2/2008
Mál nr. 2/2008.
Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2008, föstudaginn 14 mars kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir. Fyrir var tekið mál nr. 2/2008 Einingaverksmiðjan Borg ehf., kt. 461004-2880, Bakkabraut 9, Kópavogi, hér eftir nefndur kærandi, gegn heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis, hér eftir nefnt kærði.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Fyrir nefndinni liggur kæra Einingaverksmiðjunnar Borgar dagsett 6. febrúar 2008 þar sem ákvarðanir Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis dagsettar 9. nóvember 2007 og 22. janúar 2008 eru kærðar. Með ákvörðun dagsettri 9. nóvember 2007 hafnaði kærði kröfu kæranda um viðurkenningu á því að núgildandi starfsleyfi kæranda tæki til allrar núgildandi starfsemi þess þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði. Þann 22. janúar 2008 tók kærði síðan ákvörðun um að hafna varakröfu kæranda um að starfsleyfi yrði breytt þannig að það tæki til allrar núverandi starfsemi fyrirtækisins þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.
Framangreindar ákvarðanir voru kærðar þann 6. febrúar 2008. Í kærunni var þess einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til nefndin kvæði upp fullnaðarúrskurð í málinu. Er sú krafa hér til umfjöllunar.
Hér verður einungis tekið á fyrsta liðnum í kæru kæranda, þ.e. kröfu um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
1. Stjórnsýslukæra dags. 06.02.2008,
2. Greinargerð kæranda dags. 17.02.2008.
3. Athugasemdir kærða dags. 29.02.2008.
4. Athugasemdir kæranda dags. 03.03.2008
II. Málsatvik
Með ákvörðun dagsettri 9. nóvember 2007 hafnaði kærði kröfu kæranda um viðurkenningu á því að núgildandi starfsleyfi fyrirtækisins tæki til allrar núgildandi starfsemi þess þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði. Þann 22. janúar 2008 tók kærði síðan ákvörðun um að hafna varakröfu kæranda um að starfsleyfi yrði breytt þ.a. það tæki til allrar núverandi starfsemi fyrirtækisins þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.
Hin kærða ákvörðun hefur ekki komið til framkvæmdar og hefur kærði engum þvingunaraðgerðum beitt. Kærði hefur hins vegar mótmælt frestun réttaráhrifa og krafist þess að kröfum kæranda um frestun réttaráhrifa verði hafnað.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi telur ekkert benda til þess að túlka eigi 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga þröngt. Í ákvæðinu sé sérstaklega gert ráð fyrir því að æðra stjórnvald geti frestað réttaráhrifum. Ekkert í greinargerð eða í skrifum fræðimanna bendi til þess að skýra eigi ákvæðið þröngt. Kærandi bendir sérstaklega á að skv. orðanna hljóðan sé heimildin fyrir hendi ef ástæður mæla með því. Orðalagið bendi ekki til þess að heimild æðra stjórnvalds sé þröngur stakkur skorinn. Þvert á móti virðist æðra stjórnvald hafa víðtæka heimild til að fresta réttaráhrifum á meðan málið er til meðferðar. Kærandi bendir á að í þessu tilfelli geti kæra til æðra stjórnvalds verið þýðingarlaus ef réttaráhrifum er ekki frestað þar sem viðskiptavild kæranda tapist um leið og hann getur ekki afhent steypu í samræmi við gerða samninga.
Kærandi mótmælir því jafnframt að túlka eigi regluna með hliðsjón af 3. mgr. 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. Kærandi bendir á að það fjárhagslega tjón sem hann yrði fyrir við rekstrarstöðvun mundi aldrei verða bætt að fullu skv. reglum íslensks skaðabótaréttar. Þannig væri mjög erfitt að meta missi viðskiptavildar kæranda en rekstrarstöðvun myndi valda gríðarlegu álitshnekki kæranda á markaðnum sem mjög erfitt yrði að meta til fjár og sýna fram á í skaðabótamáli. Þá bendir kærandi á að ekki sé hægt að bæta tjón ef aðgerðir kærða verði til þess að kærandi verði gjaldþrota en rekstrarstöðvun gæti leitt til þess.
Kærandi staðfestir að hann hafi enn sem komið er ekki verið beittur þvingunaraðgerðum af hálfu kærða. Sé kærði reiðubúinn til að lýsa því yfir að það verði ekki gert á meðan málið er til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi, er kærandi reiðubúinn til að draga kröfu sína um frestun á réttaráhrifum til baka.
Ljóst er sbr. hjálagt bréf kærða að þvingunaraðgerðir eru yfirvofandi. Vegna þessa liggur fyrir nauðsyn fyrir kæranda að fá úrlausn um þessa kröfu.
Þá er því mótmælt að í afstöðu nefndarinnar um gildissvið starfsleyfis kæranda hafi ekki falist stjórnvaldsákvörðun. Í þessu sambandi er vísað til 18. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Skýrt kemur fram í greininni að mat kærða á því hvort útvíkkuð starfsemi sem ráðast á í rúmist innan gildandi starfsleyfis aðila sé stjórnvaldsákvörðun. Kærandi byggir á því að sama hljóti að gilda í því tilfelli sem er til umræðu í málinu.
Þess utan bendir kærandi á að starfsleyfið sé ekki skýrt um hvort kærandi hafi leyfi til að reka steypustöð. Hann segir ljóst að fyrirsvarsmenn handhafa starfsleyfisins, sbr. einnig framlögð gong, voru frá upphafi í góðri trú um að starfsleyfið næði til þess að framleiða og selja steinsteypu.
Í þessu sambandi vísar kærandi til bréfs heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis dags. 22. febrúar s.l. en eftirlitið starfar í umboði kærða og kemur fram fyrir hönd kærða. Í bréfinu á bls. 4 kemur eftirfarandi fram orðrétt:
"Heilbrigðiseftirlitið hefur ítrekað bent forsvarsmönnum fyrirtækisins á að sala á steypu frá Bakkabraut 9 sé ekki í samræmi við starfsleyfi fyrirtækisins. Leyfi fyrirtækisins nær til reksturs steypueiningarverksmiðju og þá steypuframleiðslu sem sé henni viðkomandi en ekki til þeirra umsvifa er fylgja útgerð steypubíla og annarra tækja."
Samkvæmt þessum skilningi kærða virðist kæranda nú vera heimilt að reka steypustöð að Bakkabraut 9, Kópavogi. Að því gefnu er ljóst að starfsleyfið getur ekki heldur verið talið skýrt um það atriði hvort selja megi steypu á bílum. Niðurstaða um þetta atriði varðar mikla hagsmuni kæranda.
Verður að telja að afstaða kærða um þetta beri því öll megineinkenni stjórnvaldsákvörðunar. Þannig er verið að mæla fyrir um rétt eða skyldu kæranda sem bindur endi á réttarágreining er varðar verulega hagsmuni kæranda. Sé vafi um þetta atriði ber að sjálfsögðu að túlka hann kæranda í vil.
Kærandi telur öruggt að ákvörðun kærða verði ógilt þó ekki sé nema vegna málsmeðferðar kærða.
Hvað varðar hagsmuni aðila er ljóst að mati kæranda að hagsmunir kæranda af því að fá frestun réttaráhrifa eru gríðarlegir en hagsmunir kærða mjög litlir ef einhverjir. Rekstrarstöðvun er algerlega óhugsandi fyrir kæranda og jafnvel rekstrarstöðvun í skamman tíma er til þess fallin að valda gríðarlegu tjóni fyrir kæranda sem er að keppa á fákeppnismarkaði.
V. Málsástæður og rök kærða.
Kærði tekur fram að í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé lögfest sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar stjórnvalds. Undantekningar frá þeirri meginreglu geti ýmist verið lögbundnar, sbr. 2. og 3. mgr. ákvæðisins, eða byggt á ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttarins, en þær verði almennt að skýra þröngt.
2. mgr. 29 gr. laganna feli í sér undantekningu frá fyrrnefndri meginreglu 1. mgr. ákvæðisins, en þar er kveðið á um, að heimilt sé að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar, séu fyrir hendi ástæður sem mæla með því. Kærði segir að ákvæði þetta hafi verið skýrt á þann veg að líta beri til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins. Líta beri til þess m.a. hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, og þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt.
Álítur kærði að jafnframt beri að túlka umrædda undantekningareglu með líkum hætti og t.d. er gert við mat á því hvort leggja beri lögbann á tiltekna athöfn, sbr. 3. mgr. 24. gr. laga nr. 90/1989. Þannig beri almennt ekki að beita umræddri undantekningareglu ef hagsmunir kæranda þyki nægilega tryggðir með réttarreglum um skaðabætur. Telur kærði ótvírætt að svo sé enda sé hið meinta tjón kæranda vegna ákvörðunarinnar eingöngu fjárhagslegt.
Kærði segir að við mat á þessu beri jafnframt að líta til þess að starfssemi kæranda hafi ekki verið stöðvuð þrátt fyrir heimildir í lögum nr. 7/1998, einkum VI kafla laganna, enda hafi ítrekaðar athugasemdir verið gerðar af hálfu kærða vegna hinnar óleyfilegu strarfsemi kæranda á svæðinu, auk þess sem hann hefur verið áminntur sérstaklega af hálfu kærða.
Kærði bendir sérstaklega á að álitamál sé hvort hin kærða ákvörðun sé ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Eins og kærði hefur skilið kæruna, lýtur hún aðallega að því að fá ógildingu á þeirri meintu ákvörðun kærða sem kæranda var tikynnt með bréfi hinn 9. nóvember 2007. Eins og rakið er í kæru, sendi lögmaður kæranda kærða bréf hinn 16. október 2007 þar sem farið var fram á að viðurkennt væri af hálfu kærða að starfsleyfi til handa kæranda útg. 8. júní 2006, yrði túlkað með þeim hætti að það næði til allrar starfsemi sem kærandi hafði þá þegar hafið á athafnasvæði sínu í Kópavogi.
Með fyrrgreindu bréfi kærða dags. 9. nóvember 2007 var aðalkröfu kæranda hafnað um að núgildandi starfsleyfi tæki til allrar núverandi starfsemi kæranda. Áleit kærði m.ö.o. að túlka bæri starfsleyfið með hliðsjón af skýru orðalagi þess, sem kveður á um leyfi til „reksturs steypueiningaverksmiðju“, sbr. og með hliðsjón af starfsleyfisumsókn kæranda dags. 5. desember 2005, þar sem sótt var um leyfi til að „framleiða forsteyptar einingar“. Taldi kærði starfsleyfið því ekki heimila víðtækari rekstur kæranda á svæðinu, svo sem að starfsemin næði til framleiðslu steypu eða reksturs steypustöðvar, umfram framleiðslu steypu í einingar til eigin nota.
Með vísan til þess telur kærði að ekki hafi verið um að ræða ákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttarins, þar sem eingöngu var um að ræða túlkun á fyrri ákvörðun. Ákvörðun kærða var tekin við útgáfu starfsleyfisins. Kæranda var þá þegar í lófa lagið að leita úrlausnar nefndarinnar varðandi starfsleyfið, teldi hann það ekki í samræmi við umsókn sína, eða að ekki hefði verið gætt lögmætra sjónarmiða við útgáfu þess. Það kaus kærandi hins vegar ekki að gera innan lögbundins frests, sbr. einkum 1. mgr. 27. gr. laga nr. 37/1993, og því verður hann við það að una. Kærandi geti m.ö.o. ekki skotið sér undan lögboðnum frestákvæðum með því einu að senda fyrirspurn til kærða um túlkun fyrri ákvörðunar hans.
Kærði bendir sérstaklega á að óheimilt sé að hefja starfsleyfisskylda starfsemi án þess að gilt starfsleyfi hafi verið gefið út sem heimili umrædda starfsemi. Starfsleyfi kæranda lúti aðeins að rekstri steypueiningaverksmiðju, auk þess sem ekkert starfsleyfi hafi verið gefið út til handa kæranda sem telst heimila þá starfsemi sem kæra hans lýtur að. Kæranda hafi því þá þegar verið óheimilt að hefja þann rekstur sem um ræðir. Allt tjón sem af þessu kunni að hljótast sé á hans ábyrgð enda hafi hann sjálfur kosið að hefja hina óleyfilegu starfsemi án þess að þess væri gætt að tilskilin leyfi væru fyrir hendi.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar.
Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr, 37/1993 taka lögin til ákvarðana sem stjórnvöld þar á meðal stjórnsýslunefndir taka um rétt eða skyldu manna. Að mati nefndarinnar fólst í afstöðu kærða um gildissvið starfsleyfis kæranda, stjórnvaldsákvörðun í skilningi ákvæðisins. Kærði tilkynnti kæranda um ákvörðun sína og benti á kæruleið samkvæmt lögunum.
Kærði hefur enn ekki beitt þvingunaraðgerðum en hefur boðað að þær séu yfirvofandi. Það er því er nauðsynlegt fyrir kæranda að fá úrlausn um þessa kröfu.
Í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar stjórnvalds. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er æðra stjórnvaldi heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því.
Á það er fallist með kæranda að hagsmunir hans af því að ekki komi til rekstrarstöðvunar séu miklir. Jafnvel rekstrarstöðvun í skamman tíma er til þess fallin að valda miklu tjóni fyrir kæranda.
Í greinargerð með stjórnsýslulögunum er að finna leiðbeiningar um notkun þess úrræðis að fresta réttaráhrifum ákvörðunar. Meta verður í hverju tilviki fyrir sig hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Við slíkt mat ber að líta til réttmætra hagsmuna hjá öllum aðilum málsins. Líta ber til þess hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, en einnig verður að horfa til þess hversu líklegt það sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mælir það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili eru að máli og þeir eiga gagnstæðra hagsmuna að gæta, eða ef til staðar eru mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mælir hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls er aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegur sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi. Loks má svo nefna þau tilvik þar sem kæruheimild verður í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað.
Að mati nefndarinnar er ljóst að kærandi yrði fyrir miklu fjárhagslegu tjóni við rekstrarstöðvun. Kærði hefur enn ekki beitt þvingunaraðgerðum og ekki hefur verið sýnt fram á að hagsmunir hans standi gegn frestun.
Það er þannig ljóst að mati nefndarinnar að hagsmunir kæranda af því að fá frestun réttaráhrifa eru miklir en hagsmunir kærða að sama skapi litlir.
Með vísun til þess, sem að framan greinir er það niðurstaða nefndarinnar að fallast á kröfu kæranda.
Úrskurðarorð:
Fallist er á frestun réttaráhrifa ákvörðunar heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis.
Steinunn Guðbjartsdóttir
Gunnar Eydal Guðrún Helga Brynleifsdóttir