Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 53/2024

Þriðjudaginn 30. apríl 2024

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 31. janúar 2024, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 19. desember 2023 á umsókn hennar um endurhæfingarlífeyri.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri með læknisvottorði og læknabréfi B, dags. 23. nóvember 2023. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 19. desember 2023, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að hún uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð um að hafa átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuði.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 31. janúar 2024. Með bréfi, dags 1. febrúar 2024, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 13. febrúar 2024, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. febrúar 2024. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru greinir kærandi frá því að hún hafi fæðst í Danmörku X og hafi búið þar þangað til í ágúst X. Síðan þá hafi kærandi haft lögheimili á Íslandi fyrir utan þrjá mánuði haustið 2023 þegar kærandi hafi stundað nám við lýðháskóla í Danmörku vegna tilraunar til að ná heilsu þar sem hún hafi ekki treyst sér í háskólanám vegna heilsubrests. Þegar kærandi hafi komið heim til Íslands 7. nóvember 2023 hafi hún sótt um tímabundna sjúkratryggingu á Íslandi sem hafi átt að gilda þangað til hún færi aftur út 6. janúar 2024. Þegar það hafi aftur á móti orðið ljóst í byrjun desember 2023 að kærandi hefði ekki heilsu til að fara út aftur þá hafi hún látið færa lögheimili sitt aftur til Íslands. Eftir samtal við Sjúkratryggingar Íslands hafi kærandi sótt um að fá undanþágu til að fá sjúkratrygginguna færða varanlega strax til Ísland vegna veikinda hennar. Það hafi verið samþykkt umsvifalaust og kærandi hafi því ekki þurft að bíða í þá sex mánuði sem venjulega taki fyrir sjúkratryggingu að færast á milli landa.

Þegar kærandi hafi sótt um endurhæfingarlífeyri hafi hún aftur á móti fengið neitun á grundvelli þess að hún hefði ekki haft lögheimili á Íslandi samfleytt síðustu 12 mánuði. Kærandi hafi hvorki heilsu til að stunda nám né vinnu og því sé endurhæfingarlífeyrir hennar eini möguleiki til framfærslu. Þessa ákvörðun sætti kærandi sig ekki við. Kærandi krefjist þess að ákvörðunin verði felld úr gildi og að umsókn um endurhæfingarlífeyri verði samþykkt.

Ákvæði um samfellt 12 mánaða lögheimili hér á landi hafi verið samþykkt með lögum í mars 2023, sbr. breytingalög nr. 18/2023. Í skýringum við lagabreytinguna komi fram að tilgangur hennar sé að stytta þann tíma sem það taki fólk sem flutt hafi til landsins að öðlast réttindi. Þar segi að samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007 hafi gilt sömu skilyrði um lengd búsetu hér á landi og um rétt til örorkulífeyris samkvæmt a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, en þar sé kveðið á um þriggja ára búsetu til þess að öðlast réttindi og vísað til 17. gr. sem kveði á um að réttindi skuli vera hlutfallsleg. Því hefði sú breyting sem væri lögð til það í för með sér að gerð yrði krafa um styttri búsetutíma áður en komið gæti til greiðslu. Breytingin muni leiða til þess að einstaklingar sem flutt hafi til landsins geti fengið greiðslur félagslegrar aðstoðar vegna skertrar starfsgetu fyrr en samkvæmt gildandi lögum.

Í tilviki kæranda hafi hún búið og verið með skráð lögheimili nánast alla ævi á Íslandi, utan þriggja mánaða tímabils haustið 2023. Áréttað sé að í 7. gr. laga nr. 99/2007 sé ekki skylt að hafa „skráð“ lögheimili samfellt á Íslandi, heldur að hafa „átt lögheimili“. Að áliti kæranda beri að túlka hugtakið lögheimili í 7. gr. laga nr. 99/2007 til samræmis við ákvæði laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur, sbr. einnig reglugerð nr. 1277/2018. Í 2. gr. laganna komi fram að lögheimili sé sá staður þar sem einstaklingur hafi fasta búsetu. Með fastri búsetu sé átt við þann stað þar sem einstaklingur hafi bækistöð sína, dveljist að jafnaði í tómstundum sínum, hafi heimilismuni sína og sé svefnstaður hans þegar hann sé ekki fjarverandi um stundarsakir vegna náms, orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika. Þó að lögheimili hafi verið skráð um stundarsakir í Danmörku vegna tilraunar til að ná heilsu hafi kærandi í raun aldrei flutt lögheimili sitt þangað í skilningi laga nr. 80/2018, heldur hafi einungis haft þar aðsetur og tímabundið skráða búsetu.

Að áliti kæranda sé óheimilt að synja henni um endurhæfingarlífeyri á þeim grundvelli að hún hafi dvalist örfáar vikur í Danmörku, þegar augljóst sé að lögheimili hennar hafi aldrei verið þar í skilningi laga. Í þessu sambandi bendi kærandi jafnframt á að námsmönnum í EES löndum sé ekki skylt að flytja lögheimili sitt frá landinu vegna náms. Námsmenn njóti undanþágu hvað þetta varði og haldi jafnan öllum rétti til heilbrigðisþjónustu. Að þessu leyti álíti kærandi að sé ákvæði 7. gr. laga nr. 99/2007 túlkað á þann veg að námsmaður sem fari nokkrar vikur erlendis til náms glati rétti til heilbrigðisþjónustu, jafnvel þótt hann hafi aldrei lögheimili erlendis í skilningi laga, brjóti gegn grundvallarréttindum EES samningsins um frjálsa för fólks. Það sé því gerð krafa um að synjun um endurhæfingarlífeyri verði felld úr gildi.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að kveðið sé á um endurhæfingarlífeyri í 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, eins og henni hafi verið breytt með lögum nr. 18/2023. Í 1. mgr. 7. gr. segi:

„Heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 36 mánuði þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings sem er á aldrinum 18 til 67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Greiðslur skulu inntar af hendi á grundvelli endurhæfingaráætlunar. Skilyrði fyrir greiðslum er að umsækjandi hafi átt lögheimili hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði og taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.“

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl hafi verið tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 frá 1. júlí 2011 um breytingu á VI. viðauka EES-samningsins (félagslegt öryggi), og vísað sé til í lið 1 viðaukans, og bókun 37 við EES-samninginn, sbr. einnig 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, með síðari breytingum, og bókun 1 við EES-samninginn. Með reglugerð nr. 442/2012, um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar, hafi öðlast gildi hér á landi reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl 2004.

Í 5. mgr. 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa segi að reglugerðin gildi ekki um félagslega aðstoð.

Kærandi hafi fengið samþykkt endurhæfingartímabil í samtals 20 mánuði eða frá 1. júní 2021 til 30. nóvember 2022 og síðan aftur frá 1. júní 2023 til 31. júlí 2023. Í nóvember 2023 hafi kærandi skilað inn læknisvottorði og endurhæfingaráætlun, dags. 23. nóvember 2023. 

Samkvæmt upplýsingum í Þjóðskrá hafi kærandi flutt til Danmerkur þann 30. júlí 2023 og flutt aftur til landsins þann 7. nóvember 2023. Með bréfi, dags. 19. desember 2023, hafi kæranda verið synjað um endurhæfingarlífeyri þar sem hún hefði ekki átt lögheimili á Íslandi samfellt síðustu 12 mánuðina áður en greiðslur gætu hafist.

Við mat á umsókn um endurhæfingarlífeyri þann 19. desember 2023 hafi legið fyrir læknisvottorð, dags. 23. nóvember 2023, og endurhæfingaráætlun, dags. 23. nóvember 2023.

Með lögum nr. 18/2023, sem hafi tekið gildi 12. apríl 2023, hafi 7. gr. laga um félagslega aðstoð, sem fjalli um endurhæfingarlífeyri, verið breytt. Það skilyrði hafi verið sett fyrir veitingu endurhæfingarlífeyris að einstaklingur hafi átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuðina áður en greiðslur endurhæfingarlífeyris geti hafist. Í 7. gr. hafi áður verið vísað til a-liðar 18. gr. laga um almannatryggingar um þriggja ára búsetu hér á landi til þess að öðlast rétt til endurhæfingarlífeyris og því hafi áður gilt sömu skilyrði um lengd búsetu hér á landi og um rétt til örorkulífeyris.

Í greinargerð með frumvarpi að þessum breytingalögum segi varðandi þessa breytingu að nauðsynlegt hafi verið að bregðast við nýlegum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 115/2020 og því sem fram komi í forsendum hans með því að áfram verði kveðið á um greiðslu endurhæfingarlífeyris í lögum um félagslega aðstoð. Þar með verði staðfestur sá vilji löggjafans að ákvæði gagnkvæmra milliríkjasamninga sem gerðir hafa verið með stoð í 68. gr. laga um almannatryggingar gildi ekki um endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð.

Í reglugerð (EB) nr. 883/2004 sé meðal annars kveðið á um söfnun tímabila. Með söfnun tímabila sé átt við skyldu aðildarríkja til þess að taka tillit til trygginga- eða búsetutímabila sem umsækjandi hafi lokið í öðrum aðildarríkjum þegar metið sé hvort hann uppfylli skilyrði um trygginga- eða búsetutímabil í því aðildarríki sem sótt sé um réttindi í. Í 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segi hins vegar að ákvæði hennar gildi ekki um félagslega aðstoð. Ákvæði EES-samningsins um söfnun tímabila eigi því ekki við um félagslega aðstoð. Trygginga- eða búsetutímabil kæranda í Danmörku verði því ekki lögð að jöfnu við tímabil kæranda með skráð lögheimili á Íslandi þegar metið sé hvort kærandi uppfylli skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð um að hafa átt lögheimili hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði áður en greiðslur endurhæfingarlífeyris geti hafist.

Það leiði af 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, og bókun 35 við hann að samningurinn feli ekki í sér framsal löggjafarvalds. Hins vegar hafi meginmál EES-samningsins lagagildi hér á landi. Því sé eðlilegt að lögin sem lögfesta meginmál samningsins séu skýrð svo að einstaklingar eigi kröfu til þess að íslenskri löggjöf sé hagað til samræmis við EES-reglur. Í 3. gr. laga nr. 2/1993 sé mælt svo fyrir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem byggðar séu á honum. Slík lögskýring taki eðli máls samkvæmt til þess að orðum í íslenskum lögum verði svo sem framast sé unnt ljáð merking sem rúmast innan þeirra og næst komist því að svara til sameiginlegra reglna sem gilda eigi á Evrópska efnahagssvæðinu, sbr. dóma Hæstaréttar 9. desember 2010 í máli nr. 79/2010 og 24. janúar 2013 í máli nr. 10/2013. Ákvæðið geti þó ekki leitt til þess að litið verði fram hjá skýrum orðum íslenskra laga, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur 10. mars í máli nr. E-582/2021. Í íslenskri löggjöf sé skýrt kveðið á um að greiðslur endurhæfingarlífeyris teljist til félagslegrar aðstoðar.

Í Norðurlandasamningi um almannatryggingar, sbr. lög nr. 119/2023, sem Ísland og Danmörk séu aðilar að, sé ekki kveðið á um að trygginga- eða búsetutímabil í öðrum samningsríkum skuli lögð að jöfnu við trygginga- eða búsetutímabil hér á landi.

Þegar umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri hafi verið synjað með bréfi, dags. 19. desember 2023, hafi kærandi einungis átt lögheimili á Íslandi samfellt í einn mánuð og 12 daga. Kærandi hafi því ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð um að hafa átt lögheimili hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði áður en greiðslur endurhæfingarlífeyris geti hafist.

Samkvæmt 7. gr. laga um félagslega aðstoð sé skilyrði fyrir greiðslum endurhæfingarlífeyris að umsækjandi hafi átt lögheimili hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði áður en greiðslur geti hafist. Það eigi ekki við í tilviki kæranda. Þá sé ekki álitið að EES-reglur gildi um greiðslu endurhæfingarlífeyris samkvæmt 7. gr. laga um félagslega aðstoð eða að Norðurlandasamningur um almannatryggingar veiti kæranda ríkari rétt að þessu leyti. Því hafi kæranda verið synjað um greiðslu endurhæfingarlífeyris.

Tryggingastofnun telji ljóst að ákvörðun stofnunarinnar um synjun endurhæfingarlífeyris til kæranda hafi að fullu og öllu verið í samræmi við lög, reglur og góða stjórnsýsluhætti.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 19. desember 2023, um að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri.

Kveðið er á um endurhæfingarlífeyri í 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð en þar segir í 3. málsl. 1. gr., eins og ákvæðinu var breytt með 16. gr. laga nr. 18/2023, að skilyrði fyrir greiðslum sé að umsækjandi hafi átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuði og taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem teljist fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.

Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá var kærandi með skráð lögheimili í Danmörku frá 30. júlí 2023 til 7. nóvember 2023. Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri með læknisvottorði og læknabréfi B, dags. 23. nóvember 2023. Tryggingastofnun ríkisins synjaði umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri á þeirri forsendu að skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð um 12 mánaða búsetu hér á landi væri ekki væri uppfyllt.

Kærandi byggir á því að óheimilt sé að synja henni um endurhæfingarlífeyri þar sem hún hafi einungis dvalist í örfáar vikur í Danmörku og lögheimili hennar hafi aldrei verið þar í skilningi laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur. Í þessu sambandi bendir kærandi jafnframt á að námsmönnum í EES-löndum sé ekki skylt að flytja lögheimili sitt frá landinu vegna náms. Kærandi telur að ákvörðun Tryggingastofnunar brjóti gegn grundvallarréttindum EES-samningsins um frjálsa för fólks.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur segir að lögheimili sé sá staður þar sem einstaklingur hafi fasta búsetu. Með fastri búsetu er átt við þann stað þar sem einstaklingur hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og er svefnstaður hans þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna náms, orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Ákvæði 1. mgr. og 4. mgr. 1. mgr. 9. gr. laganna hljóðar svo:

„Einstaklingi sem stundar nám erlendis er heimilt að hafa lögheimili á Íslandi meðan á náminu stendur enda sé hann ekki skráður með lögheimili erlendis á meðan. Námsmanni ber að tilkynna til Þjóðskrár Íslands um námsdvöl erlendis og framvísa staðfestingu um skólavist.

[…]

Heimild skv. 1. mgr. nær ekki til þeirra einstaklinga sem hafa tilkynnt flutning samkvæmt Norðurlandasamningi um almannaskráningu enda ber þeim að eiga lögheimili þar á meðan dvöl á Norðurlöndunum stendur.“

Óumdeilt er að kærandi var með skráð lögheimili í Danmörku frá 30. júlí 2023 til 7. nóvember 2023. Þá verður ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi stundað nám í Danmörku. Af gögnum málsins má því ráða að kærandi hafi verið með fasta búsetu í Danmörku í skilningi 2. gr. laga um lögheimili og aðsetur á framangreindu tímabili. Þrátt fyrir að kæranda hafi hugsanlega ekki verið skylt að flytja lögheimili sitt til Danmerkur sökum þess hversu stutt búseta hennar var liggur fyrir að hún tilkynnti í reynd um flutninginn og var með fasta búsetu í Danmörku á tímabilinu. Að mati úrskurðarnefndar uppfyllir kærandi því ekki skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð um að hafi átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuði.

Hvað varðar þá málsástæðu kæranda að ákvörðun Tryggingastofnunar brjóti gegn grundvallarréttindum EES-samningsins um frjálsa för fólks þá byggir stofnunin á því að í íslenskri löggjöf sé skýrt kveðið á um að greiðslur endurhæfingarlífeyris teljist til félagslegrar aðstoðar og að ákvæði 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið geti ekki leitt til þess að litið verði fram hjá skýrum orðum íslenskra laga. Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur áður tekið afstöðu til framangreindrar málsástæðu. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 567/2023 komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að nefndin gæti ekki virt að vettugi skýr og afdráttarlaus fyrirmæli laga þótt þau kynnu að vera í ósamræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 24/2023 frá 28. febrúar 2024.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 19. desember 2023, um að synja umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um endurhæfingarlífeyri, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir