4/2009

Mál nr. 4/2009.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2009, miðvikudaginn 11. nóvember kom nefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 4/2009 BSI á Íslandi ehf., Skúlagötu 19, Reykjavík, hér eftir nefndur kærandi, gegn heilbrigðiseftirliti Hafnafjarðar- og Kópavogssvæðis, Garðatorgi 7, 210 Garðabæ, hér eftir nefndur kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 16. desember 2008, kærði BSI á Íslandi ehf. únbogason HH hf.   (hér eftir nefndur kærandi) útgáfu sex starfsleyfa af hálfu heilbrigðisnefndar Hafnafjarðar og Kópavogs, (hér eftir nefnd kærði) útgefin 7. mars 2008 til Hvaleyrarskóla kt. 570890-2049, 28. ágúst 2008 til Kjarrsins okkar, kt. 550808-0210, 31. október 2008 til Skólar ehf., kt. 630800-2930, 19. desember 2008 til Bjargir leikskólar ehf., kt. 430408-0890, 23. desember 2008 til Hjallastefnunnar ehf. kt. 540599-2039 og 22. janúar 2009 til leikskólans Kató kt. 590169-7579. Kærandi telur útgáfu starfsleyfanna ekki uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti og reglugerðar nr. 942/2002 um öryggi leikvallatækja og leiksvæða og eftirlit með þeim.  

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að útgáfa ofangreindra starfsleyfa verði felld úr gildi.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 16. desember 2008. 

2. Framsending kærunnar frá Umhverfisstofnun dags. 22. desember 2008.

3. Framsending kærunnar frá Umhverfisráðuneytinu dags. 17. febrúar 2009.

4. Athugasemdir kærða dags. 5. maí 2009. 

3. Athugasemdir kæranda dags 10. júní 2009. 

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II.    Málsmeðferð

Framangreind kæra barst úrskurðarnefnd þann 27. mars 2009. Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. 

III. Málsatvik

Kærandi er faggildur aðili fyrir aðalskoðanir leiksvæða. Þann 16. desember 2008 kærði kærandi útgáfu starfsleyfa til handa leik- og grunnskólum í Hafnafirði og Kópavogi þar sem kærandi taldi þau ekki uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti og reglugerð nr. 942/2002 um öryggi leikvallatækja og eftirlit með þeim. Kærandi sendi kæruna til Umhverfisstofnunar á þeim grundvelli að Umhverfisstofnun hefur í samræmi við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga samræmt starfsleyfisskilyrði fyrir starfsleyfisskyldar atvinnugreinar.

Kæran var framsend frá Umhverfisstofnun til umhverfisráðuneytisins með bréfi dags. 22. desember 2008 þar sem erindið var sett fram sem kæra. Kæran var svo framsend frá umhverfisráðuneytinu til úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir á þeim grundvelli að kæran ætti undir nefndina með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Kæran barst úrskurðarnefndinni þann 27. mars 2009.

Kærða var með bréfi dags. 27. mars 2009 gefinn kostur á því að koma sjónarmiðum sínum á framfæri varðandi kæruna og bárust þau 5. maí 2009.

Kæranda var veittur kostur á því að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 20 maí 2009 og bárust athugasemdir þann 10. júní 2009.

IV. Málsástæður og rök kæranda. 

Til stuðnings kröfu sinni bendir kærandi á að starfsleyfi fyrir leikskóla og skóla falli undir reglugerð nr. 942/2002 um öryggi leikvallatækja og leiksvæða og eftirlit með þeim. Kærandi bendir á að samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar verði aðalskoðun að fara fram með 12 mánaða millibili að hámarki. Kærandi telur að aðalskoðun sé hluti af starfsleyfisskilyrðum þar sem aðalskoðun er hluti af innra eftirliti. Þá bendir kærandi jafnframt á að með reglugerð nr. 607/2005 um breytingu á reglugerð nr. 942/2002 um öryggi leikvallatækja og leiksvæða og eftirliti með þeim, megi aðeins þeir sem hlotið hafa faggildingu framkvæma aðalskoðun.

Kærandi telur að þar sem aðalskoðun hafi ekki farið fram megi álykta að um ásetning og/eða stórfellt gáleysi sé að ræða af hálfu heilbrigðiseftirlits Hafnafjarðar- og Kópavogssvæðis, þar sem starfsleyfi hafi verið gefin út án þess að aðalskoðun hafi farið fram, en slíkt sé brot gegn ákvæðum reglugerðar nr. 942/2002. Þá telur kærandi að aðalskoðanir margra annarra leiksvæða þessara sömu sveitarfélaga hafi ekki farið fram og hugsanlega eigi það einnig við um önnur heilbrigðisumdæmi.

Í greinargerð kærða kemur fram að kærði telur kæranda ekki hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Svarbréf kæranda v. greinargerðar kærða er dags. 10. júní s.l. Þar kemur fram að kærandi er faggild skoðunarstofa á sviði öryggis leikvallatækja og leikvalla og hefur hann viðhaldið faggildingu á þessu sviði og borið af því kostnað frá árinu 2005. Kærandi telur því að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að farið sé eftir ákvæðum reglugerðar nr. 942/2002 og þeim reglum sem gilda um slíkar skoðanir og að þær séu framkvæmdar.

Kærandi bendir á að fjölmargir Hæstaréttardómar og álit umboðsmanns Alþingis hafi staðfest að fyrirtæki eigi lögvarða hagsmuni af því að farið sé að lögum og reglum á sviði sem varðar starfsemi fyrirtækisins og vísar til Hæstaréttardóms nr. 83/2003.

Kærandi bendir einnig á að valdsvið úrskuðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir skv. 31 gr. laga nr. 7/1998 sé augljóslega ætlað að vera mjög rúmt. Nefndinni sé augljóslega ekki aðeins ætlað að fjalla um stjórnvaldsákvarðanir heldur um allan ágreining um framkvæmd laganna, reglugerðir, heilbrigðissamþykktir sveitarfélaga og aðrar ákvarðanir yfirvalda og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 takmarki því ekki aðild að úrskurðarnefndinni.  Með þessum rökum hafnar kærandi röksemdum kærða um frávísun málsins frá nefndinni á þeim forsendum að kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

Í svarbréfi kæranda ítrekar kærandi framkomnar kröfur, að starfsleyfisskilyrði reglugerðar nr. 942/2002 um öryggi leikvallatækja og leikvalla og reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti,  hafi ekki verið fyrir hendi þar sem aðalskoðun hafi ekki farið fram en hana megi aðeins faggildir aðilar framkvæma.

V.  Málsástæður og rök kærða.

Kærði, heilbrigðiseftirlit Hafnafjarðar- og Kópavogssvæðis telur að þeir einir eigi kæruheimild í máli sem eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn þess, ef ekki er kveðið á um annað í lögum. Kærði telur að gögn málsins beri það með sér að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni af starfsleyfisveitingum þeim sem kærðar eru og bendir á að í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi fram að aðili máls sé sá sem hafi heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun. Kærði telur að með vísan til þessa beri að vísa málinu frá.

Kærði telur þó að ef úrskurðarnefnd telji rétt að taka umrætt erindi til nánari skoðunar með vísan til 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þá beri að staðfesta útgáfu starfsleyfanna þar sem fylgt hafi verið ákvæðum laga og reglugerða.

Kærði bendir á að heilbrigðisnefnd Hafnafjarðar- og Kópavogssvæðis afgreiði umsóknir um starfsleyfi á reglulegum fundum eftir að heilbrigðisfulltrúi hefur farið í vettvangsferð og skoðað aðstæður og rætt við forsvarsmenn um þær kröfur sem gerðar eru til hollustuverndar. Auk þessa er jafnframt haft samráð við byggingarfulltrúa og það embætti upplýst um starfsemina áður en umsókn um starfsleyfi er frágengin. Með vísan til þessa telur kærði að undirbúningur og veiting starfsleyfa og töku ákvarðana því samfara, hafi verið viðhafðir vandaðir stjórnsýsluhættir.

Kærði telur að rekstraraðili sé ábyrgur fyrir því að leiksvæði og leikvallatæki þess sé í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 942/2002 sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Ábyrgðin sé ekki á kærða, en kærði beri ábyrgð á því að rekstraraðili sinni innra eftirliti sínu og fari að ákvæðum reglugerðarinnar sbr. 11. gr. Kærði bendir á að aðalskoðun sé hluti af innra eftirliti og því ekki skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis. Kærði bendir jafnframt á að kærandi hafi ekki leitað eftir upplýsingum eða leiðbeiningum varðandi kærð starfsleyfi eða annað það sem mál þetta varðar, heldur látið nægja að skoða lauslega fundargerðir kærða og kært út frá þeim upplýsingum sem þar koma fram. Kærði bendir á að við undirbúning og afgreiðslu kærðra starfsleyfa hafi ekkert komið fram sem bendir til þess að afgreiðsla þeirra hafi verið gegn ákvæðum reglugerðar nr. 941/2002 og 942/2002 og vekur það furðu kærða að í kæru komi fram ásakanir um brot með ásetningi og/eða stórfelldu gáleysi starfsmanna kærða við veitingu starfsleyfa.

Kærði bendir á að á næstu mánuðum muni vera gerð heildarúttekt á öryggi leiksvæða og leikvallatækja þ.m.t. á framkvæmd innra eftirlits með leiklóðum og leikvallatækjum í umdæminu.

Þá síðast leggur kærði áherslu á að við útgáfu starfsleyfanna hafi ákvæðum 4. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir verið fylgt, varðandi almenn atriði starfsleyfa og ákvæða um innra eftirlit og öryggisrástafanir eftir því sem við á hverju sinni og starfsleyfin því í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998 og reglugerða settum skv. þeim.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar. 

Ágreiningur í máli þessu snýst um það hvort kærandi hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og hvort útgáfa starfsleyfa til grunn- og leikskóla hafi uppfyllt skilyrði reglugerða nr. 941/2002 um hollustuhætti og reglugerð nr. 942/2002 um öryggi leikvallatækja og leiksvæða og eftirlit með þeim. 

Kærði telur að kærandi hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins með vísan til 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. 

Það telst vera stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Um stjórnvaldsákvörðun er því aðeins að ræða að stjórnvald hafi tekið ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds. 

Innan stjórnsýsluréttarins er ekki að finna skilgreiningu á því hver er aðili máls heldur er byggt á hinni almennu skilgreiningu stjórnsýsluréttarins; aðili máls getur verið m.a. félög eða stofnanir sem átt geta réttindi og borið skyldur að landslögum og aðrir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls. Í ljósi þess að kærandi er faggildur aðili fyrir aðalskoðanir leiksvæða og hefur borið kostnað af henni frá 2005 verður að telja að úrlausn málsins varði hagsmuni hans. Verður því fallist á að kærandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins.

Reglugerð nr. 942/2002 um eftirlit með leikvallatækjum og leiksvæðum er sett samkvæmt ákvæðum 4. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, með síðari breytingum, og lögum nr. 134/1995 um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu að höfðu samráði við viðskiptaráðherra. Þá er reglugerðin sett að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga hvað varðar skyldur sveitarfélaga, sbr. ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Markmið reglugerðarinnar er að stuðla að öryggi barna og annarra með því að tryggja að leikvallatæki og leiksvæði séu hönnuð, frágengin og þeim viðhaldið á öruggan og viðurkenndan hátt sbr. 1. gr. reglugerðar 942/2002.

Grunn- og leikskólar eru starfsleyfisskyldir samkvæmt I viðauka við reglugerð 942/2002 en skv. 5. gr. eru rekstraraðilar ábyrgir fyrir öryggi leikvallatækja og leiksvæða og að eftirlit sé í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Í 12 gr. segir að heilbrigðisnefndir skuli gera kröfu í starfsleyfi um innra eftirlit á leiksvæðum og með leikvallatækjum en þar segir að rekstraraðili beri ábyrgð á innra eftirliti. Í 12. gr. kemur einnig fram að innra eftirlit  greinist í reglubundna yfirlitsskoðun, rekstrarskoðun og aðalskoðun, þá segir að aðalskoðun skuli framkvæmd af hæfum aðila.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 942/2002 kemur fram að aðalskoðun sé skoðun sem sé ætlað að staðfesta öryggi tækis, undirstöðu þess og umhverfi. Aðalskoðun er svo nánar skilgreind í viðauka III við reglugerð nr. 942/2002. Þar segir að með ástandsskoðun sé gerð heildarúttekt á öryggi leikvallatækja, yfirborðsefna, m.a. yfirborðsefna til dempunar falls, og undirstaða undir leikvallatækjum (stöðugleikapróf), til dæmis vegna áhrifa veðrunar eins og ryðs og rotnunar á leikvallatæki og á yfirborðsefni. Einnig allar breytingar er geta haft áhrif á öryggi leikvallatækja. Þar má nefna áhrif viðgerða eða ísetningu nýrra hluta og uppsetningu nýrra tækja á leiksvæðum. Í reglugerð nr. 607/2005 sem breytti reglugerð nr. 942/2002 kemur fram að aðalskoðun skuli framkvæmd af aðila sem hlotið hefur faggildingu til þess og skal hún fara fram með 12 mánaða millibili sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 942/2002.

Af framangreindu verður ekki talið að aðalskoðun sé skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis. Í reglugerð 942/2002 er gerð krafa um innra eftirlit í starfsleyfi sem rekstaraðili beri ábyrgð á, kærði ber aftur ábyrgð á því að rekstaraðili framkvæmi innra eftirlit. Reglugerð 942/2002 kveður á um að aðalskoðun skuli framkvæmd af hæfum aðila og skuli framkvæmd með 12 mánaða millibili en gerir aðalskoðun ekki að skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis.

Í greinargerð kærða kemur fram að heildarúttekt verði gerð í umdæminu á öryggi leiksvæða og leikvallatækja á næstu mánuðum. Þar sem kærð starfsleyfi eru gefin út árið 2008 og 2009 verður að telja slíkt nægilegt, enda kveður reglugerð nr. 942/2002  á um að aðalskoðun skuli fara fram  með 12 mánaða millibili, og er kærði því innan þeirra tímamarka.

Samkvæmt framansögðu er kröfu kæranda hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda, BSI á Íslandi ehf, er hafnað.