432. mál. Í II. kafla frumvarpsins voru m.a. lagðar til breytingar á raforkulögum, nr. 65/2003 með síðari breytingum. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram eftirfarandi (feitletrun ráðuneytisins):

   „Sérleyfum til að sinna tiltekinni starfsemi fylgja almennt ríkar skyldur. Samkeppni verður ekki komið við í rekstri dreifiveitna. Til að tryggja hagsmuni þeirra sem njóta þjónustu dreifiveitna gilda reglur um afhendingarskyldu, gjaldtöku vegna þjónustu, opinbert eftirlit með gjaldskrám o.fl. Sem dæmi má nefna að í raforkulögum er ítarlega kveðið á um skyldur dreifiveitna og gjaldskrármálefni. Gera verður kröfu um að þessi fyrirtæki gæti fyllsta hlutleysis og jafnræðis í starfsemi sinni og að rekstur dreifikerfa blandist ekki öðrum þáttum sem ekki tengjast beint þeim skyldum sem á dreifiveitum hvíla. Jafnframt er eðlilegt að tryggt sé að fjárhagsleg afkoma fyrirtækjanna sé ekki sett í hættu með þátttöku í óskyldum og áhættusamari rekstri.

       Á þessum sjónarmiðum byggjast ákvæði 5. mgr. 8. gr. raforkulaga og 2. gr. laga nr. 75/2004, um stofnun Landsnets hf., en þar er kveðið á um að flutningsfyrirtækinu sé óheimilt að stunda aðra starfsemi en þá sem því er nauðsynleg til að geta rækt skyldur sínar samkvæmt raforkulögum. Félaginu er þó í lögum heimilað að reka raforkumarkað. Sambærileg ákvæði er ekki að finna í lögum varðandi rekstur dreifiveitna rafmagns, hitaveitna og vatnsveitna. Í ljósi ofangreindra sjónarmiða er í frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um aðskilnað samkeppnis- og sérleyfisstarfsemi orkufyrirtækja. Ákvæði frumvarpsins um aðskilnað eru tvíþætt, annars vegar krafa um fyrirtækjaaðskilnað og hins vegar krafa um stjórnunarlegt sjálfstæði.

       Í frumvarpinu er lagt til að í raforkulögum og orkulögum verði kveðið á um að dreifi- og hitaveitum sé óheimilt að stunda aðra starfsemi en þá sem nauðsynleg er til að veiturnar geti rækt skyldur sínar samkvæmt sérleyfum og lögum þar að lútandi. Með almennri tilvísun í sérleyfi og lög þar að lútandi felst að áfram verður heimilt að reka alla sérleyfisstarfsemi í einu og sama fyrirtækinu, svo sem dreifiveitu, hitaveitu, vatnsveitu og fráveitu. Þá verður sérleyfisfyrirtækjum heimilt að stunda aðra þá starfsemi sem jafna má við sérleyfisstarfsemi, svo sem rekstur hitaveitna sem ekki hafa einkaleyfi til starfsemi. Hins vegar verður sérleyfisfyrirtækjum óheimilt að stunda alla samkeppnisstarfsemi og verður því að færa þann þátt fyrirtækjanna í sjálfstætt fyrirtæki. Þó er gerð tillaga um að þessi ákvæði verði ekki látin ná til allra minnstu orkufyrirtækjanna og eru mörkin sett við árlegar rekstrartekjur sem eru 2 milljarðar kr. eða minni. Orkufyrirtæki undir þeim mörkum hafa oft fáa starfsmenn og það gæti reynst kostnaðarsamt fyrir slík fyrirtæki að skipta upp starfsemi sinni.

       Þá er í frumvarpinu enn fremur gerð krafa um að stjórn dreifiveitu sé sjálfstæð gagnvart öðrum fyrirtækjum sem stunda vinnslu, flutning eða sölu raforku. Þetta er efnislega samhljóða 5. mgr. 8. gr. raforkulaga sem fjallar um flutningsfyrirtæki raforku og felur í sér kröfu um fyrirtækjaaðskilnað og stjórnunarlegt sjálfstæði.“

   Frumvarp þetta varð að lögum nr. 58/2008. Upphaflega var gert ráð fyrir að kröfur raforkulaga eins og þeim var breytt með lögum nr. 58/2008 kæmu til framkvæmda 1. júlí 2009. Í kjölfar beiðni frá Orkuveitu Reykjavíkur var gildistöku frestað til 1. janúar 2010 með samþykkt laga nr. 30/2009 um breytingu á raforkulögum. Enn og aftur var gildistökunni frestað með breytingu á raforkulögum með lögum nr. 142/2009 til 1. janúar 2011. Að lokum var gildistökunni frestað í þriðja sinni til 1. janúar 2014 með lögum nr. 175/2011. Ástæða þessara ítrekuðu frestunar voru erfiðar aðstæður á fjármálamörkuðum eftir fjármálakreppu, sjá þingskjal 218 – 178. mál, 143. löggjafarþing.

   Frumvarp til laga um Orkuveitu Reykjavíkur sem nefnd er OR í áliti þessu var lagt fram á 143. löggjafarþingi 2013 - 2014, sjá þingskjal 218 – 178. mál, og varð frumvarpið að lögum nr. 136/2013 um Orkuveitu Reykjavíkur svo sem fyrr greinir. Í greinargerð er fylgdi frumvarpinu kemur fram að með lögum nr. 58/2008, um breytingu á nokkrum lögum á auðlinda- og orkusviði, hafi verið gerðar breytingar er varða rekstur dreifiveitna með það fyrir augum að tryggja hagsmuni þeirra sem njóta þjónustu þeirra. Síðan kemur fram í greinargerðinni:

   „Þannig var m.a. gerð sú breyting á raforkulögum, nr. 65/2003, að kveðið var á um í 2.–4. málsl. 1. mgr. 14. gr. að dreifiveitu, þar sem fjöldi íbúa á dreifiveitusvæðum veitunnar er 10.000 eða fleiri, væri óheimilt að stunda aðra starfsemi en þá sem henni væri nauðsynleg til að geta rækt skyldur sínar samkvæmt sérleyfum. Enn fremur að stjórn dreifiveitu skuli vera sjálfstæð gagnvart öðrum fyrirtækjum sem stunda vinnslu, flutning eða sölu raforku. Er hér um kröfu um svokallaðan fyrirtækjaaðskilnað að ræða, þ.e. um aðgreiningu samkeppnis- og sérleyfisþátta í rekstri orkufyrirtækja. Áður hafði eingöngu verið krafist bókhaldslegs aðskilnaðar.“

   Lögin tóku gildi 1. janúar 2014. Í kjölfarið stofnaði OR tvö ný dótturfélög en fyrir átti OR dótturfélagið Gagnaveituna, nú Ljósleiðarann. Annars vegar var sett á fót ON sem er hér til umfjöllunar og sér um framleiðslu rafmagns og sölu á rafmagni m.a. til heimila og hins vegar Veitur ohf. sem reka vatnsveitur, hitaveitu, rafveitu og fráveitu. OR á enn fremur dótturfélagið Carbfix samkvæmt heimasíðu OR.

    

   9.1.2.  ON, stjórnun og ábyrgð á rekstri.

   ON tók til starfa í ársbyrjun 2014 en undirbúningur að stofnun fyrirtækisins hófst árið 2013. Fyrirtækið er opinbert hlutafélag skv. samþykktum þess og gilda lög um hlutafélög nr. 2/1995 um hið opinbera félag. Nýjustu samþykktir félagsins voru staðfestar á aðalfundi félagsins þann 18. apríl 2024 og eru þær birtar á Netinu.

   Einnig er í gildi svokallaður sameignarsamningur sem birtur er á heimasíðu OR en hann er grundvöllur að stjórnunar- og eftirlitsheimildum eigenda OR að dótturfélögum eins og ON. Því er mikilvægt að fjalla um sameignasamninginn hér og skyldur stjórnar OR í því samhengi gagnvart ON. Í 4. gr. sameignarsamningsins er borgarstjórinn í Reykjavík handhafi eigendavalds Reykjavíkur í OR, bæjarstjóri Akranesskaupstaðar er handhafi eigendavalds Akraneskaupstaðar í OR og sveitarstjóri Borgarbyggðar er handhafi eigendavalds Borgarbyggðar í OR. Umboð handhafa eigendavalds nær til hefðbundinna starfa á aðalfundum og eigendafundum hjá OR. Standi til að taka óvenjulega, veigamikla eða stefnumarkandi ákvörðun á fundi eigenda ber handhafa eigendavalds að sækja umboð til ákvörðunar til sveitarstjórnar. Það er ekki skýrt nánar hvað telst til óvenjulegra, veigamikilla eða stefnumarkandi ákvörðunar. Sameignarsamningurinn er byggður á 5. gr. laga um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 136/2013. Ákvæðið er svohljóðandi:

   „Um skipan í stjórn Orkuveitu Reykjavíkur og dótturfélaga skal kveðið á í sameignarsamningi eigenda eða samþykktum viðkomandi fyrirtækja.

   Eigendur Orkuveitu Reykjavíkur skulu gera með sér sameignarsamning þar sem fram komi frekari ákvæði um fyrirtækið. Þar skal m.a. kveðið á um:

       a. skipan stjórnar,

       b. aðalfund og aðra fundi eigenda, þ.m.t. boðun, umfjöllunarefni, rétt til setu og meðferð eignarhluta í fyrirtækinu,

       c. stjórnarfundi og verkefni stjórnar,

       d. ráðningu forstjóra og annars starfsliðs,

       e. prókúruumboð,

       f. heimildir stjórnar og forstjóra til að skuldbinda fyrirtækið,

       g. hlutverk og ábyrgð eigendanna og hvernig þátttaka þeirra í ákvörðunum um mikilvæg málefni og stefnumörkun skuli tryggð,

       h. breytingar á sameignarsamningi.“

   Í sameignarsamningnum kemur fram að forstjóri OR fari með eignahlut OR í dótturfélögum fyrirtækisins, sjá lið 7.2, en æðsta vald ON er í höndum hluthafafundar en forstjóri OR fer með hlutabréfið í ON. Rétt er að taka fram að stjórn OR fer með málefni OR milli eigendafunda og hefur eftirlit með að stefna fyrirtækisins, skipulag þess og að rekstur þess sé að jafnaði í réttu horfi og í samræmi við stefnu eigenda, sjá lið 8.1 í sameignarsamningnum. Samkvæmt lið 8.3. tekur stjórn OR ákvarðanir í meiri háttar málum í samræmi við eigendastefnu. Stjórn getur veitt forstjóra heimild til afgreiðslu í hennar stað í neyðartilvikum. Forstjóri getur einnig afgreitt slík mál ef afgreiðsla málsins þolir ekki bið en í þeim tilvikum skal forstjóri fortakslaust tilkynna stjórn um afgreiðslu málsins. Slíkar afgreiðslur skal bóka á næsta stjórnarfundi. Síðan kemur fram í lið 8.4 í sameignarsamningnum (undirstrikun ráðuneytisins):

   „Óvenjulegum, veigamiklum eða stefnumarkandi ákvörðunum skal stjórn Orkuveitu Reykjavíkur vísa til eiganda. Slíkar ákvarðanir dótturfélaga skulu sömuleiðis lagðar fyrir eigendur Orkuveitu Reykjavíkur og skal stjórn Orkuveitu Reykjavíkur upplýst um þær.“

   Ráðuneytið bendir á að engar skýringar fylgja í sameignarsamningnum, né í lögum, hvað átt sé við með „óvenjulegum, veigamiklum eða stefnumarkandi ákvörðunum“ og er um að ræða mjög matskennd viðmið sem ómögulegt sé að henda reiður á. Ráðuneytið bendir á að í sameignasamningnum hefði átt að vísa til félagsstjórnar og hluthafafundar vegna t.d. ON þar sem um ON gilda lög um hlutafélög nr. 2/1995. Það er gert í samþykktum ON, sjá hér að neðan.

   Einnig má benda á lið 8.7 en þar kemur fram að stjórn OR skuli upplýsa eigendur um „óvenjuleg eða veigamikil atriði í rekstri þótt þau kalli ekki á ákvörðun af hálfu eiganda.“ Hér er ekki að finna nein viðmið um það hvað teljist vera „óvenjulegt eða veigamikið“.

   Samkvæmt samþykktum ON annast framkvæmdastjóri daglegan rekstur og skal hann í þeim efnum fara eftir þeirri stefnu og fyrirmælum sem félagsstjórn hefur gefið. Hinn daglegi rekstur tekur ekki til ráðstafana sem eru „óvenjulegar“ eða „mikils háttar“. Slíkar ráðstafanir getur framkvæmdarstjóri aðeins gert samkvæmt sérstakri heimild frá félagsstjórn og eða hluthafafundi, nema ekki sé unnt að bíða ákvarðana félagsstjórnar án verulegs óhagræðis fyrir starfsemi félagsins. Í slíkum tilvikum skal félagsstjórn tafarlaust tilkynnt um ráðstöfunina. Ráðuneytið bendir á að hér sé mjög óskýrt hvað séu óvenjulegar ráðstafanir eða mikils háttar. Ráðuneytið vill þó benda á að erfitt sé fyrir stjórnarmenn eða eftir atvikum rétt kjörinna sveitarstjórnarmanna, f.h. eiganda, án frekari leiðbeininga, að meta hvaða ráðstafanir séu óvenjulegar eða mikils háttar hverju sinni í rekstri fyrirtækjanna.

   Í 19. gr. samþykktanna kemur fram að stjórn félagsins skuli fara reglulega yfir og upplýsa eiganda um stöðu mála og framkvæmd stefnumörkunar í einstökum málaflokkum. Við yfirferð yfir fundargerðir OR árin 2014 til 2017 sést að framkvæmdastjóri ON mætti tvisvar sinnum á fund stjórnar OR til að fara yfir málefni ON. Það var þann 17. janúar 2014 og 20. mars 2017. Árið 2014 er ritað í fundargerð að framkvæmdastjóri ON hafi mætt til fundar og kynnt fyrstu skref fyrirtækisins á nýju ári. Fleira er ekki ritað um erindi framkvæmdastjórans í fundargerð. Ekki er gerð grein fyrir áformum ON um hleðslustöðvar fyrir bifreiðar þrátt fyrir að vegferð fyrirtækisins hefjist árið 2014. Það skal tekið fram að fundargerðir OR eru almennt fáorðar en fundargerðir skulu vera í samræmi við auglýsingu nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna. Ekki verður annað séð en að þær séu í samræmi við framangreinda auglýsingu. Þann 20. mars 2017 er ritað í fundargerð að framkvæmdastjóri ON gerir stjórn OR grein fyrir því sem efst er á baugi hjá ON. Bent er á að ári síðar eykur ON umsvif sín með rafhleðslustöðvar fyrir bifreiðar umtalsvert. Ekki er þess getið í fundargerð.  Á sama fundi eða þann 20. mars 2017 er bókuð framlagning innri endurskoðanda á breytingatillögu á erindisbréfi innri endurskoðanda sem er bókuð í fundargerð með eftirfarandi hætti:

   „Starfsmenn innri endurskoðunar Orkuveitu Reykjavíkur sef. hafa fullan, frjálsan og ótakmarkaðan aðgang að öllum gögnum, eignum og starfsfólki fyrirtækisins og dótturfyrirtækjum þess til að ná markmiðum sem starfseminni eru sett. Það felur í sér aðgang frá einum tíma til annars að öllum svæðum í bókhalds-, stjórnunar- og skjalakerfum fyrirtækisins sem stjórnendur með ýtrasta aðganga hafa, nema að persónuverndarsjónarmið hamli því.“

   Tillögunni var frestað en síðan samþykkt á fundi OR þann 19. júní 2017.

   Líta verður þó til þess að ákveðinn trúnaður ríkti um umsvif ON og kann það að skýra hversu lítið var bókað um fyrirtækið í fundargerð.

   Samkvæmt þessu er það mat ráðuneytisins að ON virðist gera stjórn OR grein fyrir starfsemi sinni á því árabili sem fundargerðir stjórnar voru skoðaðar í samræmi við 19. gr. samþykktanna en ekki er óeðlilegt að stjórn ON feli framkvæmdastjóra að gera stjórn OR grein fyrir starfseminni. Þá hefur stjórn OR veitt innri endurskoðanda samstæðunnar viðeigandi heimildir til að sinna störfum sínum. Það er hins vegar mat ráðuneytisins að hugtakið “reglulega“ í 19. gr. samþykktanna hljóti að túlkast sem að lágmarki einu sinni á ári.

   Miðað við það hversu óljóst fundargerð stjórnar Orkuveitu Reykjavíkur er orðuð þá getur ráðuneytið ekki fullyrt að stjórn OR hafi frá upphafi vega verið upplýst um áform ON um að setja upp hleðslustöðvar fyrir rafbíla strax í byrjun árs 2014. Sama gildir þegar ON ákvað að auka umsvif sín árið 2018. Hins vegar er það mat ráðuneytisins að verkefnin hafi ekki farið leynt fyrir eigendum samstæðunnar enda er greint frá verkefninu í ársskýrslu OR fyrir árið 2014. Þar kemur fram á bls. 48:

   „…Orka náttúrunnar opnaði árið 2014 fyrstu hraðhleðslustöðvar hér á landi. Níu stöðvar voru settar upp til að auka tiltrú neytenda á rafbílum og stuðla þannig að hraðari rafbílavæðingu á Íslandi. Fyrstu tvær stöðvarnar voru opnaðar í mars og níunda stöðin var opnuð við Fríkirkjuveg í nóvember. Flestir rafbílar á landinu eru á höfuðborgarsvæðinu og stöðvunum var valinn staður til að auka drægnina þaðan. … Orka náttúrunnar, rétt eins og önnur fyrirtæki innan samstæðu Orkuveitunnar, steig mikilvæg skref til að auka hlut rafbíla í eigin bílaflota.“

   Þá bendir ráðuneytið á að OR dregur fram upplýsingar um verkefni ON um hlöður (hraðhleðslustöðvar á landsbyggðinni) í árskýrslum sínum fyrir árið 2018 og 2019 sem birtar eru opinberlega.

   Samkvæmt opinberum tölum hjá Samgöngustofu var fjöldi rafknúinna ökutækja í lok árs 2013 samtals 167 tæki og í lok árs 2014 samtals 316 tæki. Bent skal á svo sem fram kemur í tilvitnuðum texta úr árskýrslu OR fyrir árið 2014 þá gerði samstæðan ráðstafanir til að auka hlut rafbíla í eigin flota. Önnur fyrirtæki gerðu slíkt og hið sama þetta ár. Rafknúnum ökutækjum fjölgaði ört og í lok árs 2018 var fjöldinn kominn upp í 2813 tæki. Í lok árs 2022 var fjöldi rafknúinna ökutækja orðinn 18331 tæki svo dæmi sé tekið.

   Eftir stendur sú spurning hvort ákvörðun ON að hefja þá vegferð að setja upp rafhleðslustöðvar og fara inn á þennan markað hafi verið svo óvenjuleg eða svo mikils háttar að hún hafi átt að vera tekin af eigendum OR og þar með eigendum ON. Ekki er að finna merki um það í framlögðum gögnum málsins né gögnum sem ráðuneytið hefur aflað að eigendur OR hafi tekið ákvörðun um að hefja þessa vegferð ON. Bendir ráðuneytið á að fram kemur í umsögn Reykjavíkurborgar að ákvörðun ON um að fara í þessa vegferð hafi verið tekin af framkvæmdarstjórn ON og félagsstjórn ON og því er það mat eigenda OR að ákvörðunin hafi ekki verið óvenjuleg eða mikilsháttar og verið í samræmi við 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013.

   Framangreindar upplýsingar benda til að vegferð ON hafi farið hægt af stað en aðeins níu hleðslustöðvar voru settar upp árið 2014. Fram kemur í ársskýrslu OR fyrir árið 2018 að hlöðurnar á landsbyggðinni (rafhleðslustöðvarnar) væru orðnar 50 talsins og í ársskýrslu OR fyrir 2019 kemur fram að hlöðurnar væru orðnar 80. Þá kemur fram að fyrirtækið hafi sótt um styrk í verkefnið. Í ljósi þessa er það álit ráðuneytisins að ákvörðunin geti vart hafa haft það mikil fjárhagsleg áhrif á ON að upplýsa hafi þurft eigendur eða fá samþykki eigenda ON og þar með OR fyrir ákvörðuninni þó svo ráðuneytið gangi að því vísu að stjórn OR hafi verið meðvituð um verkefnið með vísan til opinberrar umfjöllunar. Þá er það álit ráðuneytisins að rekstur umræddra sveitarfélaga á ON hafi ekki gengið gegn ákvæði 65. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

    

   • 9.2. Þróun ákvæðis 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013

   Málshefjandi byggir á því, svo sem að framan er lýst, að starfsemi ON hafi farið út fyrir heimildir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013. Ákvæðið er ekki nýtt af nálinni og má rekja til 2. gr. laga nr. 139/2003 um stofnun sameignafyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur. Ákvæði 2. gr. laga nr. 139/2003 var svohljóðandi:

   „Tilgangur Orkuveitu Reykjavíkur er vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Heimilt er Orkuveitu Reykjavíkur að reka dótturfélög og eiga hlut í öðrum félögum.“

   Þegar lög um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 139/2013 voru sett á sínum tíma var 2. mgr. 2. gr. svohljóðandi:

   „Orkuveita Reykjavíkur og dótturfélög stunda vinnslu, framleiðslu og sölu raforku og heits vatns og gufu og rekstur grunnkerfa, svo sem dreifiveitu rafmagns, hitaveitu, vatnsveitu, fráveitu og gagnaveitu, auk annarrar starfsemi sem hefur sambærilega stöðu. Einnig þá starfsemi aðra sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækjanna, sem og iðnþróun og nýsköpun, enda tengist hún kjarnastarfsemi fyrirtækisins.“

   Ákvæðinu var síðan breytt með lögum nr. 29/2023 og hljóðar nú svo (feitletrun ráðuneytisins):

   „Orkuveita Reykjavíkur og dótturfélög stunda vinnslu, framleiðslu og sölu raforku og heits vatns og gufu og rekstur grunnkerfa, svo sem dreifiveitu rafmagns, hitaveitu, vatnsveitu, fráveitu og gagnaveitu, auk annarrar starfsemi sem hefur sambærilega stöðu. Einnig hafa Orkuveita Reykjavíkur og dótturfélög með höndum starfsemi sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækjanna, sem og iðnþróun og nýsköpun, enda tengist hún kjarnastarfsemi fyrirtækisins, þ.m.t. geymslu koldíoxíðs og annarra vatnsleysanlegra gastegunda í jörðu.“

   Breyting laga nr. 29/2023 á 2. mgr. 2. gr. laganna var eina breytingin sem gerð var á lögum nr. 136/2013.

    

   1. Ber að túlka 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 þröngri lögskýringu?

   Í máli þessu reynir óumdeilanlega á túlkun á 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013, þ.e. hvort túlka skuli ákvæðið þröngri túlkun eða hvort heimilt sé að túlka það almennri lögskýringu.

   Málshefjandi bendir ítrekað á í málflutningi sínum að túlka beri ákvæðið þröngt og vísar máli sínu til stuðnings til ummæla í greinargerð og skýrslu úttektarnefndar frá árinu 2012. Þessu hefur verið mótmælt af hálfu Reykjavíkurborgar.

   Ráðuneytið bendir á að í eldri lögum um Orkuveitu Reykjavíkur, nr. 139/2001, var Orkuveitunni heimilt að stunda fjármála- og viðskiptastarfsemi. Í frumvarpi til laga, er varð að lögum nr. 136/2013, þ.e. þingskjal 2018 - 178. mál, á 143. löggjafarþingi, var ákveðið að taka þessa heimild Orkuveitunnar út. Í þingskjalinu segir um þetta:

   „Í 2. mgr. er fjallað um þá starfsemi, sem fyrirtækinu er heimilt að stunda. Heimildin er þrengd frá gildandi lögum, þar sem gert er ráð fyrir að hluti verkefna fyrirtækisins geti verið viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Lagt er til að sú heimild verði felld út.“

   Í þessu fellst að lagt er til að OR og dótturfélögum verði ekki lengur heimilt að stunda viðskipta- og fjármálastarfsemi. Málshefjandi túlkar þetta hins vegar sem svo að túlka eigi alla 2. mgr. 2. gr. laganna þröngt sem er að mati ráðuneytisins ekki rétt samkvæmt almennri lögskýringu. Málshefjandi bendir einnig á máli sínu til stuðnings skýrslu úttektarnefndar frá 2012. Ráðuneytið bendir á að frá því að úttektarskýrslan var gefin út voru samþykkt ný lög frá Alþingi sem gera fyrirmæli úttektarskýrslunnar að þessu leyti þýðingalaus. Því verður að hafna fullyrðingu málshefjanda að túlka beri 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 þröngt.

   Einu kröfurnar sem gerðar eru til túlkunar á 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 í greininni sjálfri þegar ON hóf vegferð sína á sviði rafhleðslustöðva rafknúinna ökutækja árið 2014 eru að ef nýta á aðra starfsemi sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækjanna, sem og iðnþróun og nýsköpun, þá verði hún að tengjast kjarnastarfsemi fyrirtækisins. Hér er um nýmæli að ræða frá eldri löggjöf og segja má að lögin hafi verið þrengd að þessu marki.

    

   1. Ákvæði 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 og ákvæði raforkulaga nr. 65/2003

   Í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013 um Orkuveitu Reykjavíkur er eins og komið hefur fram kveðið á um hlutverk OR og dótturfélaga. Fram kemur að þau hafi heimild til að stunda vinnslu, framleiðslu og sölu raforku og heits vatns og gufu og rekstur grunnkerfa, svo sem dreifiveitu rafmagns, hitaveitu, vatnsveitu, fráveitu og gagnaveitu, auk annarrar starfsemi sem hefur sambærilega stöðu. Hver þessi önnur starfsemi er, er ekki kveðið nánar á um í lögum eða reglugerðum, né er að finna leiðbeiningar í lögskýringargögnum, svo sem greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 136/2013. Í ákvæðinu eins og það er nú og því var breytt með 1. gr. laga nr. 29/2023 getur OR og dótturfélög haft með höndum starfsemi sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækjanna sem og iðnþróun og nýsköpun, enda tengist hún kjarnastarfsemi fyrirtækisins, þ.m.t. geymslu koldíoxíðs og annarra vatnsleysanlegra gastegunda í jörðu. Breytingin árið 2023 var til komin vegna dótturfélagsins Carbfix en vinnsla fyrirtækisins felur í sér geymslu koldíoxíðs og annarra vatnsleysanlegra gastegunda í jörðu og er ekki til umfjöllunar hér.

   Fyrir liggur að OR hefur heimild til að eiga dótturfélög sem stunda samkeppnisrekstur en það var tilgangur með lagasetningunni árið 2013 svo vísað sé til umfjöllunar í kafla 9.1. hér að framan.  Til að ON geti stundað þá iðju sem fyrirtækið hefur stundað frá 2014 og nú í vaxandi mæli frá 2021 þarf starfsemi fyrirtækisins að uppfylla skilyrði raforkulaga nr. 65/2003 og reglugerð nr. 1150/2019 og þar með þarf fyrirtækið að hafa til þess heimild skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 136/2013. Ábyrgð á framangreindum lögum er í höndum umhverfis,- orku- og loftlagsráðherra en ekki innviðaráðherra. Á sama tíma þurfa eigendur ON, þrjú sveitarfélög, að hafa til hliðsjónar 65. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um ábyrga meðferð fjármuna. Ráðuneytið bendir á að þau sjónarmið hafi komið fram m.a. í áliti umboðsmanns Alþingis frá 23. apríl 2021 nr. 5117/2007 að ákveðnar takmarkanir á heimildum sveitarfélaga til að taka þátt í atvinnurekstri styddust jafnframt við þau viðhorf að aðgerðir sveitarfélaga á almennum markaði mættu ekki vera til þess fallnar að raska samkeppnisstöðu einkaaðila í rekstri, sbr. 1. mgr. 61. gr. EES-samningsins, sem hefur lagagildi hér á landi samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Auk þess yrðu sveitarfélög að gæta jafnræðis við úthlutun takmarkaðra gæða, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 28. desember 2006 í máli nr. 4478/2005.

   Í 3. gr. a. raforkulaga nr. 65/2003 er fjallað um yfirstjórn raforkumála. Þar kemur fram að ráðherra, sem  er umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra, fari með yfirstjórn mála sem raforkulög taka til. Í 2. málslið ákvæðisins kemur fram að Orkustofnun fari með framkvæmd og eftirlit samkvæmt ákveðnum köflum laganna en í 3. málslið segir að Raforkueftirlitið fari með framkvæmd og eftirlit samkvæmt öðrum köflum laganna. Um Raforkueftirlitið segir í 3. gr. b:

   „Raforkueftirlitið er sjálfstætt í störfum sínum þegar það sinnir eftirliti samkvæmt lögum þessum, sbr. lög um Orkustofnun, og getur ráðherra eða orkumálastjóri ekki gefið fyrirmæli um framkvæmd þess.

   Raforkueftirlitið skal hafa samráð við Samkeppniseftirlitið um eftirlit með starfsemi og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna eftir því sem við á.

   Til að tryggja sjálfstæði, gagnsæi og jafnræði í störfum sínum við raforkueftirlit skal Raforkueftirlitið setja sér starfsreglur. Ráðherra getur, að fenginni umsögn Raforkueftirlitsins, kveðið nánar á um hlutverk og verkefni Raforkueftirlitsins í reglugerð.

   Raforkueftirlitið skal hafa samráð við eftirlitsskylda aðila um framkvæmd og þróun eftirlitsins. Í því skyni skal starfa sérstök samráðsnefnd sem skipuð er fulltrúum eftirlitsskyldra aðila. Raforkueftirlitið skal eiga reglulega fundi með samráðsnefndinni. Samráðsnefndin hefur ekki ákvörðunarvald í málefnum Raforkueftirlitsins. Nánar skal kveðið á um samráðsnefndina í reglugerð, m.a. um skipan hennar.“

   Ráðuneytið óskaði eftir umsögn umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytisins um kvörtun málshefjanda í máli þessu. Það ráðuneyti óskaði eftir afstöðu raforkueftirlits Orkustofnunar. Í umsögn umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytisins, dags. 24. apríl 2024, kemur fram að það sé meginniðurstaða raforkueftirlits Orkustofnunar að umrædd starfsemi OR rúmist innan raforkulaga nr. 65/2003. Þetta þýðir að það sé mat umhverfis-, orku og loftlagsráðuneytisins og raforkueftirlits Orkustofnunar að starfsemi ON eins og henni er lýst í kvörtun málshefjanda rúmist innan laga nr. 136/2013. Orkustofnun bendir auk þess í umsögn sinni á ákveðna vankanta í regluverkinu sem þarf að laga og umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytið tekur undir það mat og gerir ráðuneytið ráð fyrir að ráðist verði í þær lagfæringar. Ljóst er við yfirferð yfir gögn málsins að ákveðinn ágreiningur virðist vera um túlkun á lögum og reglugerðum milli málshefjanda annars vegar og raforkueftirlits Orkustofnunar hins vegar t.d. á reglugerð nr. 1150/2019. Það er ekki á forræði ráðuneytisins að leysa úr þeim ágreiningi. Bent skal á að málshefjandi hefur verið með mál til meðferðar hjá raforkueftirliti Orkustofnunar og þá er mál til meðferðar hjá Samkeppniseftirlitinu milli sömu aðila.

   Í ljósi afstöðu fagráðuneytisins er það mat ráðuneytisins að með starfsemi ON hafi sveitarfélögin ekki farið gegn 65. gr. laga nr. 138/2011 enda er það álit ráðuneytisins að verkefnið hafi ekki haft stórkostleg áhrif á fjárhag sveitarfélaganna. Það hvort ON hafi gengið of langt í samkeppnislegu tilliti eða farið út fyrir heimildir laga nr. 136/2013 er Samkeppniseftirlitsins og raforkueftirlits Orkustofnunar að meta eða eftir atvikum dómstóla en ekki ráðuneytisins. Öðrum stjórnvöldum er m.ö.o. falið með beinum hætti að hafa eftirlit með starfsemi ON og lögum nr. 136/2013 og fellur það þ.a.l. fyrir utan eftirlitshlutverk ráðuneytisins, sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. 

    

   • 9.3. Niðurstaða.

Ráðuneytið gerir ekki athugasemd við stjórnsýslu sveitarfélaganna og er málinu því lokið.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafa á afgreiðslu málsins.

Reykjavík. 14. nóvember 2024