6/2009

Mál nr. 6 /2009. 

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2010, mánudaginn 13. september, kom nefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Lágmúla 7, 108 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 6/2009 Magnús Guðjónsson o.fl., hér eftir nefnd kærendur, gegn heilbrigðisnefnd Suðurlands, Austurvegi 56, 800 Selfoss, hér eftir nefnd kærði. Málið hefur dregist vegna tafa í umsagnarferli málsins og vegna sumarleyfis nefndarmanna.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukærum, dags 20. júní og 3. júlí 2008 kærðu Hafdís Sigurðardóttir, Jóna Gunnlaugsdóttir og Magnús Guðjónsson únbogason HH hf.   (hér eftir nefnd kærendur) vanrækslu heilbrigðisnefndar Suðurlands (hér eftir nefnd kærði) á eftirliti með lyktmengun frá fiskþurrkun Lýsis hf. og umgengni við starfsemina.   

Úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir fékk framangreindar kærur áframsendar frá Umhverfisráðuneytinu með bréfi dags. 27. apríl 2009 á grundvelli 31. gr. laga nr. 7/1998 vegna ágreinings um eftirlit kærða með starfsemi Lýsis hf. 

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukærur dags. 20. júní 2008 og 3. júlí 2008 ásamt fylgiskjölum. 

2. Úrskurður Umhverfisráðuneytisins dags. 8. apríl 2009.

3. Athugasemdir kærða dags. 8. apríl og 13. júlí 2010. 

4.  Engar athugasemdir bárust frá kærendum þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir þess efnis af hálfu úrskurðarnefndar. Málið var því tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II.    Málsmeðferð

Framangreind kæra barst úrskurðarnefnd þann 27. apríl 2009. Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. 

III. Málsatvik

Lýsi hf. hefur stundað heitloftsþurrkun sjávarafurða um nokkurt skeið og er starfsemin staðsett í Þorlákshöfn. Óánægju hafði gætt meðal íbúa á svæðinu vegna lyktarmengunar frá starfseminni. Þegar endurnýja átti starfsleyfi til handa Lýsi hf. gerðu kærendur, ásamt 530 íbúum svæðisins, athugasemdir við endurnýjun á starfsleyfi Lýsis hf. Þann 6. júní 2008 var ákveðið af kærða að veita fiskþurrkunarverksmiðjunni Lýsi hf. starfsleyfi til 12 ára. Í kjölfarið kærðu kærendur starfsleyfisútgáfuna til Umhverfisráðherra og þann 8. apríl 2008 var kveðinn upp úrskurður um starfsleyfi Lýsis hf. Ráðuneytið áframsendi ágreining í málinu um meinta vanrækslu á eftirliti kærða með starfseminni til úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir á grundvelli 31. gr. laga nr. 7/1998.

IV. Málsástæður og rök kærenda. 

Kærendur kveða mikla óánægju vera meðal íbúa Þorlákshafnar með starfsemi Lýsis hf. þar sem mikil lykt berist frá starfseminni sem kærendur segja að rekja megi að miklu leyti til umgengni stafsleyfishafa á svæðinu þar sem starfsemin fer fram. Kærendur segja umgengni starfsleyfishafa í og við starfsemina vera afar slæma og að mikil ýldulykt komi frá starfseminni, m.a. vegna þess að fiskur sé geymdur óvarinn og ókældur í opnum kerum á svæðinu fyrir utan starfsemina dögum saman. Kærendur segja að þegar svo hátti til sé lyktin frá starfseminni svo slæm að íbúar á svæðinu geti ekki gengið um bæinn eða haft opna glugga í húsum sínum og að lyktin sé hreinlega að kæfa kærendur og aðra íbúa svæðisins. Einn kærenda kveðst hafa veikst meira af astma en venjulega, þar sem lyktin sé svo sterk, og segir það þekkt að sterk lykt geti valdið slæmum astmaköstum.

Kærendur segjast hafa ítrekað kvartað undan lyktinni sem stafi frá fiskþurrkun Lýsis hf. og umgengni starfsleyfishafa. Einn kærenda kveðst hafa sent myndir til kærða sem sýni óvarinn og ókældan fisk í kerum fyrir utan starfsemi Lýsis hf., einnig tölvupósta og bréf þar sem kvartað sé undan lyktarmenguninni. Kærendur óskuðu einnig eftir upplýsingum frá kærða um hver afskipti hans væri af starfseminni, en í svari kærða við fyrirspurn kærenda kom fram að kærði gerði engar athugasemdir við starfsemi Lýsis hf. og að hún væri ekki á skjön við starfsleyfi Lýsis hf.   

Kærendur segja öll viðbrögð kærða við kvörtunum kærenda og annarra íbúa svæðisins vera á einn veg, þ.e. starfsleyfishafa í hag. Kærendur segja kærða ávallt taka hagsmuni starfsleyfishafa fram yfir hagsmuni kærenda og annarra íbúa Þorlákshafnar. Athafnaleysi kærða felist meðal annars í því að hann hafi ekkert aðhafst við að setja upp mengunarvarnarbúnað eins og starfsleyfi Lýsis hf. og úrskurður Umhverfisráðuneytisins frá 10. desember 2007 kveði á um. Kærði hafi takmarkað eftirlit með umgengni starfsleyfishafa og hafi ekkert tekið á kvörtunum vegna starfseminnar. Kærði hafi þvert á móti veitt Lýsi hf. starfsleyfi, fyrst tímabundið til 3ja mánaða, svo til 18 mánaða og svo síðast til 12 ára, og það þrátt fyrir mikil mótmæli frá íbúum á svæðinu vegna lyktarmengunar.  

Kærendur benda á að yfir 500 íbúar á svæðinu og kærendur hafi verið sammála um að lyktarmengun á svæðinu væri slæm og að hún hafi aukist en ekki minnkað. Kærendur kveða lyktina vera óviðunandi og hafi það í för með sér að önnur fyrirtæki fælist frá því að hefja rekstur í Þorlákshöfn og að einnig hafi borið á því að fólk setji lyktarmengunina fyrir sig þegar valinn sé staður til búsetu. Kærendur telja að reglur nábýlisréttar leiði það af sér að íbúum Þorlákshafnar verði ekki gert að þola viðvarandi lyktarmengun frá starfsemi Lýsis hf., a.m.k. ekki bótalaust.

Að lokum telja kærendur að lyktarmengunin sé skaðleg heilsu kærenda og annarra íbúa Þorlákshafnar og að þeim sé ekki fært að ganga um bæinn án þess að þurfa að anda að sér megnri ýldulykt. Kærendur telja að kærði hafi ekki viðhaft fullnægjandi eftirlit með fiskþurrkun Lýsis hf. og ekkert aðhafst þrátt fyrir ítrekuð brot Lýsis hf. á ákvæðum í starfsleyfi um mengunarvarnir. Þeir krefjast úrbóta svo þeir og aðrir íbúar Þorlákshafnar geti búið í mengunarlausu umhverfi.    

Engar athugasemdir bárust frá kærendum við greinargerð kærða.

V. Málsástæður og rök kærða.

Kærði telur aðallega að vísa eigi máli þessu frá úrskurðarnefnd á þeim grundvelli að allar kærur í máli þessu varði útgáfu á starfsleyfi til handa Lýsi hf. sem Umhverfisráðuneytið hefur þegar úrskurðað um. Bæði kærði og Lýsi hf. hafa gert úrbætur í samræmi við þann úrskurð ráðuneytisins. Kærði mótmælir því harðlega að rök kærenda í kærumáli sem varðar stjórnvaldsákvörðun um útgáfu á starfsleyfi séu grundvöllur að sjálfstæðri kæru og til meðhöndlunar sem slík hjá úrskurðarnefnd.

Kærði mótmælir því harðlega að ekki hafi verið brugðist við kvörtunum vegna starfsemi fiskþurrkunarverksmiðjunnar Lýsi hf. Kærði bendir á að kvartanir séu skráðar hjá kærða og að unnið sé úr hverri kvörtun með því að auka eftirlit og skoðanir með starfseminni sem og að gerðar séu viðeigandi úrbætur. Kærði bendir í því sambandi á bréf kærða til Umhverfisráðuneytisins dags. 7. desember 2009 þar sem fram kemur að mikið eftirlit sé haft með starfsemi Lýsis hf. Kærði bendir einnig á að Lýsi hf. hafi ávallt brugðist við athugasemdum kærða, ef einhverjar kvartanir hafi borist, og gert úrbætur hið fyrsta. Kærði kveðst ekki kannast við að úrgangur hafi verið geymdur utandyra dögum saman eða dyr á kæligeymslu hafi verið hafðar opnar dögum saman eins og fram kemur í kæru og telur kærði slíkar ásakanir ekki eiga við rök að styðjast. Kærði bendir á að við eftirlit fari hann eftir meðalhófsreglu stjórnsýslulaganna og því sé ekki farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Beitir kærði fyrst skriflegri áminningu áður en farið er í frekari þvingunaraðgerðir.

Kærði vill ennfremur benda á að starfsemi Lýsis hf. fari eftir ísatnúmeraflokki og samræmdri eftirlitsáætlun. Samkvæmt þeim ísatnúmeraflokki sem starfsemin fellur undir á eftirlit að vera framkvæmt einu sinni á ári. Kærði hefur á árinu 2010 framkvæmt fimm eftirlitsskoðanir vegna starfseminnar og árið 2009 voru 15 eftirlitsheimsóknir skráðar hjá kærða vegna starfsemi Lýsis hf. Þá vill kærði sérstaklega benda á að framangreindar eftirlitsheimsóknir séu alfarið fyrir utan daglegar lyktareftirlitsheimsóknir sem kærði framkvæmir í tengslum við úrvinnslu kvartana. Kærði telur því fullljóst að eftirlit sé viðhaft með starfsemi Lýsis hf. til að takmarka eins og kostur sé lyktarmengun frá starfseminni.

Kærði vill að lokum mótmæla því harðlega að kærði hafi vanrækt eftirlitsskyldur sínar með fiskþurrkun Lýsis hf. Þvert á móti hafi eftirlit kærða með starfseminni verið umfram áætlaða tíðni skv. eftirlitsáætlun kærða og umfram aðra sambærilega starfsemi, bæði á svæði kærða og annarra heilbrigðiseftirlitssvæða.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar. 

Í máli þessu er deilt um meinta vanrækslu kærða á eftirliti með lyktarmengun vegna fiskþurrkunar sjávarafurða Lýsis hf. í Þorlákshöfn.

Kæruheimild vegna málsins er að finna í 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda, er heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar. Ágreiningur málsins varðar meint brot kærða á ákvæðum reglugerðar um mengunarvarnareftirlit nr. 786/1999. Reglugerðin kveður á um eftirlit og tíðni eftirlits með fiskþurrkun sjávarafurða og er sett með stoð í 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og  mengunarvarnir. Þar sem ágreiningur málsins varðar framkvæmd laga nr. 7/1998 og reglugerðar setta samkvæmt þeim verður ekki fallist á frávísunarkröfu kærða. 

Markmið laga nr. 7/1998 er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Reglugerð nr. 786/1999 er sett með stoð í framangreindum lög. Hún hefur það að markmiði að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar og athafna sem geta haft í för með sér mengun, með því að tryggja að mengunarvarnareftirlit sé viðhaft og sé með þeim hætti að mengun valdi ekki óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Í reglugerð nr. 786/1999 er kærði tilgreindur sem eftirlitsaðili með þeirri starfsemi sem fellur undir reglugerðina en hún skilgreinir ólykt sem hluta af mengun, sbr. lið 3.9. í 3. gr. reglugerðarinnar. Kærða ber því að hafa eftirlit með starfsemi Lýsis hf. skv. reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnareftirlit til að tryggja að ólykt frá starfseminni hafi ekki skaðleg áhrif á umhverfið.

Í reglugerð nr. 786/1999 er mengunarvarnareftirliti skipt upp í fimm flokka, sbr. gr. 12.1 í reglugerðinni. Samkvæmt 12. gr. á eftirlit að vera reglubundið og ber kærði bæði ábyrgð á að framkvæma reglubundið mengunarvarnareftirlit með atvinnurekstri sem talinn er upp í viðauka 2 við reglugerðina og ber hann einnig ábyrgð á því að  eftirlit sé í samræmi við töflu A í 12. gr. reglugerðarinnar, sbr. 14. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt fylgiskjali nr. 2 með reglugerð nr. 786/1999 fellur heitþurrkun fiskiafurða og vinnsla fisks og annarra sjávarafurða undir eftirlitsflokk nr. 4 í töflu A í 12. gr. reglugerðarinnar. Í framangreindri töflu kemur fram að eftirlit með atvinnurekstri í eftirlitsflokki nr. 4 í reglugerð nr. 786/1999 skuli framkvæmt á tveggja ára fresti en að ekki sé skylt að framkvæma eftirlitsmælingar. Í starfsleyfisskilyrðum Lýsis hf., sem voru endurútgefin af kærða þann 27. apríl 2009 í kjölfar úrskurðar Umhverfisráðuneytisins þann 8. apríl 2009, er kveðið á um tíðni og framkvæmd eftirlits með lyktarmengun. Þar kemur fram að loftmengun í og við starfsemina megi ekki vera meiri en komi fram í reglugerð nr. 787/1999, en til að koma í veg fyrir loftmengun eigi lykteyðing að fara fram í þvotta- og þéttiturni. Í lið nr. 4 í starfsleyfisskilyrðum Lýsis hf. er kveðið á um tíðni eftirlits með starfseminni sem kærða ber að framkvæma. Þar segir að kærða beri að viðhafa virkt eftirlit og framkvæma reglubundnar skoðanir, m.a. með því að mæla lykt í lofti og takmarka þannig lyktarmengun frá starfseminni.

Meðal gagna málsins eru skráningar á eftirlitsmælingum kærða með starfsemi Lýsis hf. Þar kemur fram að kærði hafi viðhaft daglegt eftirlit með starfseminni og hafi haft sama starfsmanninn í eftirlitsmælingunum til að tryggja samræmi í mælingum á lykt í lofti í og við starfsemi Lýsis hf. Af þeim gögnum sem kærði hefur lagt fram má sjá að eftirlit kærða með starfseminni felst m.a. í því að mæla lykt í lofti og skrá styrkleika hennar á skalanum frá 0 (engin lykt) og upp í 5 (mikil lykt). Framkvæmd eftirlits er þannig háttað að eftirlitsmaður á vegum kærða mælir og skráir lykt í andrúmslofti á fimm mismunandi stöðum í Þorlákshöfn, skráir veðurfar við eftirlit, magn hráefnis við starfsemina, frágang þess og skráir tíðni kvartana og bætir úr ef kvartanir berast. Þá eru skráðar ástæður kvartana og til hvaða úrbóta hafi verið gripið. Kærði hefur lagt fram skráningar á eftirliti frá 1. maí til 20. október 2009 og má sjá af þeim gögnum að eftirlit hafi verið framkvæmt alla virka daga. Við eftirlit voru sýni tekin, lykt mæld í lofti, kvartanir skráðar og ástæður þeirra auk þess til hvaða aðgerða var gripið til að bæta úr. Af eftirlitsskýrslum kærða má sjá að í miklum meirihluta eru mælingar á lykt skráðar á skalanum 0 (engin lykt). Í fáein skipti var lykt mæld á skalanum 2 (vottur af lykt) og í eitt skipti á framangreindu tímabili var lykt mæld á skalanum 3 (lítil lykt). Engin mæling á lykt mældist á skalanum 4 (greinileg lykt) eða skalanum 5 (mikil lykt). Tíðni kvartana hefur einnig stórlega minnkað vegna lyktar frá starfsemi Lýsis hf. en skráðar kvartanir í maí 2008 voru 16 talsins á móti tveimur kvörtunum í nóvember 2009. Meðal gagna málsins er skýrsla VSÓ ráðgjafar frá júní 2009 á starfsemi Lýsis hf. sem gerð var fyrir sveitarfélagið Ölfuss. Í niðurstöðukafla skýrslunnar kemur fram að lykt í og við starfsemina hafi verið: „einkennandi lykt fyrir afurð. Engin ýldu- eða skemmdarlykt fannst af hráefni eða afurð.“

Af öllu framangreindu er ljóst að kærða ber að viðhafa mengunareftirlit með heitloftsþurrkun fiskafurða og vinnslu fisks og annarra sjávarafurða, sbr. 12. og 14. gr. reglugerðar nr. 786/1999. Samkvæmt starfsleyfisskilyrðum Lýsis hf. ber kærða að viðhafa virkt og reglubundið eftirlit með starfseminni. Af gögnum málsins er ljóst að kærði hefur viðhaft daglegt eftirlit með starfsemi Lýsis hf. í samræmi við endurbætt starfsleyfisskilyrði fyrir starfsemi Lýsis hf. Til að koma í veg fyrir lyktarmengun frá starfseminni mælir starfsmaður á vegum kærða lykt í lofti í og við starfsemina, skráir fjölda kvartana og ástæður þeirra og þær úrbætur sem gripið hefur verið til. Af þeim gögnum sem kærði hefur lagt fram má sjá að lykt í og við starfsemina hefur stórlega minnkað og einnig fjöldi kvartana vegna lyktar frá starfseminni. Af þeim mælingum sem lagðar hafa verið fram má sjá að mælingar hafa verið vel innan þeirra marka sem teljast ásættanleg vegna þeirrar starfsemi sem hér um ræðir, en kærendur hafa ekki lagt fram gögn sem sýna fram á hið gagnstæða. Ber því að fallast á með kærða að eftirlit með starfsemi Lýsis hf. er í fullu samræmi við þann eftirlitsflokk sem reglugerð nr. 786/1999 fellir starfsemi Lýsis hf. undir sem og endurútgefin starfsleyfisskilyrði Lýsis hf. Eru því ekki forsendur til að fallist á með kærendum að kærði hafi vanrækt eftirlit með starfsemi Lýsis hf.

                                                            Úrskurðarorð:

Ekki er fallist á með kærendum að kærði hafi vanrækt eftirlitsskyldur sínar með fiskþurrkun Lýsis hf. í Þorlákshöfn.