Nr. 97/2019 - Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 97/2019
Miðvikudaginn 13. nóvember 2019
A
gegn
Tryggingastofnun ríkisins
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Jón Baldursson læknir.
Með kæru, dags. 3. mars 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 8. febrúar 2019 um að synja kæranda um greiðslu örorkulífeyris og ákvörðun stofnunarinnar frá 28. febrúar 2019 um að veita ekki upplýsingar um nöfn starfsmanna Tryggingastofnunar sem komu að framangreindri ákvörðun um að synja honum um greiðslu örorkulífeyris.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 6. maí 2018. Með örorkumati Tryggingastofnunar, dags. 12. júní 2018, var kærandi talinn uppfylla læknisfræðileg skilyrði um örorkulífeyri frá X, varanlega. Með bréfi, dags. X 2018, var kæranda synjað um greiðslu örorkulífeyris með þeim rökum að samkvæmt innsendu læknisvottorði lægi fyrir að veikindi hefðu verið til staðar fyrir flutning til Íslands frá B X. Framangreind ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála, kærumál nr. 248/2018, sem úrskurðaði í málinu þann 31. október 2018. Úrskurðarnefndin felldi ákvörðun Tryggingastofnunar úr gildi og vísaði málinu aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar. Með bréfi, dags. 15. nóvember 2018, óskaði Tryggingastofnun eftir frekari upplýsingum frá kæranda um atvinnuþátttöku og heilsufar hans síðustu árin í B. Með bréfi, dags. 18. desember 2018, lagði kærandi fram gögn til Tryggingastofnunar. Með bréfi, dags. 8. febrúar 2019, synjaði Tryggingastofnun kæranda um endurskoðun á fyrri ákvörðun með þeim rökum að í nýjum framlögðum gögnum hafi hvorki verið að finna upplýsingar sem staðfestu atvinnuþáttöku hans í B né hvernig heilsufari hans hafi verið háttað á umræddu tímabili. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir niðurstöðu Tryggingastofnunar með bréfi, dags. 10. febrúar 2019. Í sama bréfi óskaði kærandi jafnframt eftir upplýsingum um nöfn þeirra starfsmanna sem komu að ákvarðanatöku í máli hans til þess að hann gæti kannað hæfi þeirra samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Rökstuðningur var veittur með tölvupósti 28. febrúar 2019. Með tölvupóstinum var beiðni kæranda um upplýsingar um nöfn starfsmanna sem komu að ákvarðanatöku í máli hans synjað með þeim rökum að ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga veitti honum ekki rétt til þess að fara fram á upplýsingar um starfsmenn til þess að hann gæti kannað hæfi þeirra.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 5. mars 2019. Með bréfi, dags. 11. mars 2018, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð Tryggingastofnunar barst með bréfi, dags. 8. apríl 2019, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Með bréfi, dags. 11. apríl 2019, bárust athugasemdir kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Frekari athugasemdir bárust ekki.
Með bréfi, dags. 26. ágúst 2019, veitti úrskurðarnefnd velferðarmála kæranda kost á að leggja fram læknisfræðileg gögn frá þeim tíma sem hann var búsettur í B og þá var honum einnig veittur kostur á að leggja fram frekari rökstuðning frá C [lækni] varðandi það mat læknisins að kærandi hafi verið vinnufær X. Umbeðin gögn ásamt athugasemdum bárust frá kæranda með bréfi, dags. 20. september 2019, og voru þau send Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. september 2019. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi krefst þess að úrskurðarnefnd velferðmála staðfesti rétt hans til greiðslu örorkulífeyris. Þá má ráða af gögnum málsins að kærandi krefjist þess að ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja honum um að fá upplýsingar um nöfn þeirra starfsmanna sem hafi komið að ákvörðunartöku málsins hjá stofnuninni verði endurskoðuð. Í kæru kemur fram að kærandi hafi frá X haft nokkra sjúkdóma, svo sem ofnæmi, astma og of háan blóðþrýsting en samt verið vinnufær. Á árinu X hafi kærandi gengist undir [...] og í kjölfarið verið í X mánuði frá störfum en X mánuðum síðar hafi hann náð fullri starfsgetu. Frá febrúar X til apríl X hafi kærandi unnið fullt starf og vísar þar kærandi til framlagðra skattskýrslna vegna áranna X og X. Þegar kærandi flutti til landsins í X hafi hann verið fullvinnufær en hann hafi ekki fengið neina vinnu þrátt fyrir að hafa sótt um ýmis störf. Heilsu hans hafi farið að hraka X vegna stoðkerfisvandamála.
Kærandi bendir á að í fyrirliggjandi læknisvottorðum, dags. X, X og X, komi fram upplýsingar um heilsufar kæranda í X og X en ekki hvort kærandi hafi verið vinnufær við flutning hans til Íslands í X. Í þessu sambandi bendi kærandi á að krafa a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar um óskerta starfsorku miðist við þegar kærandi hafi flust til landsins, þ.e. X.
Skömmu eftir flutning til landsins árið X hafi kærandi farið í eftirlit hjá C [lækni]. Í tilefni af ákvörðun Tryggingastofnunar hafi kærandi óskað eftir því við C að hann myndi gera grein fyrir heilsufari hans við læknisheimsóknina og þá hvort hann hafi verið vinnufær á þeim tímapunkti að hans mati. Í fyrirliggjandi læknabréfi C komi skýrt og ótvírætt fram að hann hafi talið kæranda vinnufæran og að starfsgeta hans hafi ekki verið skert á þeim tíma og hafi því ekki á neinn hátt verið hnekkt. Þar sem C hafi skoðað kæranda ítarlega aðeins nokkrum vikum eftir að hann hafi flutt til landsins sé hann í reynd sá eini sem geti staðfest sem sérfræðivitni hvernig heilsu hans hafi verið háttað við flutning til landsins. Þá skorar kærandi á úrskurðarnefnd velferðarmála að kalla C fyrir nefndina eða óska eftir nánari skriflegri greinargerð frá honum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Sinni úrskurðarnefnd ekki þessu sé um réttarneitun að ræða sem sé augljóslega til þess fallin að valda kæranda réttarspjöllum.
D hafi vottað það í bréfi, dags. X 2019, að kærandi hafi unnið í nokkrar vikur í X við [...]. Kærandi skorar á úrskurðarnefnd velferðarmála að kalla hann fyrir nefndina eða óska eftir nánari skriflegri greinargerð frá honum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá segir að þessi vinna sem kærandi hafi tekið að sér sýni augljóslega að hann hafi verið vinnufær í X.
Kærandi hafi einnig lagt fram B skattskýrslur sínar fyrir árin X og X sem sýni að launatekjur hans hafi verið X á árinu X og X á árinu X. Kærandi óskar eftir að [..] komi fyrir nefndina ef einhverjar spurningar séu um skattskil [...].
Með vísan til framangreindra gagna og annarra framlagðra upplýsinga telji kærandi að það sé sannað að hann hafi unnið við [...] þar til X. Í X hafi [...] lokað fyrirtækinu. Kærandi hafi verið eini starfsmaðurinn sem hafi unnið að [...] og [...] hafi séð um bókhaldið. Sum verkefnin hafi verið þannig vaxin að hann hafi unnið að þeim í X tíma á dag og [...] til að klára þau í samræmi við [...]. [...] hafi stundum komið hlé [...].
Tryggingastofnun hafi á engan hátt svarað því af hverju framangreind gögn upplýsi ekki að kærandi hafi unnið fulla vinnu áður en hann hafi flutt aftur til Íslands. Þá hafi honum ekki verið leiðbeint um hvaða gögn það séu sem stofnunin telji að vanti. Tryggingastofnun hafi algjörlega brugðist að leiðbeina kæranda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Þess í stað hafi öllu verið svarað stuttlega þar sem öllu sé hafnað og ekkert útskýrt nema með stuttum frösum.
Kærandi fari fram á að úrskurðarnefndin felli ekki aftur ákvörðun Tryggingastofnunar úr gildi og vísi málinu þangað aftur til meðferðar heldur leiði málið efnislega til lykta með úrskurði.
Varðandi túlkun 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar og kröfur um sönnun verði að taka fullt tillit til þess að með setningu ákvæðisins hafi löggjafinn verið að uppfylla skyldur sínar samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar sem mæli fyrir um félagsleg réttindi öryrkja sem séu stjórnarskárvarin. Í ákvæðinu segi að öllum sem þess þurfi skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.
Af framansögðu athuguðu, að teknu tilliti til textaskýringar og innra samhengis 2. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, megi vera ljóst að með hugtakinu „óskert starfsorka“ sé verið að vísa til þess að einstaklingur geti unnið fulla vinnu við komuna til lands. Hér nægi ekki að vísa til þess að einstaklingur sé haldinn einhverjum kvillum, ef þeir hafi ekki haft áhrif á starfsgetu hans. Væri fallist á það nyti enginn tryggingaverndar við komuna til landsins þar sem allir hafi einhverja kvilla. Með slíkri túlkun yrði ákvæðið fullkomlega þýðingarlaust en það geti ekki hafa verið tilgangur löggjafans með setningu þess í ljósi 77. gr stjórnarskrárinnar. Þvert á móti sé ljóst að ákvæðinu sé ætlað að veita borgurunum ákveðin réttindi.
Þá vakni sú spurning hversu ríka kröfu sé hægt að gera til umsækjanda um sönnun um heilbrigðisástand hans tveimur árum áður. Meginreglan sé sú að fylgja beri sömu sönnunarreglum í stjórnsýslunni og í einkamálaréttarfari með þeim tilbrigðum sem leiði af leiðbeiningarskyldu og rannsóknarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. bls. 516 í bókinni Stjórnsýsluréttur – Málsmeðferð eftir Pál Hreinsson. Þá sé byggt á því í stjórnsýslurétti að stjórnvöldum sé óheimilt að gera svo ríkar sönnunarkröfur að ómögulegt sé að uppfylla þær. Það sé erfitt að átta sig á því hvort Tryggingastofnun meti hreinlega ekki framlögð gögn í samræmi við óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins eða hvort hún geri of ríkar sönnunarkröfur. Í báðum tilvikum sé um að ræða ólögmæta afgreiðslu sem sé einnig í andstöðu við markmið laga um almannatryggingar sem sé ætlað að veita borgurunum þau félagslegu réttindi sem 70. gr. stjórnarskrárinnar mæli fyrir um.
Kærandi hafi óskað eftir því við Tryggingastofnun að fá upplýsingar um nöfn þeirra starfsmanna sem hafi tekið ákvörðun í máli hans svo að hann geti kannað hæfi þeirra samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Synjun Tryggingastofnar á beiðni hans hafi verið jafn lögfræðilega vitlaus rétt eins og öll önnur afgreiðsla stofnunarinnar á erindi kæranda. Vísar kærandi þar í bls. 391 í bókinni Stjórnsýsluréttur – Málsmeðferð eftir Pál Hreinsson en þar segi: „Málsaðilar eiga rétt á að vita nöfn þeirra starfsmanna sem komið hafa að úrlausn máls, óski þeir eftir því, til þess að ganga úr skugga um að hæfir starfsmenn hafi farið með mál þeirra.“ Í bókinni sé vísað til fjölda álita umboðsmanns Alþingis. Þannig segi til dæmis í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 6073/2010: „Tilgreining á nöfnum þeirra nefndarmanna sem hafa staðið að ákvörðun hefur m.a. þann tilgang að aðili máls geti lagt mat á það hvort þeir sem sitja í lyfjagreiðslunefnd á hverjum tíma fullnægi kröfum II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um sérstakt hæfi.“
Í athugasemdum kæranda, dags. 11. apríl 2019, segir að Tryggingastofnun hafi í svörum sínum eingöngu sagt að kærandi hafi ekki sýnt fram á að lagaskilyrði væru uppfyllt. Kærandi telji sig hafa fært fram öll handbær gögn og vottorð og minni á að Tryggingastofnun hafi aldrei, þrátt fyrir skýr fyrirmæli 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga og 37. og 38. gr. laga um almannatryggingar, farið fram á eða leiðbeint honum um að einhver tilgreind gögn hafi vantað.
Kærandi ítrekar þá kröfu sína að úrskurðarnefnd leiði málið efnislega til lykta með eigin úrskurði.
Varðandi synjun Tryggingastofnunar frá 28. febrúar 2019 hafi stofnunin í greinargerð sinni haldið því fram að úrskurðarnefnd velferðarmála væri ekki bær að lögum til að kveða upp úrskurð um það hvort sérstökum hæfisreglum hafi verið fylgt við meðferð þeirra mála sem kærð séu til hennar. Þá segir kærandi að rétt framkvæmd sérstakra hæfisreglna stjórnsýslulaga sé aðeins einn þáttur í meðferð máls hjá Tryggingastofnun sem hægt sé að kæra til úrskurðarnefndar velferðarmála, sé hin efnislega ákvörðun á annað borð kærð til nefndarinnar.
Kærandi ítrekar að nefndin ætti að boða til fundar með kæranda [...], C og D til að gefa skýrslu, sbr. 2. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga. Þetta mál varði sönnunarfærslu og verði þessi heimild ekki notuð muni réttindi kæranda verða fyrir borð borin.
Í athugasemdum kæranda, dags. 20. september 2019, segir að E heimilislæknir hafi sinnt honum þegar hann bjó í B. Kærandi hafi farið til hans í árlegt „[...]“ og fengið endurnýjun [...]. Eftir ábendingu frá Tryggingastofnun hafi kærandi reynt að hafa upp á heimilislækninum en án árangurs. Kærandi hafi fengið aðstoð hjá vini sínum í B og hafi þær upplýsingar fengist að sökum aldurs hafi heimilislæknirinn lokað læknastofunni í X. Kærandi hafi fengið uppgefin tölvupóstföng til að reyna að hafa uppi á honum en án árangurs. Það sé því ómögulegt fyrir kæranda að ná afriti af læknaskýrslum frá heimilislækninum. Kærandi hafi þá beðið F um að fá aðgang að læknaskýrslum E um hann sem þeir hefðu undir höndum. Kærandi hafi verið upplýstur um það í síma að þær skýrslur sem þeir hefðu væru hluti af læknaskýrslum G [læknis] kæranda.
Óski úrskurðarnefndin eftir upplýstu samþykki kæranda fyrir því að nefndin megi óska eftir gögnum frá E þá sé það meira en velkomið. Hann árétti þó að hann hafi gert allt til að nálgast þessi gögn en ekki tekist. Það sé því um ómöguleika að ræða að leggja fram gögn frá E. Eins og komið hafi fram sé væntanlega ekkert annað í sjúkraskýrslum E en það sem greint hafi verið frá hér að framan.
Meðfylgjandi sé læknaskýrsla sérfræðings í [...] frá X. Af henni verði ráðið að kærandi hafi náð sér að fullu og verið vinnufær þegar hann hafi farið í rannsókn um mitt ár X. Niðurstaðan passi algjörlega við líkamlegt ástand kæranda í X eins og fram komi í fyrirliggjandi læknisvottorði C sérfræðings í [...].
Telji úrskurðarnefnd velferðarmála að ekki sé komin full sönnun með framlögðum gögnum um heilsufar kæranda þegar hann hafi komið til landsins og hafi farið í læknisskoðun hjá C þá skori kærandi á nefndina að kalla hann fyrir nefndina. Önnur viðbrögð af hálfu nefndarinnar við þessar aðstæður hljóti að verða talin augljóst brot á rannsóknarskyldu nefndarinnar.
Öll gögn hafi verið lögð fram sem möguleg séu til þess að sýna fram á heilsufar kæranda við komuna til landsins í X. Læknisvottorð G og C séu samhljóma um að hann hafi verið vinnufær og sinnt vinnu sem hafi boðist.
Skattskýrslur kæranda frá B sýni fram á launatekjur hans á þessum árum. Telji nefndarmenn ástæðu til að draga eitthvað í efa hvað það varði óski kærandi eftir að fá að koma fyrir nefndina og útskýra þær reglur sem gildi í B. Verði ekki orðið við þeirri bón telji kærandi augljóst að úrskurðarnefndin hafi brotið rannsóknarregluna sem á henni hvíli.
Kærumál þetta sé orðið gamalt og meginvandinn hafi verið sá að kærandi hafi ekki notið nauðsynlegra leiðbeininga frá Tryggingastofnun ríkisins. Kærandi spyr hverjar séu starfsskyldur úrskurðarnefndar velferðarmála þegar hún komist á snoðir um kerfislæga galla við beitingu á 37. og 38. gr. laga um almannatryggingar af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins.
Til að draga saman kjarna málsins þá hafi kærandi lagt fram þau gögn sem honum hafi verið frekast unnt, annars vegar læknaskýrslu frá [sérfræðingi] í B og hins vegar [sérfræðingi] á Íslandi sem beri fullkomlega saman um heilsufar hans. Kærandi minni á íslensk skrif um sönnunarkröfur á sviði stjórnsýsluréttar og að ríkari kröfur til sönnunar verði ekki gerðar í stjórnsýslu en hjá dómstólum.
III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins
Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærð sé tímabundin synjun á örorku vegna búsetuskilyrða, auk þess sem kærð sé synjun á að veita upplýsingar um nöfn starfsmanna sem hafi afgreitt mál kæranda.
Kærumál þetta sé í framhaldi af kærumáli nr. 248/2018 og sé vísað til þess varðandi forsögu málsins. Í samræmi við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 248/2018 hafi Tryggingastofnun með bréfi, dags. 15. nóvember 2018, óskað eftir að kærandi framvísaði gögnum um atvinnuþátttöku hans og heilsufar síðustu árin í B.
Kærandi hafi framvísað gögnum um tekjur í B af [...]. Þar hafi á hinn bóginn hvergi verið að finna staðfestingu á því að kærandi hafi sjálfur stundað atvinnu. Ekki hafi heldur borist neinar upplýsingar um heilsufar hans á meðan hann bjó í B.
Í kærumáli nr. 248/2018 hafi frekari gagnaöflun verið talin nauðsynleg um fyrra heilsufar kæranda og atvinnuþátttöku, þ.e. frá því áður en hann hafi flutt til Íslands, þar sem framburður kæranda um heilsufar hans hafi stangast á við önnur gögn í málinu. Það sé grundvallarregla samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar að sá sem sæki um bætur þurfi að sýna fram á að hann uppfylli þau skilyrði sem sett séu fyrir því að eiga rétt til bótanna.
Kæranda hafi ítrekað verið gefinn kostur á að leggja fram slík gögn, sbr. bréf Tryggingastofnunar til hans, dags. 15. nóvember 2018, og bréf, dags. 8. febrúar 2019. Án umræddra upplýsinga sé stofnuninni ekki heimilt að samþykkja umsókn kæranda um örorkulífeyri byggða á undantekningu frá þriggja ára búsetureglunni, þ.e. að kærandi öðlist rétt á grundvelli sex mánaða búsetu vegna þess að hann hafi komið heill heilsu til landsins.
Varðandi þann þátt kæru er varði upplýsingar um nöfn starfsmanna Tryggingastofnunar sem hafi afgreitt mál kæranda sé bent á 13. gr. laga um almannatryggingar. Þar komi fram að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða um ágreining um grundvöll, skilyrði eða fjárhæð bóta eða greiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar og að sama gildi um ágreining um endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra. Umrætt kæruefni varði ekki grundvöll, skilyrði eða fjárhæð bóta og eigi því ekki undir nefndina. Þess skuli þó getið að Tryggingastofnun telji að röksemdir kæranda um heimild hans til að fá upplýsingar um starfsmenn eigi ekki við. Ákvarðanir og afgreiðslur séu teknar í nafni stofnunarinnar en ekki einstakra starfsmanna, enda sé það stofnunin sem beri stjórnsýslulega ábyrgð en ekki einstakir starfsmenn. Það sé hlutverk yfirmanna hennar að tryggja að einstakir starfsmenn, sem starfi í umboði hennar, séu hæfir til að sinna starfi sínu.
Samkvæmt framangreindu telji Tryggingastofnun að kæranda hafi verið réttilega synjað um örorku að svo stöddu á meðan skilyrði um búsetu í þrjú ár sé ekki uppfyllt og að kæra um upplýsingar um starfsmenn eigi ekki undir nefndina
IV. Niðurstaða
Mál þetta varðar annars vegar ákvörðun Tryggingastofnunar frá 8. febrúar 2019 um að synja kæranda um örorkulífeyrisgreiðslur og hins vegar ákvörðun stofnunarinnar frá 28. febrúar 2019 um að synja kæranda um upplýsingar um nöfn starfsmanna Tryggingastofnunar sem komu að ákvarðanatöku í máli hans.
A. Örorkulífeyrisgreiðslur
Um rétt til örorkulífeyris er fjallað í 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 1. mgr. ákvæðisins segir svo:
„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. II. kafla, eru á aldrinum 18 til 67 ára og:
- hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,
- eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.“
Samkvæmt framangreindu ákvæði er það eitt af skilyrðum greiðslu örorkulífeyris að umsækjendur hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert þegar þeir tóku búsetu á landinu. Með örorkumati, dags. 12. júní 2018, var kærandi talinn uppfylla læknisfræðileg skilyrði um örorkulífeyri en með ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 29. júní 2018, var kæranda synjað um greiðslur þar sem að starfsorka hans hafi verið skert við flutning til landsins 7. apríl 2017, sbr. búsetuskilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Fyrir liggur að með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 248/2018 frá 31. október 2018 var fallist á að heilsuvandi kæranda fyrir flutning til landsins hafi verið til þess fallinn að skerða starfsorku hans en að gögn og upplýsingar frá kæranda gæfi tilefni til rannsaka málið frekar. Málinu var því heimvísað til nýrrar meðferðar. Óumdeilt er að kærandi flutti til Íslands frá B X. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort starfsorka kæranda hafi verið óskert í skilningi framangreinds ákvæðis á þeim tímapunkti. Kærandi lagði fram ný gögn til Tryggingastofnunar ríkisins, þar á meðal B skattframtöl vegna áranna X og X, yfirlýsingu D, dags. 26. febrúar 2019, og upplýsingar vegna verkefna.
Með umsókn kæranda um örorkulífeyri fylgdi læknisvottorð H, dags. X 2018, en samkvæmt því eru sjúkdómsgreiningar hans eftirfarandi: Astmi, verkir, […] unspecified, irritable bowel syndrome og gláka. Í vottorðinu kemur fram það mat læknisins að kærandi sé óvinnufær. Um heilsuvanda og færniskerðingu segir:
„Mæði sem hefur ágerst í vetur, léttir af Ventolin. Neitar brjóstverkjum. Tíðar loftvegasýkingar nú í vetur með langdregnum versnunum á astmanum. […] Spirometria hér 11/4 sýndi vægar restrictivar breytingar, ekki reversibilitet. TS lungu nýlega krón loftvegabreytingar. Síþreyttur, oft liðverkir í öxlum, hnjám, mjöðmum, fingrum. Upplifir að ýtir of lengi á takka á fjarstýringum, missir hluti úr höndunum. Talsverð IBS einkenni sem stundum heldur honum vakandi á nóttunni. Versnun e […] Eftir það oft köst e að borðar (ekki tengt fæðutegund) þar sem hann fær magaverki og “eins og líkaminn sé fullur af eitri“, þá oft vakandi heila nótt. Ristilspeglun X eðlil. Þyngd frekar á uppleið en niðurleið. Ráðgerð TS af kvið. Gláka. Getur ekki notað glákudropa vegna aukaverkana, er í eftirliti augnlæknis og þrýstingur hár. Farinn að missa sjón vegna þessa.“
Í lýsingu á læknisskoðun X 2018 segir svo í vottorðinu:
„Er í yfirþyngd. Neutral affect. Eðlil hreyfigeta í hálshrygg með verk við rotation. Vöðvabólga í herðum og hnakka. Verkur við rotation á brjósthrygg sem þó er symmetrísk. Góð hreyfigeta lendhrygg. Hvellaumur við þreifingu milli rifja á thorax anteriort. Blþr 170/100, 153/100. Ekki meðtekinn. Lungu hrein, einstaka vægir ronchi. Hjartahlustun: þekkt systoliskt óhljóð. Kviður: Panniculus. Eðlil garnahljóð. Óþaninn. Mjúkur við þreifingu með staðbundnum eymslum undir hæ curvaturu.
Í athugasemdum segir svo í vottorðinu:
„Var sjálfstætt starfandi […] í B Síðast að vinna í […] Verið að sækja um vinnu allan tímann en ekki fengið. […] Telur nú að hann myndi ekki ráða við starf þó hann fengi það vegna mæði, verkja og slappleika.“
Við örorkumatið lá fyrir spurningalisti með svörum kæranda vegna færniskerðingar sem hann skilaði til Tryggingastofnunar ríkisins í tengslum við umsókn sína. Í stuttri lýsingu á heilsuvanda segir kærandi frá […] síþreytu sem hafi ágerst síðust tvö árin og mataróþoli.
Þá kemur fram að kærandi hafi starfað við [...].
Fyrir liggur læknabréf C, dags. X 2018, þar sem fram kemur að kærandi hafi komið til hans X. Hann hafi þá verið nýfluttur til landsins frá B. Þá segir að kærandi hafi á þeim tíma verið vinnufær. Hann hafi verið að starfa við […] og farið reglulega í sund. Hann hafi fundið fyrir þreytu og eymslum í vöðvum. Fram kemur að læknirinn hafi ekki talið starfsgetu hans skerta á þeim tíma. Einnig liggur fyrir annað læknisvottorð frá C, dags. X 2018, þar sem fram kemur það mat læknisins að kærandi hafi verið óvinnufær frá X 2018.
Undir rekstri málsins lagði kærandi fram læknabréf C, dags. X 2019, þar sem segir:
„[…]
[Kærandi] leitaði fyrst til mín X. Hafði þá alllengi verið búsettur í B en var hér á landi um tíma við vinnu í ákveðnum verkefnum. Hann hafði tekið [lyf] í mörg ár og auk þess glímt við asthma og bakflæðisvandamál.
[...] Hann var í fullri vinnu og heilsufar gott.
Sá hann aftur X. Hann hafði þann X verið innlagður á [...] Landspítalans vegna [...]. Reyndist hafa [...], […]. Það var gerð [...]. Einnig var gerð [...].
Þegar ég sá hann X leið honum vel. Hafði jafnað sig ágætlega eftir [...]. Hann hafði nýverið verið settur á [...], en virtist frá af því vöðvaverki svo hættum þeirri meðferð.
Ég hitti [kæranda] hér aftur I þann X. Hann var þá aftur fluttur til B og verið búsettur þar um skeið. Var í eftirlit hjá [lækni] þar. Var á þessum tíma að taka [...].
Í þessari heimsókn kemur fram í nótu minni að honum hafi liðið vel. [...]. Þannig einkennalaus og í fullri vinnu og kvartaði ekki um nein sjúkdómseinkenni.
Ég sá hann næst X. Mun þá hafa verið fluttur aftur til Íslands. Þá var hann að upplifa þreytu og eymsli í vöðvum. Það kemur fram í komunótu minni að hann hafi verið að vinna á þessum tíma og ekkert kom fram við skoðun sem benti til óvinnufærni. Ráðlagt að auka hreyfingu og reyna að létta sig.
Ég sá hann aftur X. Kvartaði þá ekki um einkenni frá [...]. Hafði nokkur asthmaeinkenni á þessum tíma, fann fyrir þreytu, máttleysi og vöðvaeinkennum. Ég taldi þessi einkenni ekki tengjast [...].
Á þessum tíma var hann sennilega að miklu leyti óvinnufær vegna ofangreindra einkenna.
Ég hitti hann næst X. Var þá almennt betri og það virtist hafa hjálpað að hætta með [...]. Hann var hins vegar slæmur af asthma og hafði fundið fyrir yfirliðakennd nokkrum sinnum. Í framhaldi af þessu gekkst hann undir [...] […] Hann hafði [...].
Í X gekkst hann undir aðgerð vegna [...].
Framangreindar upplýsingar eru byggðar á komunótum undirritaðs í I.“
Í læknanótu G, dags. X, segir í sögu:
„[…].“
Um líkamsskoðun kæranda segir meðal annars:
„[…].“
Í læknanótu G, dags. X, segir meðal annars:
„[…].“
Eins og getið var um hér að framan liggur fyrir yfirlýsing D frá X 2019 og skattframtöl frá B vegna áranna X og X.
Tryggingastofnun ríkisins byggir niðurstöðu sína á því að fyrir liggi að heilsuvandi kæranda hafi verið langvarandi og umsókn um örorkumat byggi á heilsuvanda sem hafi verið til staðar við flutning til landsins. Kærandi byggir aftur á móti á því að þrátt fyrir að hann hafi verið haldinn ýmsum kvillum fyrir flutning til landsins hafi hann verið með fulla starforku. Fram kemur í kæru að kærandi hafi unnið fullt starf frá febrúar X til apríl X.
Samkvæmt læknisvottorði C, dags. X 2019, hitti hann kæranda á árunum X, X, X og X. Í læknisheimsókn X tilgreinir C að kærandi hafi náð sér þokkalega vel eftir [...] sem framkvæmd var nokkrum dögum áður. Í læknisheimsókn X segir C að kærandi hafi verið einkennalaus og í fullri vinnu og í eftirliti í B. Þá segir um læknisheimsókn kæranda í X að ekkert hafi bent til óvinnufærni hans. Það var ekki fyrr en í læknisheimsókn X að það var mat C að kærandi væri þá orðinn óvinnufær vegna þar tilgreindra einkenna. Í læknanótu G, dags. X, segir að kærandi sé í stöðugu ástandi eftir að hafa fengið [...].
Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ráðið verði af gögnum málsins, þá sérstaklega framangreindu læknisvottorði C frá X 2019, að starfsorka kæranda hafi verið óskert við flutning hans til landsins í X. Að mati nefndarinnar var skerðing starfsorku ekki staðfest fyrr en með læknisheimsókn 26. apríl 2018.
Með vísan til framangreinds er niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála sú að kærandi uppfylli búsetuskilyrði 18. gr. laga um almannatryggingar. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um örorkulífeyrisgreiðslur er því felld úr gildi. Málinu er heimvísað til frekari meðferðar.
B. Upplýsingar um nöfn starfsmanna Tryggingastofnunar
Um upplýsingarétt aðila máls er fjallað í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingu, en þar segir í 1. málsl. 1. mgr. ákvæðisins að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál hans varði. Í ákvæðum 16. og 17. gr. laganna er fjallað um gögn sem undanþegin eru upplýsingarétti og takmörkun á upplýsingarétti. Þá er í 19. gr. stjórnsýslulaga fjallað um rökstuðning synjunar og kæruheimild. Ákvæðið er svohljóðandi:
„Ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skal tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laga þessara.
Kæra má synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra skal borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina.“
Þá segir svo í 1. mgr. 13. gr. laga um almannatryggingar:
„Rísi ágreiningur um grundvöll, skilyrði eða fjárhæð bóta eða greiðslna samkvæmt lögum þessum kveður úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. lög um úrskurðarnefnd velferðarmála, upp úrskurð í málinu. Sama gildir um ágreining um endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra, sbr. 55. gr.“
Fyrir liggur að kærandi óskaði eftir að fá upplýsingar um nöfn þeirra starfsmanna sem komu að ákvarðanatöku í máli hans til þess að hann gæti kannað hæfi þeirra samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga. Tryggingastofnun synjaði þeirri beiðni. Í greinargerð stofnunarinnar er byggt á því að umrætt kæruefni eigi ekki undir úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. 13. gr. laga um almannatryggingar. Þá er byggt á því að kærandi eigi ekki rétt á að fá framangreindar upplýsingar. Fram kemur að ákvarðanir séu teknar í nafni stofnunarinnar en ekki einstakra starfsmanna, enda sé það stofnunin sem beri stjórnsýslulega ábyrgð. Það sé hlutverk yfirmanna hennar að tryggja að einstakir starfsmenn, sem starfi í umboði hennar, séu hæfir til að sinna starfi sínu.
Úrskurðarnefndin telur ljóst að efnisleg ákvörðun um umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur er kæranleg til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 13. gr. laga um almannatryggingar, enda er ekki ágreiningur um það atriði. Með vísan til 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga telur úrskurðarnefndin að synjun Tryggingastofnunar um að veita upplýsingar um nöfn starfsmanna sé jafnframt kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarnefndin telur ljóst að meginreglan sé sú að aðili máls á rétt á gögnum sem mál hans varða, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Í því felst meðal annars að aðili máls á almennt rétt á að vita nöfn þeirra starfsmanna sem komið hafa að úrlausn máls til þess að ganga úr skugga um að hæfir starfsmenn hafi farið með mál hans, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2548/1998 og 3427/2002. Því er ekki fallist á að Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um upplýsingar um nöfn starfsmanna stofnunarinnar sem komu að ákvörðunartöku á þeim grundvelli að það sé hlutverk yfirmanna Tryggingastofnunar að tryggja að starfsmenn séu hæfir til að sinna starfi sínu.
Með vísan til framangreinds er felld úr gildi ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um upplýsingar um nöfn þeirra starfsmanna er komu að ákvarðanatöku í máli hans. Málinu er heimvísað til nýrrar meðferðar.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvarðanir Tryggingastofnunar ríkisins, annars vegar um að synja A, um örorkulífeyrisgreiðslur og hins vegar að synja honum um upplýsingar um nöfn starfsmanna stofnunarinnar er komu að ákvörðun í máli hans, eru felldar úr gildi. Málinu er heimvísað til nýrrar meðferðar.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Rakel Þorsteinsdóttir