3/2008

Mál nr. 3/2008. 

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2008, miðvikudaginn 18. júní  kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.  Fyrir var tekið mál nr. 3/2008 Einingaverksmiðjan Borg ehf., kt. 461004-2880, Bakkabraut 9, Kópavogi, hér eftir nefndur kærandi, gegn heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis, hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

                                                 úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með kæru dagsettri 6. febrúar 2008 kærði Einingaverksmiðjan Borg eftirfarandi ákvarðanir Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis:   

Ákvörðun nefndarinnar þann 9. nóvember 2007 um að hafna viðurkenningu á kröfu Eininga­verksmiðjunnar Borgar ehf. um viðurkenningu á því að núgildandi starfsleyfi fyrirtækisins nái til allrar núgildandi starfsemi þess þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.

Ákvörðun nefndarinnar þann 22. janúar 2008 um að hafna varakröfu Eininga­verksmiðjunnar Borgar ehf. um að starfsleyfi verði breytt þ.a. að það taki til allrar núverandi starfsemi fyrirtækisins þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.

Í kærunni var þess einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til nefndin kvæði upp fullnaðarúrskurð í málinu. Úr þeirri kröfu var leyst með úrskurði nr. 2/2008.

Kröfur kæranda eru: 

1.      Að úrskurðarnefndin ógildi hinar kærðu ákvarðanir og vísi þeim til meðferðar hjá lægra settu stjórnvaldi að nýju.

2.      Fallist úrskurðarnefndin ekki á kröfu skv. tl. 1 er þess krafist að úrskurðarnefndin ógildi ákvörðun heilbrigðisnefndar þann 9. nóvember 2007 og viðurkenni að núgildandi starfsleyfi kæranda nái til allrar núverandi starfsemi hans þ.m.t. framleiðslu steinsteypu á almennum markaði.  Til vara er gerð sú krafa að úrskurðarnefndin viðurkenni að núgildandi starfsleyfi kæranda nái til framleiðslu á steinsteypu í þeim tilgangi að nýta hana til framleiðslu á steinsteyptum einingum.

3.      Verði ekki fallist á kröfu skv. 1. tl. eða aðalkröfu skv. 2 tl. er þess krafist úrskurðarnefndin ógildi ákvörðun heilbrigðisnefndar þann 22. janúar 2008 og leggi fyrir heilbrigðisnefnd og heilbrigðisyfirvöld að gefa út starfsleyfi til kæranda sem tekur til allrar núverandi starfsemi hans þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði að viðlögðum dag­sektum að fjárhæð kr. 50.000 pr. dag sem falli á í fyrsta sinn 7 dögum eftir að úrskurður úrskurðarnefndarinnar liggur fyrir.

4.      Fallist úrskurðarnefndin ekki á kröfu skv. tl. 1, aðalkröfu skv. tl. 2 eða kröfu skv. tl. 3 er þess krafist að úrskurðarnefndin ógildi ákvörðun heilbrigðis­nefndar þann 22. janúar 2008 um að veita kæranda ekki starfsleyfi til bráðabirgða til 2 ára en til vara til eins árs sem tekur til allrar núverandi starfsemi hans þ.m.t framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði á meðan verið er að flytja rekstur hans á annað athafnasvæði og leggi fyrir heilbrigðisnefnd og heilbrigðiseftirlit að gefa út slíkt starfsleyfi að viðlögðum dagsektum að fjárhæð kr. 50.000 pr. dag sem falli á í fyrsta sinn 7 dögum eftir að úrskurður úrskurðarnefndarinnar liggur fyrir.

Af hálfu kærða er þess krafist, að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1.      Stjórnsýslukæra dags. 06.02.2008 ásamt fylgiskjölum. 

2.      Greinargerð kæranda dags. 17.02.2008 ásamt fylgiskjölum.     

3.      Athugasemdir kærða dags. 29.02.2008 ásamt fylgiskjölum.

4.      Athugasemdir kæranda dags. 06.06.2008. 

II.    Málsatvik

Kærandi rekur steypueiningaverksmiðju að Bakkabraut 9, Kópavogi.  Í maí 2005 gaf byggingafulltrúinn í Kópavogi kæranda leyfi til að breyta starfsemi í húsinu án nánari skilgreiningar.  Í júní 2005 gaf byggingafulltrúi síðan út vottun til handa kæranda vegna framleiðslu á steinsteypu. 

Þann 5. desember 2005 kom starfsmaður heilbrigðiseftirlits í eftirlit til kæranda.  Var starfsleyfisumsókn fyllt út á staðnum.  Í umsókninni var sótt um framleiðslu á forsteyptum einingum án þess að í umsókninni væri sérstaklega undanskilið að framleiðsluferlið fæli ekki í sér framleiðslu á steypu sem notuð væri til að framleiða hinar forsteyptu einingar. Þann 3. febrúar 2006 sendi heilbrigðiseftirlitið kæranda bréf og tilkynnti að starfsleyfi hefði verið samþykkt á fundi heilbrigðisnefndar þann 30. janúar s.á..  Í bréfinu sagði orðrétt:

„Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hefur móttekið umsókn þína, dags. 5.12.2005, þar sem sótt er um leyfi til framleiðslu á byggingarefni úr steinsteypu að Bakkabraut 9, Kópavogi.  Heilbrigðisnefnd tók erindið fyrir á fundi sínum 30. janúar sl og gerði svohljóðandi bókun:  “Með vísun til ákvæða mengunarvarnareglugerðar er samþykkt starfsleyfi til 5 ára”.

Um vorið 2006 hófst uppsetning á færanlegri steypustöð á lóð kæranda.  Í júní 2006 kom eftirlitsmaður frá kærða á staðinn og gerði m.a. skýrslu um þetta atriði.  Engar athugasemdir voru gerðar vegna þeirrar fyrirætlunar kæranda að setja upp nýja steypustöð og ekki kom fram af hálfu heilbrigðiseftirlits eða heilbrigðisnefndar að sækja þyrfti um breytt starfsleyfi.  Þann 8. júní 2006 gaf kærði kæranda starfsleyfi.  Um gildissvið í starfsleyfinu segir orðrétt:

„Leyfið tekur til reksturs steypueiningaverksmiðju sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, með síðari breytingum, sbr. og lið 2.3 um steypustöðvar og steypueiningaverksmiðjur í fylgiskjali 2 við sömu reglugerð.“

Uppsetningu á steypustöðinni var lokið í júlí 2006.  Í byrjun ágúst 2006 hóf kærandi að selja steypu á almennum markaði frá hinni nýju steypustöð.

Engar athugasemdir bárust frá heilbrigðisnefnd og heilbrigðiseftirlitinu.  Þann 15. nóvember 2006 var gerð eftirlitsskýrsla um málið.  Á þessum tíma virðist heilbrigðiseftirlitið fyrst gera athugasemdir við starfsleyfismál kæranda.  Þann 30. janúar 2007 kvörtuðu íbúar í Bryggjuhúsum yfir umgengni á lóð kæranda.   

Þann 13. apríl 2007 var gerð eftirlitsskýrsla vegna starfsleyfis kæranda.  Kærandi lagði fram starfsleyfi og vottunarbréf vegna steypuframleiðslu og hélt því fram að hann hefði fullgilt starfsleyfi.  Þó kom fram óvissa af hálfu starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins um gildissvið starfsleyfisins enda var vísað til ákvæðis í fylgiskjali 2 við reglugerð nr. 785/1999 um steypustöðvar og steypueiningaverksmiðjur.

Þann 13. apríl 2007 sendi starfsmaður heilbrigðiseftirlitsins tölvupóst til fram­kvæmda­stjóra kæranda.  Kom þar fram að við „nánari skoðun“ hafi komið í ljós að gildissvið starfsleyfisins næði aðeins til reksturs einingaverksmiðju.  Óskað var eftir því að fyrirtækið legði fram umsókn um nýtt starfsleyfi. 

Þann 20. júní 2007 skilaði kærandi inn starfsleyfisumsókn.  Þann 27. ágúst 2007 var umsókninni vísað frá.   Frávísunin var kærð til ráðherra.  Síðar var kæra dregin til baka þegar málið var hafið að nýju af hálfu kæranda.

Þann 16. október 2007 sendi lögmaður kæranda nefndinni bréf þar sem gerðar voru kröfur um að viðurkennt væri að starfsleyfi kæranda næði til allrar starfsemi hans.  Til vara var gerð krafa um að kærandi fengi útgefið starfsleyfi til langs eða skamms tíma á meðan kærandi væri að flytja starfsemi sína annað. 

Með ákvörðun dagsettri 9. nóvember 2007 hafnaði kærði kröfu kæranda um viðurkenningu á því að núgildandi starfsleyfi fyrirtækisins tæki til allrar núgildandi starfsemi þess þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.  Var vísað til þess að í starfsleyfinu stæði orðrétt að leyfið tæki til steypueiningaverksmiðju.  Þá var vísað til þess að í upprunalegri umsókn hafi bara verið sótt um starfsleyfi fyrir steypueiningaverksmiðju.  Loks var tilvísun til reglugerðar um gildissvið starfsleyfisins ekki talin hafa „nokkra sjálfstæða þýðingu“.

Þann 22. janúar 2008 tók kærði síðan ákvörðun um að hafna varakröfu kæranda  um að starfsleyfi yrði breytt þ.a. það tæki til allrar núverandi starfsemi fyrirtækisins þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.

Leiðbeint var um kærurétt til úrskurðarnefndarinnar.

Hin kærða ákvörðun hefur ekki komið til framkvæmdar og engum þvingunaraðgerðum hefur verið beitt. 

Framangreindar ákvarðanir voru kærðar þann 6. febrúar 2008.  Í kærunni var þess einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til nefndin kvæði upp fullnaðarúrskurð í málinu. Úr þeirri kröfu var leyst með úrskurði nr. 2/2008.

Kærða var með bréfi dags. 20.02.2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 29.02.2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða og bárust athugasemdir þann 06.06.2008.

IV. Málsástæður og rök kæranda:

Kærandi tekur fram að í starfsleyfi hans sé í kafla um gildissvið þess, sérstök tilvísun til gr. 2.3 í fylgiskjali 2 um steypustöðvar og steypueiningaverksmiðjur.  Sérstaklega er vakin athygli á því að gr. 2.5 fjalli bara um steypustöðvar.

Í hinni kærðu ákvörðun frá 9. nóvember 2007 er viðurkennt af hálfu nefndarinnar að þessi tilvísun sé ekki rétt.  Kemur fram að þessi tilvísun hafi ekki sjálfstæða þýðingu að mati nefndarinnar. 

Kærandi mótmælir þessu og byggir á því að tilvísunin gefi skýrlega til kynna að jafnframt leyfi til steypu á forsteyptum einingum hafi kærandi starfsleyfi fyrir steypustöð.

Í þessu samhengi vísar kærandi til þess að þegar hann sótti um starfsleyfi starfrækti hann steypustöð.  Kærandi bendir á að heilbrigðiseftirlitið og heilbrigðis­nefnd hljóti að hafa gert sér grein fyrir þessu með skoðun á starfseminni enda hafi það ekki dulist neinun sem kom á starfsstöðina. 

Þá bendir kærandi jafnframt á skjöl frá Kópavogsbæ og heilbrigðiseftirlitinu sem styðja að kærandi starfrækti steypustöð og að yfirvöldum hafi verið það fullkunnugt.  Í gögnum málsins er vottun frá byggingafulltrúa á steinsteypuframleiðslu kæranda.   Í starfsleyfisumsókn kæranda frá 5. desember 2005 er sótt um leyfi fyrir framleiðslu á forsteyptum einingum.  Hvergi er undanskilið að ekki eigi að framleiða steypuna í einingarnar og telur kærandi ljóst af samhenginu að ætlunin var einmitt að starfrækja líka steypustöð.  Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins er óskað eftir áliti bygg­inga­fulltrúa á hvort um sé að ræða starfsemi sem samrýmist skipulagi og notkun fasteignar.  Í bréfinu er óskað eftir áliti á því hvort framleiðsla á byggingarefni úr stein­steypu samrýmist notkun á fasteign.  Byggingafulltrúi svaraði þann 14. desember 2005 og skilgreindi starfsemina á sama hátt.  Með bréfi þann 3. febrúar 2006 þar sem tilkynnt var um samþykki starfsleyfis var enn talað um framleiðslu á byggingarefni úr steinsteypu en ekki um forsteyptar einingar.  Kærandi byggir á því að þessi skjöl sýni að yfirvöldum hafi verið fullkunnugt um að kærandi framleiddi steinsteypu og að starfsleyfi hans var gefið út með það í huga.

Þá bendir kærandi á að við eftirlit heilbrigðiseftirlitsins sem annast stjórnsýslu fyrir hönd nefndarinnar þann 2. og 9. júní 2006 hafi komið fram að kærandi ætlaði að setja upp nýja steypustöð.  Kærandi gerði það í þeirri trú að hann þyrfti ekki að breyta starfsleyfi sínu eða sækja um nýtt starfsleyfi.  Verði litið svo á að um breytingu á starfsemi hans hafi verið að ræða byggir kærandi á því að með þessu hafi hann uppfyllt skyldu sína til að tilkynna um fyrirhugaðar breytingar á starfsemi sbr. 18. gr. reglugerðarinnar.  Bar heilbrigðisnefnd í kjölfar þessa að taka afstöðu til þess innan fjögurra vikna hvort breytingu á starfsleyfi þyrfti að koma til sbr. 2. mgr. 18. gr. reglugerð­arinnar.  Þetta var ekki gert af hálfu nefndarinnar.  Kærandi byggir á því að líta verði á vanrækslu nefndarinnar að þessu leyti sem bindandi viðurkenningu á því að starfsleyfi kæranda næði yfir rekstur steypustöðvar. 

Að minnsta kosti telur kærandi ljóst að heilbrigðiseftirlitinu og heilbrigðinefnd hafi borið að rannsaka málið frekar og leiðbeina kæranda eða tilkynna honum að þörf væri nýs starfsleyfis vegna nýrrar steypustöðvar m.v.t. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Kærandi bendir á að fjárfesting hans vegna nýrrar steypustöðvar er um 250 milljónir króna og því miklir hagsmunir tengdir því að kæranda yrði tilkynnt að nýtt starfsleyfi þyrfti.

Kærandi segist skv. ofangreindu hafa verið í góðri trú um að hann hafi haft gilt starfsleyfi til þess að reka steypustöð enda hafi hann rekið steypustöð frá upphafi.  Kærandi bendir á að mjög órökrétt sé að starfrækja einingaverksmiðju án þess að í henni sé steypustöð.  Ekki sé betra fyrir umhverfið að öll steypa sé aðflutt.  Þá tekur kærandi sérstaklega fram að heilbrigðisnefnd geti ekki bannað kæranda að selja steypu svo lengi sem að kærandi hefur starfsleyfi fyrir steypustöð.  Slík ákvörðun falli utan valdsviðs nefndarinnar.

Að lokum byggir kærandi á því að ef einhver vafi sé um gildissvið starfsleyfisins verði að túlka hann kæranda í hag.  Hagsmunir kæranda eru gríðarlegir og hagsmunir yfirvalda hverfandi.

Eftir ofangreindu ber að taka kröfu kæranda um viðurkenningu á að starfsleyfi hans nái til allrar núverandi starfsemi til greina.

Kærandi heldur því fram að fjölmargir ágallar séu á ákvörðun heilbrigðisnefndar og að ákvörðun sé ógildanleg vegna þeirra.  Eru kröfur kæranda um að ákvörðun sé ógilt m.a. byggðar á þeim ágöllum sem á málsmeðferðinni eru.

Kærandi bendir á að mikil óvissa sé um til hvaða starfsemi ákvarðanir nefndarinnar nái.   Því hafi aldrei verið mótmælt af hálfu nefndarinnar að kærandi hafi starfrækt steypustöð inn í verksmiðju sinni frá árinu 2005.  Í fyrri ákvörðun nefndarinnar sé hafnað að viðurkenna að starfsleyfi nái til starfrækslu steypustöðvar.  Seinni ákvörðunin hafni útgáfu starfsleyfis fyrir kæranda vegna steypustöðvar á lóð við Bakkabraut 9.  Engin afstaða er tekin til þess hvort bannið nái til reksturs steypustöðvar almennt, bara á lóðinni (þ.a. kærandi geti þá rekið stöðina innan dyra) eða hvort neitun starfsleyfis eigi við bara við framleiðslu steypu á almennum markaði en ekki einingaframleiðslu.  Kærandi telur ljóst að málsmeðferð heilbrigðisyfirvalda hafi fyrst og fremst snúist um framleiðslu á steypu á almennum markaði.  Mikil óvissa ríki um ákvörðun nefndarinnar að þessu leyti.  Nefndi taki enga afstöðu til eldri steypustöðvar inn í verksmiðjunni og fjalli ekki um hvaða starfsemi falli undir rekstur einingaverksmiðju kæranda.

Kærandi telur að við meðferð málsins hjá nefndinni hafi verið brotið á andmælarétti hans.   Ákvörðun nefndarinnar frá 22. janúar s.l. byggist nær eingöngu á skjali frá byggingafulltrúanum í Kópavogi, sem kæranda hafi ekki gefist færi á að tjá sig um. 

Þá byggir kærandi á því að rannsókn málsins sé svo ábótavant að ákvörðun nefndar­innar sé ógildanleg.  Þannig hafi ekki legið fyrir neitt mat á umhverfisáhrifum starfseminnar sem þó hafi verið nauðsynlegt.  Þar sem mat hafi ekki legið fyrir hafi nefndin brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ennfremur hafi verið skylt að rannsaka þær forsendur sem umsögn bygginganefndar byggði á.  Ógjörningur sé að átta sig á við hvað sé átt með því  að starfsemi kæranda á fasteigninni sé ekki í samræmi við samþykkt not hennar sbr. bygginganefndarteikningar.  Í þessari tilvísun felist ekki álit á því að starfsemin sé gegn gildandi skipulagi. Bygginganefnd hafði samþykkt að á fasteigninni væri framleitt byggingaefni úr steinsteypu.  Kærandi getur ekki séð að það hafi breyst enda ekkert sem liggur fyrir í málinu sem bendir til þess.  Í því sambandi minnir kærandi á að bygginganefnd geti varla borið fyrir sig að hún hafi talið, þegar fyrri umsögn var veitt, að ekki væri steypustöð á fasteigninni enda hafði byggingafulltrúi vottað steinsteypuframleiðslu kæranda á þessum stað áður en umsögnin var gefin.

Þá er ekki ljóst hvað átt er við með því að mannvirki séu ekki í samræmi við bygginganefndarteikningar.  Kærandi bendir á að ef umrædd mannvirki eru steypustöðin þá megi í raun efast um að þau séu fasteign eða hluti fasteignar.  Um er að ræða færanlega steypustöð en ekki mannvirki sem er varanlega við landið skeytt.  Steypustöðin hefur heldur engin tengsl við verksmiðjuhúsið önnur en þau að hún er tengd við vatn og rafmagn. Þá getur kærandi ekki skilið með hvaða hætti bygginganefndarteikningar af fasteign þeirri sem hýsir starfsemi kæranda hafi þýðingu um eðli starfseminnar sem þar er leyfð.  Starfsemi kæranda var og er framleiðsla á byggingarefni úr steinsteypu þ.m.t. steinsteypan sjálf.  Kærandi ítrekar þá skoðun sína að hvorki heilbrigðisnefnd né bygginganefnd geti bannað honum að selja steypu á almennum markaði.  Slík ákvörðun falli utan valdsviðs nefndanna.

Þrátt fyrir þessa meinbugi á umsögn bygginganefndar hafi heilbrigðisnefnd ekki rannsakað málið frekar.  Þar sem ákvörðun nefndarinnar byggði nær eingöngu á þessari umsögn sé um verulegan galla á málsmeðferðinni að ræða. 

Krafa kæranda um útgáfu starfsleyfis sem nær til allrar starfsemi hans byggir á því að ekkert mæli í mót útgáfu slíks starfsleyfis.  Þannig hafi bygginganefnd nú þegar samþykkt að starfsemi kæranda sé heimil á fasteigninni.  Ekkert hafi gerst sem réttlætir afturköllun á þeirri ákvörðun. 

Fyrir liggur að kærandi hafi frá árinu 2005 framleitt steinsteypu með vitund bæjaryfirvalda og heilbrigðisnefndar.  Heilbrigðisnefnd geti í raun ekki bannað sölu á steinsteypu á almennum markaði enda sé það utan valdsviðs hennar.  Þá er á það bent að umhverfisáhrif séu hverfandi, ekki sé um mjög mengandi starfsemi að ræða auk þess sem auðvelt sé að koma í veg fyrir umhverfisáhrif með endurvinnslustöð og daglegum þrifum á lóð kæranda.  Kærandi ítrekar einnig að starfsemi hans er inn í miðju iðnaðarhverfi og allir nágrannar hans búa í iðnaðarhúsnæði en ekki íbúða­húsnæði. 

Krafa kæranda um útgáfu starfsleyfis til bráðabirgða byggir á sömu sjónarmiðum og fyrri kröfur hans en jafnframt er vísað til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. 

Sú fjárfesting sem liggur í rekstrartækjum kæranda tengd steypusölu er gríðarleg.  Kærandi var í góðri trú um að starfsleyfi hans væri gilt þegar hann réðst í þá fjárfestingu.  Heilbrigðis­eftirlitinu var kunnugt um að kærandi ætlaði að setja upp nýja steypustöð og gerði engar athugasemdir við það.  Kærandi hefur því rekið steypustöð frá árinu 2005 án athugasemda af hálfu nefndarinnar.  Þá voru engar athugasemdir gerðar frá byrjun ágúst 2006 til 15. nóvember 2006 en á meðan bætti kærandi við sig rekstrartækjum með ærnum tilkostnaði.

V. Málsástæður og rök kærða.

Kærði telur álitamál hvort hin kærða ákvörðun, sbr. bréf kærða dags. 9. nóvember 2007, sé ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga.   Kæran lúti aðallega að því að fá ógildingu á þeirri meintu ákvörðun kærða sem kæranda var tilkynnt með fyrrgreindu bréfi.  Lögmaður kæranda sendi kærða bréf hinn 16. október 2007, þar sem farið var fram á, að viðurkennt væri af hálfu kærða að starfsleyfi til handa kæranda útg. 8. júní 2006, yrði túlkað með þeim hætti að það næði til allrar starfsemi kæranda, bæði þeirrar starfsemi sem honum var beinlínis heimiluð í tilgreindu starfsleyfi, sem og annarrar starfsemi sem kærandi hafði þá þegar hafið á athafnasvæði sínu í Kópavogi.

Með fyrrgreindu bréfi kærða dags. 9. nóvember 2007, var aðalkröfu kæranda hafnað um að núgildandi starfsleyfi nái til allrar núverandi starfsemi kæranda.  Áleit kærði m.ö.o. að túlka bæri starfsleyfið með hliðsjón af skýru orðalagi þess, sem kveður á um leyfi til „reksturs steypueiningaverksmiðju“, sbr. og með hliðsjón af starfsleyfisumsókn kæranda dags. 5. desember 2005, þar sem sótt var um leyfi til að „framleiða forsteyptar einingar“.  Taldi kærði starfsleyfið því ekki heimila víðtækari rekstur kæranda á svæðinu, svo sem að starfsemin næði til framleiðslu steypu eða reksturs steypustöðvar, umfram framleiðslu steypu í einingar til eigin nota.

Með vísan til þessa, telur kærði að ekki hafi verið um að ræða ákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttarins, þar sem eingöngu var um að ræða túlkun á fyrri ákvörðun.  Ákvörðun kærða var tekin við útgáfu starfsleyfisins.  Kæranda var þá þegar í lófa lagið að leita úrlausnar nefndarinnar varðandi starfsleyfið, teldi hann það ekki í samræmi við umsókn sína, eða að ekki hefði verið gætt lögmætra sjónarmiða við útgáfu leyfisins.  Það kaus kærandi hins vegar ekki að gera innan lögbundins frests, sbr. einkum 1. mgr. 27. gr. laga nr. 37/1993, og því verður hann við það að una. 

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 er heimilt að vísa málum til nefndarinnar rísi ágreingur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda.  Telur kærði því ekki lagaheimild vera fyrir hendi, svo unnt sé að vísa ágreiningsefninu til nefndarinnar til úrskurðar, og beri því þegar á þeim forsendum að vísa málinu frá nefndinni.

Kærði telur ljóst að starfsleyfinu hafi ávallt verið ætlað að takmarkast við leyfi til „reksturs steypueiningarverksmiðju“, eins og orðrétt segir þar, en var ekki ætlað að ná til víðtækari reksturs, svo sem framleiðslu steypu eða reksturs steypustöðvar umfram framleiðslu steypu til eigin nota.  Eingöngu beri að horfa til ótvíræðs orðalags þess, auk þess sem starfsleyfisumsókn kæranda gefur ekki tilefni til víðtækari túlkunar þess.

Kærði áréttar að kæranda hefur verið heimiluð framleiðsla steypu til þeirra nota er starfsemi hans lýtur að, þ.e. til framleiðslu forsteyptra eininga.  Hins vegar telur kærði útilokað að túlka leyfið með víðtækari hætti, þannig að það nái til almenns rekstur steypustöðvar.

Kærði hafnar þeirri málsástæðu kæranda þess efnis að kærandi hafi tilkynnt kærða um breytta starfsemi í júní 2006 og þar með uppfyllt skyldu sína til að tilkynna um fyrirhugaðar breytingar á starfsemi, sbr. 18. gr. reglugerðar nr. 785/1999.  Kærði bendir á að kærða barst aldrei tilkynning frá kæranda, þar sem tilkynnt var um hina fyrirhuguðu breyttu starfsemi, líkt og áskilið er í 1. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar sem vísað er til í starfsleyfi kærða útg. 8. júní 2006, sbr. 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 7/1998.  Þau gögn sem kærandi vísar til í greinargerð sinni, eru eftirlitsskýrslur stjórnvaldsins sjálfs, en stafa ekki frá kæranda, og geta því ekki talist tilkynningar í skilningi fyrrgreinds ákvæðis.  Við eftirlit á lóðinni kom í ljós að kærandi hafði hafið víðtækari starfsemi á svæðinu en honum var heimilt skv. starfsleyfi.  Var kæranda við það tækifæri gert ljóst, að honum bæri að snúa sér með erindi er varðar breytta starfsemi til heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis.   Með bréfi kæranda dags. 20. júní 2007 barst kærða loks umsókn um starfsleyfi vegna breyttrar starfsemi, sbr. einnig síðari umsókn hans um starfsleyfi vegna breyttrar starfsemi dags. 16. október 2007.

Telur kærði að skýra beri fyrrgreint ákvæði með þeim hætti, að í þeim tilvikum þar sem fyrirhuguð er breyting á starfsemi starfsleyfisskylds aðila, beri honum að tilkynna stjórnvaldi þá breytingu.  Hafi stjórnvald síðan fjórar vikur til þess að meta hvort nauðsynlegt sé að gefa út nýtt starfsleyfi vegna breytinganna.  Ber stjórnvaldi að tilkynna þá ákvörðun hinum starfsleyfisskylda aðila, á hvorn veg sem er.  Engin slík tilkynning var hins vegar útgefin af hálfu kæranda í samræmi við 2. mgr. 18. gr. ákvæðisins, enda voru honum aldrei veittar upplýsingar um hinar fyrirhuguðu breytingar.  Álítur kærði kæranda ekki geta byggt nokkurn rétt á fyrrgreindu ákvæði, enda hafi skilyrðum þess ekki verið fullnægt. 

Með umsókn þann 20. júní 2007 barst erindi um að veita starfsleyfi fyrir starfsemi sem þegar var hafin og hóf kærði ítarlega skoðun á því hvort sá möguleiki væri til staðar.  Óskað var ítarlegri gagna með bréfi dags. 12. júlí 2007 sem svar barst við 26. júlí 2007.  Fyrir liggur eftirlits- og samskiptaskýrsla frá kærða dags. 30. júlí 2007 og erindi kærða til kæranda dags. 13. ágúst 2007 .  Þar er m.a. bent á þýðingu skipulags við mat á umfangi starfsleyfis.  Kærði vísaði umsókninni frá sbr. erindi dags. 28. ágúst 2007.  Málið er síðan endurupptekið með umsókn kæranda dags. 16. október 2007 og tekið til ítarlegrar skoðunar.  Ástæða er til að benda á erindi kæranda til kærða dags. 4. janúar 2008 um aðgerðir sem miða að bættri umgengi á athafnasvæði Einingaverksmiðjunnar Borgar ehf..  Þar eru m.a. nefndar af hans hálfu aðgerðir til að draga úr mengun.  Þær aðgerðir hafa þó ekki gengið eftir.

Kærði hafnar þeim skilningi kæranda að ekki hafi verið gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins við meðferð málsins.  Kærði ítrekar þá skoðun sína að fyrrgreint bréf kærða til kæranda hafi falið í sér ákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttar, og því hafi kærða hvorki borið að gæta andmælaréttar áður en afstaða var tekin með bréfinu, sbr. einkum 13. gr. laga nr. 37/1993, né rannsóknarreglu 10. gr. laganna.

Hvað varðar ákvörðun kærða sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 22. janúar sl., þá taldi kærði að afstaða kæranda lægi ljós fyrir í gögnum málsins, sbr. einkum bréf lögmanns kæranda dags. 16. október 2007, og málið að öðru leyti nægjanlega upplýst til þess að unnt væri að taka ákvörðun í því.

Auk þess vísast til bréfs kærða dags. 12. júlí 2007, þar sem fram kemur að kærði upplýsti kæranda um það að málið færi í umsagnarferil, sjá og bréf dags. 8. maí 2007, þar sem tekið er fram að svæðið er hafnarsvæði og að leitað verði umsagnar hafnarstjórnar.

Kærði tekur fram að heilbrigðisnefndum er falið skv. lögum nr. 7/1998, að gefa út starfsleyfi til þeirrar starfsemi sem vísað er til í reglugerð nr. 785/1999 með heimild í  sbr. 2. mgr. 6. gr. þeirra.  Í 5. gr. a laganna er kveðið á um, að óheimilt sé að hefja starfsleyfisskylda starfsemi hafi starfsleyfi fyrir hana ekki verið gefið út.

Kærði tekur fram að hvorki hafi verið gefið út starfsleyfi vegna þeirrar starfsemi sem ágreiningur máls þessa lýtur að, né tímabundin undanþága verið veitt af hálfu ráðherra, sbr. 1. mgr. 7. gr. lagaxnna.

Starfsemi kæranda, umfram gildandi starfsleyfi er því ólögmæt, og ber honum að láta af henni án tafar.

Ítrekað er sérstaklega í þessu sambandi, að dregið hefur verið í lengstu lög af hálfu kærða að grípa til lögbundinna þvingunaraðgerða vegna hinnar ólögmætu starfsemi, einkum með hliðsjón af meðalhófsreglum.

Umsókn kæranda um starfsleyfi dags. 16. október s.l., sbr. fyrrgreint bréf kæranda dags. sama dag, var hins vegar hafnað af hálfu kærða, sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 22. janúar sl., eins og fram hefur komið.  Taldi kærði skilyrði ekki vera fyrir hendi, til þess að unnt væri að heimila starfsemi steypustöðvar á lóðinni, einkum með hliðsjón af því mikla umfangi sem slíkri starfsemi fylgir á svæðinu, sem er hafnarsvæði, og því myndi starfsemin hafa í för með sér  myndun úrgangs sem ógnað gæti lífríki hafnarinnar og ásýnd hennar.  Jafnframt var horft til þess, að mengunarvarnir vegna hinnar umþrættu starfsemi voru ófullnægjandi, auk þess sem starfsemin myndi leiða til verulegra óþrifa við þrif á flutningabílum og útskolun á steypu, ásamt mikilli umferð steypubifreiða um svæðið. 

Kærða ber að sjá til þess að fyrirmælum laga nr. 7/1998, sbr. reglug. 785/1999 og 786/1999, sé framfylgt, þannig að gætt sé að því að mengun frá starfsemi sé haldið í algeru lágmarki, og sé jafnframt í samræmi við skipulag svæðis, umhverfi og aðra þætti sem taldir eru mikilsverðir í þessu efni.  Hagsmunir af því að mengun sé haldið í lágmarki eru að mati kærða miklu meiri en hagsmunir einstakra fyrirtækja til að hefja starfsemi sem fer í bága við ofangreind sjónarmið.

Hefði kærandi þegar í upphafi sótt um starfsleyfi til reksturs steypustöðvar eru líkur til að þeirri umsókn hefði verið hafnað, með vísan til skipulags og umhverfis.  Umsókn fékk þó ítarlega könnun og reynt var að finna flöt á því hvort starfsemin gæti verið tímabundið á svæðinu.  Vegna umfangs og eðlis starfseminar reyndist það ekki unnt.  

Varðandi kæruheimild skal bent á, að ágreiningur um útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. varakröfur kæranda í kæru, er að mati kærða heimilt að vísa til úrlausnar umhverfisráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 32. gr., sbr. 2. málsl. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998. 

Hins vegar telur kærði ótvírætt, að ágreiningur er lýtur að bréfi kærða dags. 9. nóvember 2007, verði ekki borinn undir ráðuneytið, sbr. 31., sbr. 32. gr. laganna.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar. 

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr, 37/1993 taka lögin til ákvarðana sem stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka um rétt eða skyldu manna.  Að mati nefndarinnar fólst í afstöðu kærða um gildissvið starfsleyfis kæranda, stjórnvaldsákvörðun í skilningi ákvæðisins.  Kærði tilkynnti kæranda um ákvörðun sína og benti á kæruleið samkvæmt lögunum. 

Að mati úrskurðarnefndarinnar er óljóst til hvaða starfsemi ákvarðanir kærða nái. Þannig var hin kærða stjórnvaldsákvörðun þess efnis að kæranda væri óheimilt að reka steypustöð sbr. ákvörðun kærða frá 9. nóvember 2007 en þar kemur fram: “...er ljóst að leyfinu var ávalt ætlað að takmarkast við leyfi til reksturs steypueiningaverksmiðju en ekki ná til víðtækari reksturs, svo sem framleiðslu steypu eða steypustöðvar enda litið svo á að slíkt hefði þurft að taka fram sérstaklega í starfsleyfinu”.  Af þessu má draga þá ályktun að ákvörðun sú sem kærði tók 9. nóvember 2007 hafi miðað við að kæranda væri óheimilt að reka steypustöð og framleiða steypu þrátt fyrir að starfsleyfið fæli í sér leyfi samkvæmt lið 2.3. um steypustöðvar og steypueiningaverksmiðjur í fylgiskjali 2 við sömu reglugerð.  Eftir að ákvörðunin var tekin og kynnt kæranda hefur kærði hins vegar tekið fram m.a. í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar að kæranda væri heimilt að framleiða steypu en einungis til að nýta við einingaframleiðslu og tengda starfsemi.  Þá er í hinni kærðu ákvörðun enginn greinarmunur gerður á rekstri steypustöðvar annars vegar og sölu á almennum markaði hins vegar. 

Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun sé bæði ákveðin og skýr.  Áhættan af óljósu efni ákvörðunarinnar verður að meta kæranda í hag.   Kærandi verður ekki talinn bundinn af óljósri ákvörðun.    

Ákvörðun kærða frá 22. janúar s.l. um að hafna kröfu um breytingar á starfsleyfi byggist að talsverðu leyti á skjali frá byggingafulltrúanum í Kópavogi, sem kæranda gafst ekki færi á að tjá sig um.  Fallist er á það með kæranda að andmælaréttur hans hafi ekki verið virtur í því efni.  Stjórnvaldi ber að kynna aðila gögn eða upplýsingar máls, sérstaklega ef þau hafa verulega þýðingu við úrlausn málsins.  Úrlausnarefnið  snertir mikilsverða hagsmuni kæranda og ljóst að ákvörðun í málinu er íþyngjandi í hans garð.   Skiptir það hann miklu að eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni, áður en tekin er ákvörðun í málinu.  Þar sem þessa var ekki gætt í málinu verður að telja að ákvörðunin sé haldin annmarka hvað þetta snertir. 

Áður en stjórnvald getur tekið ákvörðun ber því að rannsaka mál og afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er.  Ef um er að ræða íþyngjandi ákvörðun er eðlilegt að gera strangari kröfur til stjórnvalds um að afla upplýsinga. 

Við meðferð málsins hjá kærða var ekki gert mat á umhverfisáhrifum starfseminnar þó því væri haldið fram að mengun fylgdi henni.  Þá var eins og fram hefur komið óljóst í hverju ákvörðunin nákvæmlega fólst þ.e. hvort framleiðsla steypu væri almennt óheimil eða bara í þeim tilgangi að selja hana á almennum markaði.  Ekki var gerð tilraun til að kanna hverju það breytti úr frá umhverfisáhrifum.  Ekki var heldur kannað hvort hægt væri að bæta úr hugsanlegum ágöllum á einhvern hátt. 

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.   Þá felur reglan í sér að ef fleiri úrræða er kostur er þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt, skal velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu. 

Að mati kærunefndarinnar eru ágallar á málsmeðferðinni það miklir að ógilda beri hinar kærðu ákvarðanir og vísa þeim til meðferðar að nýju.

Að virtum þeim atriðum sem að framan eru rakin og því að stjórnsýslulögum er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna er það niðurstaða nefndarinnar að fallast á kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana. 

Úrskurðarorð:

Hinar kærðu ákvarðanir eru ógiltar. 

___________________________________

Steinunn Guðbjartsdóttir

__________________________                    ___________________________

Gunnar Eydal                                              Guðrún Helga Brynleifsdóttir