12/2005
Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2006, föstudaginn 15.desember 2006 kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6, Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Guðrún Helga Brynleifsdóttir og Gísli Gíslason.
Fyrir var tekið mál nr. 12/2005 Dreifing ehf. kt. 490287-1599, Vatnagörðum 8, Reykjavík gegn Umhverfisstofnun.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður :
I.
Stjórnsýslukæra Einars Arnar Davíðssonar hdl. f.h. Dreifingar ehf., hér eftir nefndur kærandi, barst úrskurðarnefnd í mars 2005. Kærð er synjun Umhverfisstofnunar, hér eftir nefnd kærði dags. 14. desember 2004 á umsókn kæranda um leyfi til notkunar á fullyrðingunum, “Lactose Free”, “Cholesterol Free” og “Low fat” á umbúðum vörunnar Veggie Slices. Gerir lögmaður kæranda þær kröfur að kæranda verði heimilt að nota framangreindar fullyrðingar á Veggie Slices vörum. Þá er þess krafist að í niðurstöðu úrskurðarnefndar verði kærða gert að greiða kostnað vegna málsins.
Fylgiskjöl með erindi kæranda eru:
1) Afrit af bréfi kæranda dags. 11. nóvember 2004, til Umhverfisstofnunar, umsókn um leyfi til notkunar á fullyrðingum.
2) Afrit af svarbréfi kærða dags. 14. desember 2004.
II.
Í stjórnsýslukæru lögmanns kæranda kemur fram að kærandi hafi um langt skeið flutt inn til landsins og selt ýmsar vörur og matvæli. Meðal annars hafi kærandi flutt in vöruna VEGGIE SLICES sem sé jurtaostur. Vegna athugasemda kærða við umræddar matvörur hafi kærandi lagt inn umsóknir til kærða um leyfi til notkunar á fullyrðingunum “Lactose Free”, Cholesterol Free” og Low Fat” á VEGGIE SLICES vörum sem fyrirtækið sé innflytjandi að og framleiddar séu af Galaxy Nutritional Foods í Orlando USA. Kveður kærandi að varan VEGGIE SLICES sé jurtaostur sem sé framleiddur í Bandaríkjunum og seldur á öllum helstu mörkuðum. Sé framleiðslan sérval þeirra sem neyta vilji jurtafæðu og sneiða hjá neyslu vöru framleiddri úr dýraríkinu. Sé varan viðurkennd af USDA og US Health Association. Lögmaður kæranda leiðréttir mistök í umsókn fylgiskjali 1 þar sem talað sé um ostlíki, en eigi að vera jurtaostur.
Í umsókn sinni, fylgiskjali nr. 1. lýsir kærandi vörunni svo að um sé að ræða ostlíki sem m.a. sé framleitt úr sojamjólk og sojapróteinum. Þar sem varan innihaldi enga mjólk eða mjólkurafurð sé hún án laktósa og henti því vel einstaklingum með laktósaóþol. Því sé fullyrðingin “Lactose Free” til þess fallin að vekja athygli á vörunni og að benda þeim einstaklingum, sem þurfi að forðast laktósa, á þennan valkost í stað venjulegs mjólkurosts.
Lögmaður kæranda bendir í kærunni á að krafa um að nota fullyrðinguna “Lactose Free” stafi af þeirri staðreynd að ekki sé notaður mjólkursykur við framleiðsluna. Þar sem sambærilegir jurtaostar geti innihaldið mjólkursykursleifar sé nauðsynlegt að upplýsa neytendur sérstaklega um að varan sé “Lactose Free.”
Krafa um notkun á fullyrðingunni “Low Fat” sé vegna þeirrar staðreyndar að varan innihaldi allt að 76% minni fitu en feitir brauðostar. “Low Fat” þýði hér lítil fita og með merkingunni sé ekki verið að gera annað en benda almenningi á þá staðreynd. Engin fullyrðing sé um fituskerðingu (“reduced fat”). Ekki sé verið að skerða fitu því varan sé einfaldlega framleidd með minni fitu en almennur brauð- eða mjólkurostur og framleiðandinn staðfesti það með þessari fullyrðingu “Low fat”.
Í umsókn, fylgiskjali nr. 1, segir kærandi að fullyrðingin “Low Fat” sé sambærileg við fullyrðinguna fituskert eða létt. Skv. 36. gr. rgl. Nr. 588/1993 um merkingu, auglýsingu og kynningu matvara sé heimilt að nota fullyrðinguna fituskert eða létt fyrir þær vörur þar sem fitu- og orkuskerðingin sé a.m.k. 25% miðað við sambærilega vöru. Veggie ostlíkið sé þannig sambærilegt við fastan mjólkurost þar sem fituinnihald á osti sé 26%. Fituinnihald í Veggie sé 10% og þar með sé bæði fitu- og orkuskerðingin meiri en 25% og því uppfylli varan skilyrði þess að geta kallast “Low Fat” eða fituskert.
Lögmaður kæranda kveður jurtaostinn seldan í Bretlandi og víðar með heimild til að nota fullyrðinguna “Cholesterol Free”. Kveður hann og að Ísland vinni á sömu forsendum í heilbrigðis- og matvælamerkingum og Bretar og af þeirri ástæðu ætti ekki að vera staðið gegn þessum kröfum um merkingar. Kveður lögmaður kæranda fullyrðingar á umbúðum VEGGIE SLICES nauðsynlegar upplýsingar til þess að hinn almenni neytandi fái vitneskju um staðreyndir og geti tekið upplýsta ákvörðun um hvaða vöru hann vilji neyta. Bendir hann og á að stjórnvöld um allan heim leggi í síauknum mæli áherslu á heilbrigt mataræði og falli VEGGIE SLICES vörurnar vel að þeim áherslum. Ekki verði heldur fram hjá því litið að sumir neytendur hreinlega verði heilsu sinnar vegna að varast lactosa, kólesteról og fitu. Telur kærandi að það sé, sérstaklega með þann hóp neytenda í huga, rangt að leyna staðreyndum um þessa vöru. Því sé nauðsynlegt að nefndin hafi í huga að það séu ekki allir neytendur sem geti veitt sér þann munað að borða mat sem innihaldi lactosa, kólesterol og fitu.
Lögmaður kæranda vísar til umsóknar kæranda til kærða en þar kemur fram að umræddar fullyrðingar hafi gildi fyrir neytendur og taki mið af hagsmunum þeirra og vísar til skilyrða sem sett séu um fullyrðingar í 35. gr. rgl. um merkingu auglýsingu og kynningu matvæla.
Vísar kærandi til þess að kærði sjái ofangreindum upplýsingum til neytenda ýmislegt til foráttu, sbr. fylgiskjal 2. Kærandi vilji hins vegar benda á að allar fullyrðingarnar séu til þess að upplýsa neytendur. Fari kærandi að tilmælum kærða sé í raun verið að blekkja neytendur. Þá væru rangar upplýsingar gefnar sem í raun teljist brot á VI. kafla samkeppnislaga nr. 8/1993. Telur lögmaður kæranda að kærði hafi ekki litið til allra þátta við ákvörðun sína og að stofnunin hafi brotið 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi vísar til meðfylgjandi umsókna sbr. fylgiskjal nr. 1 um efnisinnihald og aðrar staðreyndir um vöruna. Þá vísar kærandi til þess að kærði eigi ekki að leita strangari leiða í framkvæmd sinni en nauðsyn beri til og vísar um þetta til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Kveður kærandi að við framkvæmd skuli velja það úrræði sem vægast sé þar sem fleiri úrræða sé völ sem þjónað geti því markmiði sem að sé stefnt. Ennfremur telur kærandi með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga sérstaklega 1.tl. 2. mgr. hafi kærði ekki rökstutt ákvörðun sína nægilega.
Þá gerir kærandi þá kröfu að nefndin taki fram í niðurstöðu sinni að kærði beri kostnað kæranda við að hafa kæruna uppi. Farið er fram á að nefndin ákvarði upphæð greiðslu kærða til kæranda við að hafa kæruna uppi og að fjárhæðin sé tiltekin í niðurstöðu nefndarinnar. Lögmaður kæranda vekur sérstklega athygli á að ekki sé um mjólkurosta að ræða heldur jurtaost. Varan sé fyrst og fremst valkostur þeirra sem ekki geta eða vilja neyta afurða úr dýraríki. Áskilinn er réttur til frekari málsreifana, málsástæðna og lagaraka sé þess krafist.
III.
Í greinargerð kærða dags. 30. maí 2005 vísar kærði til þess að borist hafi umsókn frá kæranda, á grundvelli 34. gr. rgl. nr. 558/1993 um merkingu auglýsingu og kynningu matvæla. Með ákvörðun kærða sem birt hafi verið með erindi dags. 14.12.2004 hafi kæranda verið hafnað á grundvelli 34. sbr. 35. sbr. einnig 36. gr. reglugerðar nr. 588/1993 að nota fullyrðingarnar “Lactose free” og “Low fat” á vöruna “Veggie slices” sem fyrirtækið kallaði í umsókn sinni ostalíki og eru notuð í stað hefðbundinna mjólkurosta.
Kærði vísar til þess að í kæru komi fram að varan sé framleidd í Bandaríkjunum og að hún sé sérvara, viðurkennd af United States Department of Agriculture (USDA) og US Health Associations (USHA). Kærði telur það málinu óviðkomandi að vara þessi sé framleidd í Bandaríkjunum og viðurkennd af ofangreindum þarlendum stofnunum þar sem í ríkjum Bandaríkja Norður-Ameríku gildi aðrar reglur en á markaðssvæði samningsins um Evrópska Efnahagssvæðið (EES).
Kærði kveðst hafa hafnað fullyrðingunni “Lactose Free” á Veggie slices” þar sem hún brjóti í bága við c-lið 35. gr. rgl. Nr. 588/1993 um merkingu, kynningu og auglýsingu matvæla en þar segi að ekki megi halda því fram að vara sé án ákveðins efnis þegar aðrar samskonar eða sambærilegar vörur séu líka án þessa efnis. Efnið sem um ræði í þessu tilviki sé laktósi og sé það mat UST að samskonar eða sambærileg vara við jurtaosta séu hefðbundnir brauðostar unnir úr mjólk. Kærði bendir á að kærandi haldi því fram að fullyrðingin “Lactose Free” eða “án laktósa” geti staðið á umbúðum um “Veggie slices” vegna þess að aðrir jurtaostar geti innihaldið leifar af laktósa (mjólkursykri). Í umsókn kæranda hafi ekki verið gerð nein tilraun til að sýna fram á að aðrir jurtaostar en Veggie slices innihaldi mjólkursykur. Komi þar einungis fram samanburður við mjólkurost eins og sjá megi í eftirfarandi setningu : “Fullyrðingin “Lactose Free” er til þess fallin að vekja athygli á vörunni og benda þeim einstaklingum sem þurfa að forðast laktósa á þennan valkost í stað venjulegs mjólkurosts”. Komi það fyrst fram í kærunni að bera skuli “Veggie slices” saman við aðra jurtaosta og hafnar kærði þeim samanburði. Mat kærða sé að jurtaostar skuli bornir saman við hefðbundna brauðosta unna úr mjólk eins og fram hafi komið í umsókninni. Með því að nota fullyrðinguna “án laktósa” á “Veggie slices” sé verið að segja að varan innihaldi ekki laktósa en hefðbundnir brauðostar unnir úr mjólk innihaldi heldur ekki laktósa. Því sé verið að gefa í skyn með fullyrðingunni að varan sé einstök umfram aðrar samskonar og sambærilegar vörur sem hún sé ekki í þessu tilliti.
Kærði telur því að fullyrðingin “Lactose free” sé ekki í samræmi við ofangreind ákvæði rgl. nr. 588/1993 um merkingu, auglýsingu og kynningu matvæla. Sé það mat stofnunarinnar að sé þessi fullyrðing notuð um “Veggie slices” sé verið að villa um fyrir neytendum og sé því jafnframt um að ræða brot á a-lið 35. gr. ofangreindrar reglugerðar nr. 588/1993.
Fullyrðingin “Low fat”. Kærði bendir á að kærandi krefjist þess einnig að fullyrðingin “Low fat” verði heimiluð á umbúðum “Veggie slices”. Vert sé fyrst að skoða hvað þessi fullyrðing táknar. Kærði kveður að samkvæmt upplýsingum frá íslenskri Málstöð þýði “Low fat” lítil fita eða lágt í fitu. Því sé um að ræða magn fitu í vörunni sjálfri og ekki um neinn samanburð við aðrar vörur að ræða. Væri um að ræða samanburð við aðrar vörur og merkingin “Lower fat” (minni fita) eða “Reduced fat” (fituskert) hefði staðið á umbúðum vörunnar hefði varan uppfyllt skilyrði 36. gr. rgl. nr. 588/1993 um merkingu, kynningu og auglýsingu matvæla og kæranda hefði því verið heimilt að nota slíka fullyrðingu þar sem um sé að ræða 25% skerðingu eða meira á fitumagni í “Veggie slices” samanborið við sams konar eða sambærilegar vörur. Kærði kveður ennfremur að í staðli Alþjóðlega staðalaráðsins, CODEX, megi finna reglur um merkingar matvæla sem kærði telji lögmætt og málefnalegt að taka mið af við mat sitt á því hvort fullyrðingar séu í samræmi við ákvæði í 5. sbr. og 35. gr. reglugerðarinnar. Reglur um næringarfræðilegar fullyrðingar séu settar fram í staðli CAC/GL 23-1997. Samkvæmt þessum staðli megi nota fullyrðinguna “Low fat” um matvæli ef fituinnihald sé að hámarki 3g af fitu í hverjum 100g af vöru eða að hámarki 1.5g í hverjum 100 ml af vöru. Þessi sömu gildi séu í lokadrögum Evrópuþingsins og Evrópuráðsins(COM(2003)42 final) í reglugerð um næringar- og heilsufarsfullyrðingar sem nota megi um matvæli og sem væntanlega verði að reglum á EES svæðinu innan tíðar. Merkingunni “ Low fat” sé þannig ætlað að gefa til kynna að í viðkomandi matvælum sé minna en 3g af fitu í hverjum 100g af vöru. Fitumagn í “Veggie slices” sé hins vegar 9 g. í hverjum 10g af vöru skv. upplýsingum á umbúðum vörunnar. Telur kærði að yrði fullyrðingin leyfð myndi það leiða til þess að neytendur telji að umrædd vara sé fituminni en hún í raun sé. Merkinginin sé þá blekkjandi. Því sé það óhögguð skoðun kærða að fullyrðingin “Low fat” á þessari vöru sé blekkjandi fyrir neytendur og samræmist því ekki ákvæðum 5. sbr. og 35. gr. rgl. nr. 588/1993 um merkingu, kynningu og auglýsingu matvæla.
Kærði bendir á að kærandi víki að fullyrðingunni “Cholesterol Free” eða “án kólesteróls” sem bent sé á að notað sé á Bretlandi. Kæranda var ekki synjað um leyfi til notkunar á þessari fullyrðingu, eins og haldið er fram í kærunni í ákvörðun frá 14. desember 2004.
Kærði bendir á að í kærunni sé reifað hvernig fullyrðingar á umbúðum “Veggie slices” séu nauðsynlegar til þess að hinn almenni neytandi fái vitneskju um staðreyndir og hvernig hann geti tekið upplýsta ákvörðun um hvaða vöru hann vilji neyta. Kærði sé því sammála að neytendur eigi að fá sem gleggstar upplýsingar um innihald matvæla. Hins vegar geti kærði ekki stuðlað að því að villandi og blekkjandi upplýsingar nái til neytenda enda væri hann þá að vinna gegn markmiði laga nr. 93/1995 um matvæli og rgl. nr. 588/1993 um merkingu, auglýsingu og kynningu matvæla. Sé matvara ekki með lágt fituinnihald þá á hún ekki að vera merkt eða auglýst á þann hátt. Sama gildi ef fullyrt sé að vara sé án laktósa ef sambærilegar vörur eru án laktósa.
Kærði bendir á að stjórnvöld hér á landi sem og annars staðar leggi sífellt meiri áherslu á heilbrigt líferni jafnt á heilbrigða hreyfingu sem og heilbrigt mataræði. Þeir sem eru með mjólkursykuróþol ættu að varast mjólkursykur (laktósa) þeir sem eru með hátt hlutfall kólesteróls í blóði ættu að forðast fitu og kólesteról og þeir sem eru of feitir ættu að forðast mikla fitu frá matvælum. Í innihaldslýsingu matvæla megi finna hver innihaldsefni þeirra séu. Ef um sé að ræða næringargildismerkingu á umbúðum matvæla megi finna upplýsingar um magn innihaldsefna. Þó svo að fullyrðinga um eiginleika matvæla s.s. “Low fat” njóti ekki við, geti neytendur auðveldlega lesið innihaldslýsingu og næringargildismerkingu til að fá hugmynd um samsetingu vörunnar og geti því tekið upplýsta ákvörðun um hvort umrædd matvara henti þeim. Fullyrðingar sem settar séu fram með villandi hætti geri neytendum erfiðara fyrir að átta sig á eiginleikum vörunnar, bæði sem slíkrar og í samanburði við aðrar sams konar eða sambærilegar vörur.
Kærði hafnar athugasemdum kæranda um að stofnun sé að blekkja neytendur með því að synja kæranda um leyfi til notkunar á fullyrðingunni “Low fat”. Þvert á móti kveðst kærði gæta hagsmuna neytenda með því að stuðla að því að réttar upplýsingar komist til neytenda um samsetningu matvæla og að þeir geti tekið rétta og upplýsta ákvörðun.
Kærði kveður að kærandi telji í kæru að kærði hafi ekki tekið tillit til allra þátta sem fram hafi komið í umsókn kæranda og hafi kærði þar með brotið 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærði hafnar slíkum ummælum alfarið enda taki kærði ávallt tillit til allra þeirra þátta sem hann telji sig geta til að taka efnislega rétta ákvörðun í málum sem hann sinni. Í umsókn kæranda hafi einfaldlega verið þættir sem kærði hafi ekki getað tekið tillit til sbr. umfjöllun í greinargerð.
Einnig komi fram í kæru að kærði hafi ekki valið vægasta úrræðið sem kærði hafði til að ná fram markmiðum sínum og þar með hafi kærði brotið 12. gr. stjórnsýslulaga. Kærði telur að ekki hafi verið hægt að ná fram því lögmæta markmiði að tryggja að neytendur verði ekki blekktir, sbr. 1. gr. og 3. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli sem og 5. gr. sbr. og 35. gr. rgl. nr. 588/1993 um merkingu, kynningu og auglýsingu matvæla með öðrum og vægari hætti en að hafna fullyrðingunum “Lactose free” og “Low fat” og er aftur vísað til umfjölllunar í greinargerð. Leggi kærandi enda ekki neitt til í þeim efnum sjálfur sem líta mætti á sem vægara úrræði sem samt sem áður nái ofangreindu lögmætu markmiði.
Varðandi meint brot kærða á 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli tekið fram að kærði telji sig hafa rökstutt ákvörðun sína ítarlega í erindi dags. 14. des. 2004 og því ekki nauðsyn á að skýra kæranda frá heimild til að óska eftir því að fá ákvörðunina rökstudda í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga sbr. 2. mgr. 20. gr. s. l. Hafi kærandi talið sig þurfa frekari skýringa við, hefði honum verið í lófa lagið að óska eftir slíku við kærða, en það hafi kærandi ekki gert.
Kærði hafnar því alfarið að bera kostnað af málatilbúnaði kæranda. Ekkert í störfum kærða gefi tilefni til þess né heldur nein rök sett fram af hálfu kæranda kröfugerð sinni til stuðnings. Þá séu ekki fordæmi fyrir slíku í úrskurðum nefndarinnar.
IV.
Deilt er í máli þessu um notkun fullyrðinga á vörur. Hefur kærði ekki samþykkt notkun tveggja fullyrðinga sem kærandi vill nota. Kærandi krefst þess að mega nota fullyrðingarnar “Lactose Free”,“Cholesterol Free” og Low fat” á umbúðum Veggie Slices vara. Kærði hafnar notkun kæranda á fullyrðingunum “Lactose Free” og “Low fat” á tilgreindum vörum, en hefur staðfest að kærandi megi nota fullyrðinguna “Cholesterol Free” á vöruna.
Kærði vísar til þess að með því að nota fullyrðinguna “án laktósa” (lactose free) sé verið að segja að varan innihaldi ekki laktósa en hefðbundir brauðostar unnir úr mjólk innihaldi heldur ekki laktósa. Brjóti því fullyrðing þessi í bága við c-lið 35. gr. reglugerðar nr. 588/1993 þar sem fram komi að fullyrðing þurfi að uppfylla það skilyrði að aðrar sams konar og/eða sambærilegar vörur innihaldi efnið. Varðandi fullyrðinguna “Low fat” megi nota hana um matvæli sé fituinnihald að hámarki 3 g. af fitu í hverjum 100g. Fitumagn í Veggie slices sé hins vegar 9g af hverjum 100g. af vöru skv. merkingu á vörunni sjálfri. Með tilvísun til þessa er hafnað kröfum kæranda í máli þessu um notkun fullyrðinganna ”Low fat” og ”Lactose free”.
Ekki er á valdsviði nefndarinnar að úrskurða um kostnað vegna mála fyrir nefndinni. Þeirri kröfu er því vísað frá.
ÚRSKURÐARORÐ:
Hafnað er kröfum kæranda í máli þessu um notkun fullyrðinganna “Low Fat” og “Lactose Free” á umbúðir Veggie Slices vara. Kröfu um úrskurð um kostnað vegna kærunnar er vísað frá.
___________________________
Steinunn Guðbjartsdóttir
__________________________ ___________________________
Gísli Gíslason Guðrún Helga Brynleifsdóttir