”Umboðsmaður tók fram að holræsa- og fráveitumál væru meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga, sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Benti hann á að í ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og ákvæðum 1. og 2. gr. laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, birtist sú meginregla að tekjuöflun sveitarfélaga yrði að byggjast á heimild í lögum óháð því hvort um væri að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin væri í té. Umboðsmaður rakti X. kafla vatnalaga nr. 15/1923 og benti á að Reykjanesbær hefði nýtt sér heimild 87. gr. laganna um töku gjalds vegna holræsa. Þá rakti hann ákvæði 18. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, sem var í gildi þegar gjaldskrá nr. 184/1997 var staðfest, og 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem leysti fyrrnefnt ákvæði af hólmi, um heimild fyrir sveitarfélög að setja sérstakar heilbrigðissamþykktir umfram það sem leiddi af ákvæðum landsreglugerðar og til gjaldtöku fyrir veitta þjónustu. Jafnframt rakti hann ákvæði gjaldskrár nr. 184/1997 en í 2. gr. hennar kemur fram að gjald það sem gjaldskráin hljóðar um rennur í sjóð til að standa straum af kostnaði við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva í Reykjanesbæ.

Umboðsmaður tók fram að í máli þessu reyndi á hvort ákvæði 18. gr. laga nr. 81/1988, nú 25. gr. laga nr. 7/1998, um að sveitarfélögin geti sett sér eigin samþykktir og gert þar ítarlegri kröfur, og um gjaldtöku fyrir veitta þjónustu, heimili að innheimt sé sérstakt gjald af húsum og húshlutum í sveitarfélaginu til að standa straum af kostnaði við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva fyrir fráveituvatn. Taldi hann að skýra yrði framangreinda heimild sveitarfélaga þannig að þar yrði að vera um að ræða viðfangsefni og kröfur sem rúmast innan efnisákvæða laganna. Benti umboðsmaður á að ákvæði laganna hefðu ekki að geyma efnisreglur um hvernig sveitarfélögum bæri að standa að byggingu þessara mannvirkja. Væri hins vegar ljóst að í samræmi við almenn ákvæði laganna þyrftu sveitarfélög að haga uppbyggingu þeirra þannig að gætt væri þeirra krafna sem lög og reglugerðir setja um verndun umhverfis. Af því leiddi hins vegar ekki að sveitarfélög gætu án sérstakrar lagaheimildar lagt gjald á t.d. eigendur fasteigna til að standa straum af kostnaði við að mæta þessum auknu kröfum. Umboðsmaður benti á að gjaldskrá nr. 184/1997 mælti ekki fyrir um innheimtu gjalds fyrir viðtöku á fráveituvatni til að mæta hreinsun þess heldur væri um að ræða sjálfstæða gjaldtöku til að standa straum af kostnaði við byggingu mannvirkja sem síðar ættu að nýtast til hreinsunar fráveituvatns. Gjaldið væri ákveðið sem föst krónutala án tillits til stærðar, verðmætis og notkunar eignar. Gjaldtakan væri þannig ekki framkvæmd á grundvelli raunverulegrar notkunar eða veittrar þjónustu. Taldi umboðsmaður að á skorti að bein tengsl stæðu á milli skyldu til að greiða umrætt gjald og fjárhæðar þess annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu sem veitt væri og kynni að verða veitt af hálfu sveitarfélagsins við hreinsun fráveituvatns. Gæti sú skipan sem kveðið var á um í gjaldskránni ekki staðist án viðhlítandi lagaheimildar sem fullnægði kröfum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Umboðsmaður ítrekaði að með 87. gr. vatnalaga hefði löggjafinn tekið afstöðu til þess hvaða heimild sveitarfélag hefði til að innheimta sérstakt gjald til að standa straum af kostnaði við byggingu og lagningu holræsa og þar með hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva. Taldi hann að þessi aðstaða leiddi jafnframt til þess að skýra yrði aðrar lagaheimildir til töku gjalda fyrir þjónustu sem sveitarfélög veita á þessu sviði til samræmis. Þannig væri það hverju sinni háð túlkun á lagaheimild til töku þjónustugjalda hvort og þá í hvaða mæli heimilt væri að taka tillit til kostnaðar við byggingu mannvirkja sem nýtt væru til að veita þjónustuna þegar fjárhæð þjónustugjalds er ákveðin. Í því efni nægði ekki lagaheimild eins og var í 18. gr. laga nr. 81/1988 enda gæti svo víðtæk almenn heimild ein og sér og án stuðnings í efnisreglum viðkomandi laga ekki fullnægt þeim kröfum sem gera yrði samkvæmt lögmætisreglunni til gjaldtökuheimildar. Var það niðurstaða umboðsmanns að án sérstakrar og skýrrar lagaheimildar gæti sveitarfélag ekki á grundvelli þjónustugjaldaheimildar í 25. gr. laga nr. 7/1998, áður 18. gr. laga nr. 81/1988, ákveðið að innheimta fasta fjárhæð af öllum húsum og húshlutum, sem virt eru fasteignamati, án tillits til umfangs og eðlis fráveituvatns frá eigninni til að standa eingöngu straum af kostnaði við byggingu mannvirkja fyrir útrásir og dælu- og hreinsistöðva fráveituvatns.

Var það niðurstaða umboðsmanns að Reykjanesbæ hefði ekki verið heimilt að krefja A um gjald vegna hreinsunar fráveituvatns með þeim hætti sem gert var á grundvelli gjaldskrár nr. 184/1997. Hefði úrskurður úrskurðarnefndarinnar í máli A því ekki verið í samræmi við lög. Beindi hann þeim tilmælum til nefndarinnar að hún tæki mál A til meðferðar á ný kæmi fram ósk um það frá honum og að afgreiðslu á málinu yrði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu”

IV.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 tók málið til meðferðar að kröfu kæranda og fenginni niðurstöðu Umboðsmanns Alþingis.  Þar sem um er að ræða endurskoðun á fyrri úrskurði nefndarinnar skv. áður framlögðum gögnum, þótti ekki ástæða til að kalla eftir frekari greinargerðum aðila áður en úrskurðað væri.

Kröfur kæranda eru þær að nefndin ”afturkalli staðfestingu á gjaldskrá dags. 10. mars 1997 og að Reykjanesbær endurgreiði alla upphæðina með vöxtum”. Úrskurðarnefnd, sem starfar samkvæmt lögum 7/1998 lítur svo á að undir nefndina heyri að taka á því álitaefni hvort gjaldskrá sem sett er með stoð í 25. gr. laga nr. 7/1998, sé lögmæt eða ekki.  Það er hins vegar mat nefndarinnar að það heyri ekki undir nefndina að afturkalla gjaldskrá sem hlotið hefur staðfestingu ráðherra eða að úrskurða um endurgreiðslur meintra oftekinna gjalda. Nefndinni er samkvæmt lögunum ætlað að taka á ágreiningi er rísi um framkvæmd laganna. Þrátt fyrir kröfugerð kæranda lítur nefndin svo á að beiðni kærandi lúti að því að fá úr því skorið hvort umþrætt gjaldskrá sé lögmæt, enda verður ekki annað séð en að gjaldskrá Reykjanesbæjar sé sett með stoð í  25. gr. laga nr. 7/1998, sbr. áður 18. gr. laga nr. 81/1988. Úrskurðarnefnd tekur mál þetta til endurupptöku með vísan til 31.gr. laga nr. 7/1988.

Gjaldskráin var samþykkt af hálfu bæjarins 1997 í tíð eldri laga nr. 81/1988.  Í  18.gr. þágildandi laga nr. 81/1988 var mælt fyrir um skyldu til að leita samþykktar  ráðherra á gjaldskrá og var það gert og er því sú samþykkt bæjarstjórnar Reykjanesbæjar sem var grundvöllur gjaldskrár vegna hreinsunar fráveituvatns í Reykjanesbæ staðfest af umhverfisráðherra hinn 10. mars 1997. Ekki er formskilyrði í núgildandi lögum að leita skuli staðfestingar ráðherra á gjaldskrá sveitarfélags, sem sett er með heimild í 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1988.

Ekki er um það deilt að sveitarfélög hafi það lögboðna verkefni að annast holræsa- og fráveitumál  sbr. 7. gr. laga nr. 45/1998.   Jafnframt segir í ákvæðinu að sveitarfélög hafi sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði eigin fyrirtækja og stofnana til að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem fyrirtækin og stofnanirnar annast.   Í 9. gr. s.l. segir að sveitarstjórn hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf.

Í 2. gr. l. nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga segir:” ....hafa sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum, sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o fl. Enn fremur aðrar tekjur af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o fl. allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um.”

Sveitarfélagi er heimilt á grundvelli 25. gr. að setja gjaldskrá að fenginni umsögn hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar um gjaldtöku fyrir leyfi, leigu eða veitta þjónustu  Gjöld mega þó aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum. Reykjanesbær innheimti umþrætt gjald, sem látið var renna í sjóð til greiðslu á stofnkostnaði fráveitumannvirkja.  25. gr. verður ekki skýrð með þeim hætti að sveitarfélögum sé heimilt með stoð í ákvæðinu að innheimta gjald af íbúum sveitarfélagsins, sem ekki tengist veittri þjónustu. Það er skýrt tekið fram að gjaldið vegna leyfis, leigu eða veittrar þjónustu má aldrei vera hærra en sem nemur rökstuddum kostnaði við þá þjónustu. Gjaldtaka af því tagi sem hér um ræðir, að eigendum fasteigna sé gert að greiða ákveðna fjárhæð í sjóð, sem tengist í engu veittri þjónustu fær því ekki stoð í ákvæðinu.  Heimild sveitarfélaga til gjaldtöku á grundvelli 25. gr. laga nr.7/1998  byggir á því að gjaldtakan sé vegna afhendingar á tiltekinni afmarkaðri þjónustu sem sveitarfélagið er að veita hverju sinni.  Með tilvísan til framangreinds er fallist á kröfu kæranda um að gjaldtaka Reykjanesbæjar vegna kostnaðar við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva hafi verið ólögmæt.

Úrskurðarorð:

Fallist er á kröfu kæranda að Reykjanesbæ hafi ekki verið heimilt að innheimta gjald til að standa straum af kostnaði við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva í Reykjanesbæ á grundvelli 25. gr. laga nr. 7/1998 sbr. 18. gr. laga nr. 81/1988.

_________________________

                                                  Lára G. Hansdóttir

                 ___________________                     ____________________________

                       Gísli Gíslason                                   Guðrún Helga Brynleifsdóttir               

 
 „
.