Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 56/2021

Miðvikudaginn 15. september 2021

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 2. febrúar 2021, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun á beitingu frítekjumarks vegna atvinnutekna um lífeyrissjóðstekjur við útreikning ellilífeyris.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fékk greiddan ellilífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2020. Með tölvubréfi 22. nóvember 2020 óskaði kærandi þess við Tryggingastofnun að við útreikning á greiðslum ellilífeyris verði frítekjumark atvinnutekna nýtt vegna greiðslna úr lífeyrissjóði, sbr. lokamálslið 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar á grundvelli þess að lífeyrssjóðsgreiðslur séu tekjur samkvæmt 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 23. desember 2021, var beiðni kæranda synjað á þeim forsendum að í lögum um almannatryggingar sé gerður greinarmunur á atvinnutekjum og lífeyrisgreiðslum sem feli í sér að mismunandi reglur gildi um áhrif þessara tekjutegunda á greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 2. febrúar 2021. Með bréfi, dags. 3. febrúar 2021, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 31. mars 2021, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. apríl 2021. Athugasemdir bárust frá kæranda 3. maí 2021 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 5. maí 2021. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun ríkisins 21. júní 2021 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. júní 2021. Athugasemdir bárust frá kæranda 12. júlí 2021 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. júlí 2021. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 23. desember 2020, þar sem synjað hafi verið beiðni kæranda um að við útreikning á greiðslum ellilífeyris verði frítekjumark atvinnutekna nýtt vegna lífeyrissjóðstekna kæranda.

Kæran varði ófullnægjandi lagarök og að Tryggingastofnun mismuni ellilífeyrisþegum eftir því hvort þeir þiggi eftirlaun eða lífeyri og fái til dæmis greiddar atvinnuleysisbætur eða ekki. Óljóst sé hvort stofnunin túlki uppruna tekna á forsendu orðskýringa í 2. gr. laga um almannatryggingar, án skýrrar lagastoðar.

Atvinnutekjur séu endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu samkvæmt 12. tölul. A-liðar og B-lið 7. gr laga um tekjuskatt, eða tekjur sem komi í stað slíks endurgjalds. Ef eftirlaun og atvinnuleysisbætur séu tekjur sem komi í stað slíks endurgjalds sé ljóst að lífeyristekjur hafi sama endurgjaldsuppruna.

Þjóðfélagsstaða ellilífeyrisþega sé varin í 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umrædd ráðstöfun sé einnig brot á 47. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Enginn fyrirvari sé í lögunum nema eins og fram komi í 47. gr. um hvaða réttindi og skyldur gildi um ákvarðanir stofnunarinnar. Lögin séu ekki afdráttarlaus um að þeir sem hafi atvinnu fái atvinnuleysisbætur eða eftirlaun frá fyrirtæki eða stofnun skuli hafa betri rétt til frítekjumarks vegna atvinnutekna en aðrir ellilífeyrisþegar. Tryggingastofnun gæti ekki samræmis við ákvörðun sambærilegra mála. Lífeyrir sé endurgjald atvinnutekna úr atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Ásetningur Alþingis um að mismuna lífeyrisþegum eftir uppruna tekna sé ekki augljós í lögunum, enda væri slíkt ólög ef um slíkt væri að ræða.

Farið sé fram á að felld verði úr gildi framangreind ákvörðun Tryggingastofnunar og að erindinu verði vísað aftur til lögformlegrar meðferðar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 31. mars 2021, kemur fram að fyrsta setningin í greinargerð Tryggingastofnunar varði ellilífeyri samkvæmt 17. og 23. gr. laga um almannatryggingar en ekki örorkulífeyri. Þau lög og reglur, sem afrituð séu undir þessum lið, séu í sumum tilfellum viðeigandi en í öðrum langsótt í tengslum við 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar, þ.e. um sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna. Ágreiningurinn í þessu máli snúi að því hvort lagastoð sé fyrir synjun þess að lífeyrissjóðstekjur falli undir þetta ákvæði sem lögfest hafi verið á Alþingi og hafi tekið gildi 1. janúar 2018.

Ákvæði 1.-4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar séu óumdeild og óviðkomandi umræddum ágreiningi að öðru leyti en því að í 3. mgr. 16. gr. laganna hafi textinn meðal annars verið svohljóðandi í lagasafninu, útgáfu 145b, frá 1. nóvember 2016:

„Þegar um er að ræða elli- og örorkulífeyri skv. 17. og 18. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða...“

Í útgáfu 146b frá 1. september 2017 hafi elli- og örorkulífeyri í 16. gr. laga um almannatryggingar verið skipt í tvær málsgreinar. Ákvæði 3. mgr. 16. gr. laganna eigi við um örorkulífeyri samkvæmt 18. gr. og 4. mgr. 16. gr. sé bætt við og fjalli 17. gr. um ellilífeyri. Við þá breytingu hafi orðasambandið „greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum“, sem sé samhljóða orðskýringu 10. tölul. 1. mgr. 2. gr. um lífeyrissjóðstekjur, fellt úr viðbættri 4. mgr. sem hafi orðið svohljóðandi:

„Þegar um er að ræða ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingarvernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr.“

Við þessa breytingu hafi lífeyrissjóðstekjur (greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum) ekki verið taldar til tekna sem komi til frádráttar með sérákvæði í 16. gr. Samkvæmt orðanna hljóðan hafi þær flokkast með atvinnutekjum eins og til dæmis eftirlaun frá fyrirtækjum og stofnunum, atvinnuleysisbótum og öðrum atvinnutengdum (launatengdum) greiðslum. Í tilfelli kæranda eigi 22. gr. um tekjutryggingu, 48. gr. og 56. gr. ekki við.

Ágreiningur málsins varði 1. mgr. 23. gr. þar sem skrifað sé: „...Þá skal ellilífeyrisþegi hafa 1.200.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna”.

Í greinargerð Tryggingastofnunar sé vísað til almennra ákvæða 16. gr. laga um almannatryggingar. Þar sé ekki fjallað sérstaklega um að lífeyrissjóðstekjur falli utan frítekjumarks atvinnutekna umfram það sem mælt sé fyrir í 23. gr. laganna. Í 4. mgr. 16. gr. laganna sé ákvæði um að greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða teljist ekki til tekna, þrátt fyrir 2. mgr. Því megi gagnálykta að lífeyrissjóðstekjur teljist samkvæmt 2. mgr. 16. gr. til tekna samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003, nánar tiltekið 7. gr. A- og B-liðar, og hafi sambærilega stöðu og aðrar atvinnu- og atvinnutengdar tekjur.

Orðskýringar í 2. gr. laga um almannatryggingar og skilgreiningar á tekjuhugtökum séu í töluliðum 8-11 eins og bent hafi verið á í greinargerð Tryggingastofnunar.

Töluliður 8 vísi til laga um tekjuskatt og meðal annars tekna sem teljist varla viðeigandi í þessu máli, en óbeint í tengslum við lög um almannatryggingar.

Töluliður 9 um atvinnutekjur vísi einnig í lög um tekjuskatt, en um endurgjald með tilvísun í 1. tölul. A-liðar og B-lið 7. gr. laga um tekjuskatt, sem og greiðslur sem komi í stað slíks endurgjalds. Eftirlaun og lífeyrir séu þar sérstaklega tilgreind í 2. setningu 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt. Ekki verði annað lesið úr þessum tölulið en að lífeyrirssjóðstekjur, jafnt sem eftirlaun, falli undir orðskýringu atvinnutekna í lögum um almannatryggingar, sérstaklega eftir að ákvæði í 16. gr. 4. mgr. laganna hafi verið fellt út í útgáfu 146b frá 1. september 2017 um að greiðslur frá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum teljist ekki til tekna, þrátt fyrir 2. mgr.

Töluliður 10 um lífeyrissjóðstekjur staðfesti enn betur tengsl lífeyris og atvinnutekna við orðskýringuna greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Gera verði ráð fyrir að ef löggjafinn hafi ætlast til að lífeyrissjóðstekjur væru ekki gjaldgengar sem atvinnutekjur væri sú ráðstöfun tilgreind með sjálfstæðri málsgrein, til dæmis í III. kafla 16. gr. eins og önnur tekjutengd frávik í lögunum. Bent sé á að þó að lífeyrissjóðstekjur séu skilgreindar í þessum tölulið, þá komi orðið hvergi annars staðar fyrir í lögum um almannatryggingar.

Töluliður 11 varði fjármagnstekjur samkvæmt C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt. Mikil mótsögn sé í meðferð þessara tekjutegunda í meðförum Tryggingastofnunar þar sem lífeyrissjóðstekjur séu meðhöndlaðar vegna frítekjumarks eins og væru skattskyldar tekjur samkvæmt II. kafla 7. gr. C-liðar í lögum um tekjuskatt, en sem endurgjald atvinnutekna samkvæmt 1. tölul. A-liðar og B-liðar 7. gr. sömu laga þegar komi að skattalegri meðferð. Engin skýr fyrirmæli séu í lögum um almannatryggingar varðandi þessa túlkun eins og gefið sé í skyn í greinargerðinni.

Afrit úr 47. gr. laga um almannatryggingar, 11. gr. stjórnsýslulaga og 7. gr. laga um tekjuskatt séu tíunduð í greinargerðinni án skýrrar túlkunar eða röksemda tilgangs. Þessar lagagreinar komi hins vegar við sögu í athugasemdum og umfjöllun síðar.

Afritun í greinargerðinni úr 4. og 5. tölul. 30. gr. laga um tekjuskatt í tengslum við greiðslu iðgjalda til öflunar lífeyrisréttinda, fjalli um iðgjaldastofn til lífeyrissjóða og starfstengdra eftirlaunasjóða. Iðgjöld séu til öflunar lífeyrisréttinda, eftirlaun og lífeyrissjóðstekjur séu umrædd lífeyrisréttindi sem verði ígildi endurgjalds atvinnutekna. Í lögum nr. 45/1987 um staðgreiðslu opinberra gjalda sé í fyrstu málsgrein fjallað um 1. gr. laganna og segi að staðgreiðsla opinberra gjalda sé bráðabirgðagreiðsla tekjuskatts og útsvars launamanna á því ári sem launin séu greidd. Það sama eigi við um tryggingagjald nema annað sé tekið fram. Gildissvið laganna í 2. gr. sé án athugasemda eða ágreinings. Hver teljist vera launamaður samkvæmt lögunum komi fram í 4. gr. 1. og 2. tölul. en þar sé staðfest í 1. tölul. að launamaður sé einstaklingur sem fái endurgjald fyrir starfa sem hann inni af hendi. Enn fremur sé staðfest að sá sem njóti eftirlauna eða lífeyris teljist launamaður. Í 1. og 2. tölul. 5. gr. sé enn á ný ítrekuð sú skilgreining í 1. tölulið að eftirlaun og lífeyrir séu endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu. Þessi skilgreining sé samhljóða 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt og vísað sé til í orðskýringum 9. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar um atvinnutekjur.

Tilvísanir og afritun kafla úr lögum nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og lögum nr. 78/2007 um starfstengda eftirlaunasjóði, sem í orðskýringum 10. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar um lífeyrissjóðstekjur sé skilgreint sem greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, sé í samræmi við umrædd lög. Þessir tveir lagabálkar (129/1997 og 78/2007) séu síamstvíburar í þeirri merkingu að annar verði ekki slitinn frá hinum, hvað varði skyldutryggingu, iðgjöld, tryggingavernd og réttindi (eftirlaun og lífeyrir) sem lögin kveði á um að greidd séu skjólstæðingum lífeyris- og eftirlaunasjóða. Starfsemi þeirra sé í samræmi við lögin sem um þá gildi. Orðskýringin um að lífeyrissjóðstekjur komi frá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum skýri vel þá tengingu sem atvinnutekjur í tengslum við eftirlauna- og lífeyrisréttindi hafi og vísað sé til milli lagabálka. Án skýrra fyrirmæla í lögum um almannatryggingar um að lífeyrissjóðstekjur séu undanskildar við útreikning frítekjumarks atvinnutekna sé túlkun Tryggingastofnunar röng.

Afritun 1., 6. og 9. gr. laga nr. 113/1990 um tryggingagjald í greinargerðinni, staðfesti að tryggingagjald sé aðeins greitt einu sinni af öllum tegundum launa og þóknana fyrir starf, hverju nafni sem nefnist og skattskyld séu samkvæmt 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt. Af því leiði að eftirlaun og lífeyrir sem lífeyrissjóðir greiði væri tvísköttun ef af þeim væri krafist tryggingagjalds á ný, því að áður hafi verið greitt tryggingagjald samkvæmt 1. tölul. 7. gr. tryggingagjaldslaganna um framlag vinnuveitanda í lífeyrissjóð og hvað launamann varði samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga. Hvað Tryggingastofnun ríkisins varði og einnig sé nefnd í 1. tölul. 9. gr. um undanþegnar greiðslur tryggingagjalds, sé ellilífeyrir fjármagnaður af tryggingagjaldinu og það sama eigi við um greiðslur samkvæmt 2., 4. og 6. tölulið sömu greinar.

Tryggingastofnun fullyrði að skýr greinarmunur sé gerður í lögum um almannatryggingar á atvinnutekjum og lífeyrissjóðstekjum sem feli í sér að mismunandi reglur gildi um áhrif þessara tekjutegunda á greiðslur samkvæmt lögunum. Eins og einnig sé bent á, falli þær báðar undir 1. tölul. A-liðar 7. gr og B-liðar laga um tekjuskatt fyrir suma eftirlauna- og lífeyrisþega. Merkingar þessara orða og notkun komi fyrir á viðeigandi stöðum í lögunum. Sérstök orðskýring fyrir orðið atvinnutekjur hafi fyrst komið í lög með útgáfu 145a 1. janúar 2016 í 9. tölul. 2. gr. og sé skýrt sem endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu samkvæmt 1. tölul. A-liðar og B-lið 7. gr. laga um tekjuskatt sem og greiðslur sem komi í stað slíks endurgjalds. Um orðið lífeyrissjóðstekjur hafi verið notað orðasambandið „greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum“. Orðskýring sem tengi orðið lífeyrissjóðstekjur og orðasambandið „greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum“ komi inn í 10. tölul. 2. gr. á eftir atvinnutekjum. Rétt sé að sömu reglur gildi ekki sjálfkrafa um þessar tekjutegundir, þrátt fyrir að þær falli undir 1. tölul A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt. Lengst af hafi það verið svo að atvinnutekjur tilheyrðu 22. gr. laga um almannatryggingar um tekjutryggingu en lífeyrissjóðstekjur 17. gr. laganna um ellilífeyri. Það beri þó að athuga að hugtakið lífeyrisssjóðstekjur hafi ekki verið notað heldur hafi verið talað sérstaklega um greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Skerðingarákvæði á milli þessara lagagreina hafi verið mismunandi á milli lagaákvæðanna. Skýrasta dæmið sé eftirfarandi í lögum um almannatryggingar, útgáfu 144b frá 15. september 2015. Þar sé skrifað í 16. gr. 2. mgr. b-lið:

„Tekjur lífeyrisþega af atvinnu skulu hafa áhrif við útreikning á fjárhæð tekjutryggingar skv. 22. gr., sbr. þó 4. mgr. Ellilífeyrisþegi skal hafa 1.315.200 kr. frítekjumark vegna atvinnutekna við útreikning tekjutryggingar.

Ellilífeyrir lúti að annarri útfærslu en tekjutrygging. Í 3. mgr. 16. gr. sé gerð undanþága frá ofangreindum útreikningi (útgáfu 144b) á fjárhæð ellilífeyris:

„Þegar um er að ræða elli- og örorkulífeyri skv. 17. og 18. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr… …greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum…“

Árið 2017 hafi upphæð tekjutryggingar verið sameinuð ellilífeyrisgreiðslum (útgáfa 146a frá 20. janúar 2017) og eitt og sama lagaákvæðið hafi tekið gildi um orðasambandið „greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum“ annars vegar og orðsins „atvinnutekjur“ hins vegar. Bætt hafi verið við grein í III. kafla og umfjöllun um ellilífeyrisþega hafi verið færð úr 22. gr. laga um almannatryggingar um tekjutryggingu í 23. gr. laganna. Frítekjumark vegna atvinnutekna fyrir ellilífeyrisþega í 16. gr. 2. mgr. b-lið laganna hafi verið fellt út og einnig hafi frítekjumark vegna greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum undir 120.000 kr. verið fellt brott. Tekjuskerðing ellilífeyris hafi verið færð úr 38,35% í 45% og sett inn almennt frítekjumark, 25.000 kr. Reyndar hafi í 3. mgr. 16. gr. laganna enn verið eftirfarandi ákvæði:

„Þegar um er að ræða elli- og örorkulífeyri skv. 17. og 18. gr. og ráðstöfunarfé skv.48. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð,fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða….“

Engin skerðing hafi því verið samkvæmt þessari málsgrein á ellilífeyri 17. gr. laganna og ekki lengur mismunandi lagaákvæði í lögum um almannatryggingar milli atvinnutekna og lífeyrissjóðstekna. Í útg. 146b frá 1. september hafi ofangreindu ákvæði verið breytt þannig að 17. og 18. gr. hafi verið settar hvor undir sína málsgreinina þannig að í 3. mgr. 16. gr. laganna sé 18. gr. um örorkulífeyrir látin halda sér, en 17. gr. sett í 4. mgr. 16. gr. og orðasambandið “greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum“ hafi verið fellt út úr textanum í 4. mgr. Fyrir 1. mars hafi Tryggingastofnun ekki verið heimilt að skerða ellilífeyri um 45% af lífeyrissjóðsgreiðslum. Frá 1. mars til áramóta hafi almenna frítekjumarkið einnig gilt um lífeyrissjóðstekjur. Atvinnutekjur og fjármagnstekjur hafi haft jafnt tölulegt krónuvægi. Orðskýringar og merking orða í 2. gr. hafi verið með sama hætti þá og í þeim lögum um almannatryggingar sem hafi tekið gildi 1. janúar 2018. Samkvæmt lögunum hafi því meðhöndlun og reglur um þessar tekjutegundir verið orðin án mismunandi túlkunar milli laga um tekjuskatt og laga um almannatryggingar og ekki lengur lagaheimild að meðhöndla þessar tekjutegundir með mismunandi hætti. Frá 1. janúar 2018 hafi 2. mgr. í 16. gr. III. kafla gilt eins um atvinnutekjur og lífeyrissjóðstekjur.

Ofangreind lagaleg langloka sé ávísun á stjórnskipulegt flækjustig og misskilning á framkvæmd laganna. Í greinargerð stofnunarinnar hafi flækjustiginu verið lýst einfaldara en það sé í raun. Sú kvöð í lögum um almannatryggingar um að útreikningur tekjutengdra ellilífeyrisgreiðslna miðist við aðrar tekjur sé jafnan með undantekningum, sbr. munurinn á frítekjumarki tekna sem tilheyri C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt og tekna sem tilheyri A- og B-liðum sömu lagagreinar. Einnig séu ýmsar tekjur undanþegnar skerðingarákvæðum í lögunum.

Í greinargerð Tryggingastofnunar sé vikið að hinu sérstaka mánaðarlega 100.000 kr. frítekjumarki vegna atvinnutekna umfram mánaðarlegt 25.000 kr. frítekjumark vegna annarra tekna. Gefið sé í skyn í greinargerð Tryggingastofnunar að lífeyrissjóðstekjur (greiðslur úr atvinnutengdum lífeyrissjóðum) séu ekki starfstengdar greiðslur, þ.e. að iðgjald í lífeyrissjóð sem dregið sé af atvinnutekjum sé frádráttarbært frá skattskyldu. Greiðsla iðgjalds til lífeyrissjóða sé tvíþætt, 4% koma frá launþeganum og 8% koma frá atvinnurekanda. Tryggingagjald sem sé á sama hátt iðgjald til greiðslu, meðal annars atvinnuleysisbóta, sé með sömu forskrift (utan 4% framlags launþega). Atvinnuleysisbætur, sem séu atvinnutengdar (starfstengdar) tekjur á sama hátt og lífeyrissjóðstekjur, njóti réttilega frítekjumarks atvinnutekna. Tryggingastofnun liðsinni skjólstæðingum Atvinnuleysistryggingasjóðs en útiloki skjólstæðinga starfstengdra lífeyrissjóða frá sömu réttarstöðu og brjóti þar með 47. gr. í VI. kafla laga um almannatryggingar sem kveði á um að fylgja skuli stjórnsýslulögum við framkvæmd laganna.

Varðandi umfjöllun Tryggingastofnunar um greiðslu iðgjalds og tryggingagjalds sé það að segja að auðvitað sé hvorki greitt iðgjald í lífeyrissjóð af ellilífeyrisgreiðslum frá Tryggingastofnun eða lífeyrissjóðstekjum né tryggingagjald. Ef ekki hafi verið greitt tryggingagjald af þessum launum, eins og gert hafi verið þegar atvinnurekandinn greiddi tryggingagjald af iðgjaldi til lífeyrissjóða (4% frá launþegum og 8% frá atvinnurekanda), sé eðlilegt að svo sé gert þegar umrædd eftirlaun séu greidd. Þessi málatilbúnaður að greiðsla tryggingagjalds af einstaka eftirlaunagreiðslum gefi Tryggingastofnun tilefni til að mismuna ellilífeyrisþegum vegna frítekjumarks atvinnutekna sé lögfræðileg rökleysa. Í lögum um tryggingagjald III. kafla 6. gr. 4. lið séu atvinnuleysisbætur jafnt og ellilífeyrir, eftirlaun og lífeyrir undanþegin tryggingagjaldi. Annars vegar vegna þess að búið hafi verið að greiða tryggingagjaldið af eftirlauna- og lífeyrisiðgjaldinu til hinna skyldubundnu atvinnutengdu (starfstengdu) lífeyrissjóða og hins vegar vegna þess að tryggingagjaldið sé í tilfelli atvinnuleysisbóta og ellilífeyris atvinnutengt endurgjald eins og lífeyrissjóðslaunin. Eftirlaun frá fyrirtæki á grundvelli ráðningarsamnings sé ígildi launa frá lífeyrissjóði. Aftur skuli bent á 47. gr. laga um almannatryggingar. Síðasta málsgreinin hljóði svo: „Gæta skal samræmis við ákvörðun sambærilegra mála“. Atvinnuleysisbætur, lífeyrissjóðsgreiðslur og einstaka greiðslutilvik eftirlauna frá fyrirtækjum séu sambærileg mál.

Stjórnskipulegt flækjustig, misskilningur og mistúlkun ráði för hjá Tryggingastofnun þegar svo henti, ekki lagabókstafurinn. Fullyrðingin, eins og orðað sé í greinargerðinni, snúi að mismunun sem eigi sér stað á milli lífeyrissjóðsþega, atvinnuleysisbótaþega og þeirra sem fái greidd eftirlaun samkvæmt gömlum eftirlaunasamningum. Með þessari misskiptingu brjóti Tryggingastofnun jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og 47. gr. laga um almannatryggingar.

Þótt lög um almannatryggingar skilgreini atvinnutekjur og lífeyrissjóðstekjur á mismunandi hátt í orðskýringum 2. gr., sé ekki þar með sagt að frítekjumark vegna atvinnutekna nái ekki til greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Hið sérstaka frítekjumark vegna atvinnutekna sé ívilnandi regla borgurunum til hagsbóta.

Lífeyrisgreiðslur njóti verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Ef þær séu grundvöllur reiknireglu sem leiði til skerðinga annarra tekna lífeyrisþega, sé eignarréttur lífeyrisþegans skertur og til þess þurfi skýra lagaheimild. Leiki vafi á hvort tiltekið tilvik rúmist innan reglunnar ætti að leyfa borgurunum að njóta vafans og skýra regluna rúmt.

Greiðslur úr skyldubundum atvinnutengdum lífeyrissjóðum falli undir A-lið 7. gr. laga um tekjuskatt og falli því undir hugtakið atvinnutekjur samkvæmt skilgreiningu 9. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um almannatryggingar. Öflun lífeyrisréttinda sé beintengd atvinnu manna og almennt sé litið á það sem svo að greiðslur vinnuveitanda í lífeyrissjóð launþega séu endurgjald fyrir vinnu.

Hugtakið lífeyrissjóðstekjur sé skilgreint í 10. tölul. 1. mgr. 2. gr. en komi hvergi annars staðar fyrir í lögum um almannatryggingar. Sú skilgreining geti ekki ein og sér heimilað gagnályktun á þá vegu að lífeyrissjóðstekjur geti ekki samhliða talist til atvinnutekna. Hér sé um að ræða þrengra hugtak sem nái aðeins til ákveðinna atvinnutekna (sbr. eftirlaun frá fyrirtækjum og atvinnuleysisbætur). Vel geti hugsast að í ákveðnum tilvikum þurfi að fjalla sérstaklega um lífeyrissjóðstekjur og að hugtakið myndi þá nýtast til að aðgreina þær tekjur frá öðrum atvinnutekjum. Þegar hins vegar sé fjallað um atvinnutekjur verði að gera ráð fyrir því að verið sé að ræða um breiðara hugtak sem nái um bæði lífeyrissjóðstekjur og aðrar tekjur sem falla undir A- og B-liði 7. gr. laga um tekjuskatt.

Það ætti ekki að túlka regluna um sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna þrengra en skilgreining laganna á atvinnutekjum gefi svigrúm til. Veigamiklar ástæður þurfi til að réttlæta svo mikið frávik frá þeirri grundvallarreglu að lög beri að túlka samkvæmt orðanna hljóðan. Það eigi að leyfa borgurunum að njóta vafans. Greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum rúmist innan skilgreiningar laganna á atvinnutekjum. Því sé ekki hægt að réttlæta þrengri merkingu á hugtakinu en leiði af orðanna hljóðan með þeim rökstuðningi að lögin skilgreini einnig lífeyrissjóðstekjur, án þess þó að það hugtak sé notað í lögunum frekar.

Með vísan til ofangreindra raka þyki augljóst að synjun Tryggingastofnunar sé án lagastoðar. Hér virðist unnið eftir óskrifuðu prótókolli og að ekki sé tekið mark á hinum skrifaða texta laganna. Mögulega sé það ásetningur löggjafans að takmarka frítekjumark lífeyrissjóðstekna og skerða ellilífeyri sérstaklega umfram aðrar atvinnutekjur. Sé það markmiðið þurfi sú ráðstöfun að vera lögformlega og skilmerkilega skráð í lagatextann.

Í athugasemdum kæranda, dags. 12. júlí 2021, kemur fram að í reiknivél Tryggingastofnunar 2015 (reiknhildur.tr.is.) komi fram forskrift um skilgreiningu atvinnurekna sem Tryggingastofnun virðist hafa unnið eftir áður og síðan þá. Þar komi fram „Með tekjum af atvinnu er átt við laun og aðrar starfstengdar greiðslur, s.s. eftirlaun frá fyrirtækjum og stofnunum (ekki frá lífeyrissjóðum), örkustækjastyrk, dagpeninga að frádregnum kostnaði og hlunnindi (t.d. bifreiðahlunnindi og fæðishlunnindi). Einnig er átt við reiknað endurgjald sjálfstæðra atvinnurekenda og atvinnuleysisbætur.“ Þessari skýringu á atvinnutekjum (tekjum af atvinnu) og útreikningi ellilauna hafi ekki verið breytt hjá Tryggingastofnun, þrátt fyrir veigamiklar lagabreytingar í ársbyrjun 2016 þar sem lögfest hafi verið orðskýring um hvað teljist atvinnutekjur.

Með breyttri 2. gr. um orðskýringar hafi geðþóttaákvörðun Tryggingastofnunar verið afnumin og augljóst að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum ellilífeyrisþega tilheyri atvinnutekjum samkvæmt orðanna hljóðann. Engum geti dulist við lestur á 1. tölul. A-liðar og B-lið 7. gr. laga um tekjuskatt að lífeyrissjóðstekjur falli innan fyrrgreindrar lagagreinar, annað sé orðhengilsháttur. Með þessari orðskýringu sé staðfest sem dæmi að eftirlaun frá einkareknum eftirlaunasjóðum (fyrirtækjum/stofnunum) og atvinnuleysisbætur teljist jafnframt til atvinnutekna, eins og Tryggingastofnun hafi ályktað. Ákvæði 2. gr. laga um almannatryggingar fjalli um orðskýringar á níu orðum og tveimur orðasamböndum. Sum orð komi fyrir í lögunum en önnur ekki, og þá sé í stað þeirra notuð orðskýring 2. gr. laganna.

Tryggingastofnun gefi ítrekað í skyn að skýr greinarmunur sé gerður í lögum um almannatryggingar á atvinnutekjum og lífeyrissjóðstekjum, en án nákvæms rökstuðnings. Einungis sé vísað til að mismunandi reglur eigi einnig við um þessar tekjutegundir í öðrum lögum. Ekki verði því séð að tilefni sé til að jafna lífeyrissjóðstekjum við atvinnutekjur við túlkun á 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar. Lífeyrissjóðstekjur séu tvenns konar samkvæmt lögum nr. 129/1997. Annars vegar sé það lágmarkstryggingavernd og hins vegar viðbótartryggingavernd og séreignarsparnaður. Hvort tveggja tilheyri í skattalegri meðferð Tryggingastofnunar skilgreiningu endurgjalds atvinnutekna, samkvæmt 1. tölul. A-liðar og B-liðar 7. gr. laga nr. 90/2003. Í 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar séu ýmsar tekjutegundir undanskildar skerðingum ellilífeyris, þar með taldar greiðslur úr viðbótartryggingavernd og séreignarsparnaði. Lögin geri skýran greinarmun á milli þessara tveggja lífeyrissjóðstekna þar sem lágmarkstryggingaverndin lúti skerðingum á ellilífeyri en viðbótartryggingavernd og séreignarsparnaður séu undanþegin skerðingum. Gera verði ekki aðeins ráð fyrir heldur þá kröfu að sambærilegur greinarmunur sé einnig skráður í tilfelli sérstaks frítekjumarks í lögunum ef lífeyrissjóðstekjur og atvinnutekjur eigi að vera grundvöllur reiknireglu sem leiði til sértækra skerðinga. Lög um almannatryggingar vísi ítrekað til skilgreininga laga um tekjuskatt um hvað teljist tekjur og virðast byggja á tekjuhugtaki þeirra laga. Það ætti því að koma sérstaklega fram í lögum um almannatryggingar ef víkja ætti frá tekjuhugtaki laga um tekjuskatt og beita þrengri skilgreiningum í tilteknum tilvikum. Annars sé verið að skerða fjárhagsleg réttindi án skýrrar lagaheimildar.

Breyting á lögum nr. 116/2016 hafði þann tilgang að einfalda lögin, meðal annars varðandi málefni aldraðra. Það samræmist framangreindum tilgangi að fækka bótaflokkum. Það auðveldar útreikning greiðslufjárhæða (skerðinga) að nota reiknireglur sem samrýmast lögum um almannatryggingar óháð því hvaðan tekjurnar koma, þ.á m. að lífeyrissjóðstekjur í flokki lágmarkstryggingaverndar teldust til tekna við útreikning á nýjum ellilífeyri. Ári síðar hafi með lögum nr. 96/2017 vegna fyrrum augljósra réttlætis sjónarmiða, nýjum málslið verið bætt við 1. mgr. 23. gr. þess efnis að ellilífeyrisþegi skuli hafa 100.000 kr. sérstakt frítekjumark á mánuði vegna atvinnutekna, þ.e. sett hafi verið ákvæði um að aftur skyldi vera frítekjumark vegna atvinnutekna ellilífeyrisþega sambærilegt við fyrirmæli sem áður höfðu verið um útreikning tekjutryggingar í b-lið 2. mgr. 16. gr. laganna.

Óskað sé eftir að felld verði úr gildi kærð ákvörðun um að synja kæranda um frítekjumark atvinnutekna vegna lífeyrissjóðstekna og að erindinu verði vísað aftur til lögmætrar meðferðar.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé synjun á beitingu frítekjumarks vegna atvinnutekna um lífeyrissjóðstekjur við útreikning ellilífeyris.

Örorkulífeyrir greiðist samkvæmt 17. og 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Um skilyrði fyrir greiðslu ellilífeyris, frá hvaða aldri hann greiðist og heimild til frestunar, flýtingar og töku hálfs ellilífeyris sé fjallað í 17. gr. laganna. Kveðið sé á um fjárhæð ellilífeyris og lækkun vegna tekna í 1. mgr. 23. gr. laganna.

Í 16. gr. laganna sé að finna almennt ákvæði um tekjur sem hafi áhrif á útreikning bóta samkvæmt III. kafla laganna, þ.á m. ellilífeyri samkvæmt 17. og 23. gr. laganna. Í 2. mgr. 16. gr. komi fram að tekjur samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003, að teknu tilliti til undantekninga í 28., 30. og 31. gr sömu laga eða undantekninga eða takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum. Einnig sé í 4. mgr. 16. gr. að finna upptalningu á tekjutegundum sem teljist ekki til tekna, þrátt fyrir 2. mgr. þegar um sé að ræða ellilífeyri. Í 2. gr. laga um almannatryggingar sé í 8.-11. tölul. að finna skilgreiningar á tekjuhugtökum. Í greinargerðinni er jafnframt gerð grein fyrir 14. gr. laga um almannatryggingar og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 7. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt sé að finna almennt ákvæði um skattskyldar tekjur. Launatekjur og lífeyrissjóðstekjur falli undir 1. tölul. A-liðar 7. gr. laganna.

Um frádrátt einstaklinga frá tekjum utan atvinnurekstrar sé fjallað í 30. gr. laganna og í greinargerðinni er gerð grein fyrir því sem fram kemur í 4. og 5. tölul. A-liðar ákvæðisins.

Þá er í greinargerðinni gerð grein fyrir 1. gr. laga nr. 45/1987 um staðgreiðslu opinberra gjalda, 2. gr. laganna um gildissvið, skilgreiningu á launamanni í 1. og 2. tölul. 4. gr. laganna og skilgreiningu á launum í 1. og 2. tölul. 5. gr. laganna.

Um skyldubundna atvinnutengda lífeyrissjóði og greiðslur úr þeim sé fjallað í lögum nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Í I. kafla laganna sé kveðið á um skyldutryggingu, iðgjald og tryggingavernd. Í 1. gr. sé að finna almennt ákvæði um lífeyrissjóði og skyldutryggingu lífeyrisréttinda og í 2.-3. gr. séu ákvæði um iðgjald til lífeyrissjóðs.

Í III. kafla laganna sé fjallað um lífeyrisréttindi í lífeyrissjóðum og þar sé í 13. gr. ákvæði um réttindi sem séu áunnin með iðgjaldagreiðslum til öflunar lífeyrisréttinda í sameign.

Þá er gerð grein fyrir 1. mgr. 1. gr. laga nr. 78/2007 um starfstengda eftirlaunasjóði, skilgreiningum í 2. gr. laganna og 4. gr. laganna um skilyrði fyrir starfsemi starfstengds eftirlaunasjóðs.

Í greinargerðinni er gerð grein fyrir 1. mgr. 1. gr. laga nr. 113/1990 um tryggingagjald. Þá segir að kveðið sé á um gjaldstofn til tryggingagjalds í III. kafla laga um tryggingagjald. Þar sé í 6. gr. að finna almennt ákvæði um stofn til tryggingagjalds, í 7. gr. sé kveðið á um laun og þess háttar, í 8. gr. um hlunnindi og í 9. gr. um undanþágur frá gjaldstofni.

Málavextir séu þeir að í lögum um almannatryggingar sé gerður skýr greinarmunur á atvinnutekjum og lífeyrissjóðstekjum sem feli í sér að mismunandi reglur gildi um áhrif þessara tekjutegunda á greiðslur samkvæmt lögunum. Þótt báðar þessar tekjutegundir séu skatttskyldar tekjur sem falli undir 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt, hafi það ekki sjálfkrafa í för með sér að sömu reglur gildi um þessar tekjutegundir í öllum lögum. Meðhöndlun þessara tekjutegunda geti verið misunandi á milli laga vegna mismunandi tilgangs laga.

Í lögum um almannatryggingar sé kveðið á um að útreikningur tekjutengdra ellilífeyrisgreiðslna til einstaklings miðist við aðrar tekjur hans. Eftir því sem aðrar tekjur séu hærri því lægri reiknist ellilífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar. Einstaklingur sem fái greiddan ellilífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar sé almennt á sama tíma að fá ellilífeyri greiddan frá lífeyrissjóði á grundvelli réttinda úr lífeyrissjóði sem hann hafi áunnið sér með greiðslu iðgjalda sem hafi verið dregin af atvinnutekjum sem hann hafði haft á meðan hann hafi verið á vinnumarkaði. Í 17. gr. laga um almannatryggingar komi fram að ellilífeyrir greiðist almennt frá 67 ára aldri en heimilt sé að fresta töku ellilífeyris, flýta töku ellilífeyris eða taka hálfan ellilífeyri að því tilskildu að einnig hafi verið sótt um greiðslur úr lífeyrissjóði.

Í einhverjum tilvikum sé ellilífeyrisþegi með atvinnutekjur og á grundvelli þess að ekki þyki rétt að hindra atvinnuþátttöku lífeyrisþega sé kveðið á um sérstakt mánaðarlegt 100.000 kr. frítekjumark vegna atvinnutekna umfram almennt mánaðarlegt 25.000 kr. frítekjumark vegna annarra tekna.

Í lögum um tekjuskatt og lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda eiga atvinnutekjur og lífeyrissjóðstekjur það sameiginlegt að vera tekjutegundir sem séu báðar skattskyldar með sama hætti, þ.e. þær séu staðgreiðsluskyldar. Í þessum lögum felist munurinn á þessum tekjutegundum á hinn bóginn í því að iðgjald í lífeyrisssjóð sem dregið sé af atvinnutekjum sé frádráttarbært frá skatttskyldu, þ.e. skattstofn atvinnutekna sé lækkaður um fjárhæð iðgjalds sem greitt sé í lífeyrissjóð. Þannig sé iðgjald sem dregið sé af atvinnutekjum undanþegið skattskyldu en greiðslur úr lífeyrissjóði sem eigi sér síðar meir stað á grundvelli þess að réttindi hafi verið áunnin með greiðslu iðgjalds í lífeyrissjóð séu skattskyldar greiðslur.

Í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða (sbr. einnig lög um starfstengda eftirlaunasjóði) og lögum um tryggingagjald gildi sambærilegar reglur og í lögum um almannatryggingar um þessar tekjutegundir. Í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða sé kveðið á um að með greiðslu iðgjalds af launatekjum ávinni sjóðsfélagi í lífeyrissjóði sér rétt til ellilífeyris og að iðgjald í lífeyrissjóð skuli ekki greiðast af ellilífeyrisgreiðslum frá Tryggingastofnun eða lífeyrissjóði. Í lögum um starfstengda eftirlaunasjóði sé með sambærilegum hætti kveðið á um réttindaávinnslu á grundvelli iðgjaldagreiðslna. Í lögum um tryggingagjald sé kveðið á um að greitt sé tryggingagjald af launatekjum en eftirlaun og lífeyrir sem Tryggingastofnun eða lífeyrissjóður greiði séu á hinn bóginn greiðslur sem séu undanþegnar tryggingagjaldi.

Í þessu sambandi sé á það bent að þó að í einstaka tilvikum sé mögulega um það að ræða að einstaklingur fái greidd eftirlaun frá fyrirtæki sem hann hafi starfað hjá á grundvelli ráðningarsamnings og þess að starf hans hafi ekki fallið undir lög um lífeyrissjóði, (þ.e. áður en almenn skylda launþega til aðildar að lífeyrissjóði hafi verið lögfest hér á landi), væri þar um að ræða áframhaldandi launagreiðslur frá viðkomandi fyrirtæki sem væru gefnar upp til skatts sem slíkar og tryggingagjald væri þá væntanlega einnig greitt. Þar sé ekki um að ræða eftirlaunagreiðslur frá lífeyrissjóði eða starfstengdum eftirlaunasjóði sem hafi verið áunnar með iðgjaldi sem dregið hafi verið af atvinnutekjum.

Hvað varði þá fullyrðingu að fyrirmæli í lögum um almannatryggingar um mismunandi frítekjumark atvinnutekna og lífeyrissjóðstekna fari í bága við 47. gr. sömu laga og þar með jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga þá fela þau fyrirmæli ekki í sér brot á stjórnsýslureglum. Til þess að um brot á stjórnsýslureglum væri að ræða þurfi að vera um það að ræða að einstaklingar í sömu stöðu séu meðhöndlaðir með mismunandi hætti, til dæmis með því að útreikningur ellilífeyris til einstaklinga með sömu tekjur og sömu tekjuflokka sé framkvæmdur á mismunandi hátt.

Hvað kæranda varði séu tekjur hans að hluta til lífeyrissjóðstekjur og að hluta til atvinnutekjur. Hann njóti því almenns frítekjumarks vegna ellilífeyristekna og einnig sérstaks frítekjumarks atvinnutekna að því marki sem fjárhæð atvinnutekna hans nemi.

Tryggingastofnun telji að afgreiðsla á beiðni kæranda, þ.e. að synja um að frítekjumarki atvinnutekna verði beitt um lífeyrissjóðstekjur hans, hafi verið rétt. Jafnframt skuli áréttað að kærð ákvörðun hafi verið byggð á faglegum sjónarmiðum og gildandi lögum og reglugerðum.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. júní 2021, segi varðandi athugasemd kæranda við að fyrsta setningin í greinargerð stofnunarinnar varði ellilífeyri samkvæmt 17. og 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar en ekki örorkulífeyri, sé sú athugasemd rétt og sé beðist velvirðingar þeirri misritun.

Með lögum nr. 116/2016, sem hafi tekið gildi 1. janúar 2017, hafi verið breytt ákvæðum um greiðslur til ellilífeyrisþega í lögum um almannatryggingar og lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Fyrir breytinguna með lögum nr. 116/2016 hafi verið kveðið á um það í 3. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar að þegar um væri að ræða ellilífeyri samkvæmt 17. gr. laga um almannatryggingar og örorkulífeyri samkvæmt 18. gr. laga um almannatryggingar, teldust meðal annars lífeyrissjóðsgreiðslur ekki til tekna. Á hinn bóginn hafi lífeyrissjóðsgreiðslur ekki verið meðal sambærilegrar upptalningar í 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar varðandi tekjutryggingu (og átti sama við um aðra bótaflokka en elli- og örorkulífeyris).

Fyrir breytinguna hafi greiðslur til ellilífeyrisþega getað verið ellilífeyrir samkvæmt 17. gr. og tekjutrygging samkvæmt 22. gr. laga um almannatryggingar. Ef við átti hafi einnig getað verið um að ræða heimilisuppbót samkvæmt 8. gr. laga um félagslega aðstoð og uppbót samkvæmt 9. gr. sömu laga. Lífeyrissjóðstekjur hafi samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar verið undanþegnar því að hafa áhrif á útreikning ellilífeyris en þær hafi á hinn bóginn samkvæmt 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar haft áhrif á útreikning tekjutryggingar.

Á árinu 2016 hafi fullar greiðslur til ellilífeyrisþega þannig verið 246.902 kr./212.776 kr. á mánuði og þar af gátu að hámarki 39.863 kr. á mánuði verið undanþegnar því að lífeyrissjóðstekjur teldust til tekna við útreikning á greiðslufjárhæð.

Eftir breytinguna með lögum nr. 116/2016 hafi bótaflokkarnir ellilífeyrir, tekjutrygging og sérstök uppbót vegna framfærslu verið sameinaðir í nýjan bótaflokk sem hafi fengið nafnið ellilífeyrir. Með lögum nr. 9/2017 hafi verið leiðrétt þau mistök sem átt höfðu sér stað við lagasetninguna að fyrir hafði farist að færa tilvísun í ellilífeyri samkvæmt 17. gr. laganna úr 3. mgr. 16. gr. í 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar þar sem lífeyrissjóðstekjur séu ekki meðal tekjutegunda sem teljast ekki til tekna. Eftir þá breytingu hafi texti laganna að öllu leyti orðið í samræmi við þann tilgang með lögum nr. 116/2016 að allar tekjur, þ.á m. lífeyrissjóðstekjur, teldust til tekna við útreikning á nýjum ellilífeyri.

Í þessu sambandi skuli á það bent að með lögum nr. 116/2016 hafi verið felld úr gildi annars vegar 2. málsl. b-liðar 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar sem kveðið hafði á um að ellilífeyrisþegi skyldi hafa 1.315.200 kr. frítekjumark vegna atvinnutekna við útreikning tekjutryggingar og hins vegar 2. mgr. 22. gr. laganna þar sem hafði verið kveðið á um fjárhæð tekjutryggingar ellilífeyrisþega, lækkunarhlutfall tekjutryggingar ellilífeyrisþega og að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum undir 120.000 kr. á ári (hafði verið hækkað upp í 328.800 kr. á árinu með reglugerð) skyldu ekki skerða tekjutryggingu ellilífeyrisþega.

Með lögum nr. 116/2016 hafi verið gerð sú breyting á ellilífeyrisgreiðslum almannatrygginga að í stað þess að greiðslur skiptust upp í ellilífeyri, tekjutryggingu og ef við átti uppbætur hafi eingöngu verið um einn bótaflokk að ræða, ellilífeyri. Eftir leiðréttingu á 16. gr. laga um almannatryggingar með lögum nr. 9/2017 hafi eingöngu verið um að ræða almennt 25.000 kr. frítekjumark á mánuði og skipti ekki máli um hvaða tekjutegundir væri að ræða.

Lög nr. 116/2016 beri skýrt með sér að ætlunin hafi verið að með nýjum ellilífeyri væru bótaflokkarnir ellilífeyrir, tekjutrygging og sérstök uppbót vegna framfærslu sameinaðir í einn bótaflokk og að reiknireglur sem áður hafi verið mismunandi eftir bótaflokkum væru einfaldaðar þannig að einungis væri um að ræða eitt frítekjumark og eitt lækkunarhlutfall. Þannig ætti ekki lengur að skipta máli um hvers konar tekjur væri að ræða.

Með lögum nr. 96/2017 hafi nýjum málslið verið bætt við 1. mgr. 23. laga um almannatryggingar þess efnis að ellilífeyrisþegi skuli hafa 100.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna, þ.e. sett hafi verið ákvæði um að aftur skyldi vera frítekjumark vegna atvinnutekna ellilífeyrisþega sambærilegt við fyrirmæli sem áður höfðu verið um útreikning tekjutryggingar í b-lið 2. mgr. 16. gr. laganna. Þau fyrirmæli eigi ekki við um lífeyrissjóðstekjur en á hinn bóginn hafi verið kveðið á um frítekjumark vegna lífeyrissjóðstekna ellilífeyrisþega vegna tekjutryggingar í 2. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar.

Kærandi haldi því fram að frítekjumark atvinnutekna samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar eigi að ná til greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Tryggingastofnun ítreki að skýr greinarmunur sé gerður í lögum um almannatryggingar á atvinnutekjum og lífeyrissjóðstekjum. Þá sýni ákvæði annarra laga, sem fjalli um þessar tekjutegundir, að þó að 7. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt líti á þessar tvær tekjutegundir með sama hætti varðandi útreikning tekjuskatts, eigi mismunandi reglur einnig við um þessar tekjutegundir í öðrum lögum. Ekki verði því séð að tilefni sé til að jafna lífeyrissjóðstekjum við atvinnutekjur við túlkun á 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar.

Tryggingastofnun telji að kröfu kæranda um að frítekjumark atvinnutekna eigi einnig við um lífeyrissjóðstekjur hafi réttilega verið synjað.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins að synja beitingu sérstaks frítekjumarks 3. málsl. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðar breytingum, vegna atvinnutekna um lífeyrissjóðstekjur kæranda við útreikning ellilífeyris hans. 

Í 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar er fjallað um skilyrði þess að eiga rétt á ellilífeyri. Með 5. gr. laga nr. 116/2016 var 22. gr. laga um almannatryggingar breytt á þá leið að tekjutrygging greiðist ekki lengur með ellilífeyrisgreiðslum. Ákvæðið tók gildi þann 1. janúar 2017. Frá gildistöku laganna fá ellilífeyrisþegar greiddan einn bótaflokk, þ.e. ellilífeyri, í stað grunnlífeyris, tekjutryggingar og sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu.

Í 1. mgr. 23. gr. laganna segir um fjárhæð ellilífeyris:

„Fullur ellilífeyrir skal vera 2.553.312 kr. á ári. Ellilífeyri skal lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn fellur niður. Ellilífeyrisþegi skal hafa 25.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris. Þá skal ellilífeyrisþegi hafa 100.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna. Lækkun vegna tekna tekur þó ekki til hálfs ellilífeyris sem greiddur er skv. 4. mgr. 17. gr. þar til lífeyristaka að fullu hefst.“

Þegar framangreint ákvæði kom inn í lög um almannatryggingar með lögum nr. 116/2016 var einungis kveðið á um að ellilífeyrisþegi skyldi hafa 25.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris. Með lögum nr. 96/2017 var nýjum málslið bætt við 1. mgr. 23. laga um almannatryggingar þess efnis að ellilífeyrisþegi skyldi hafa 100.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna. Um framangreinda breytingu sagði meðal annars svo í frumvarpi til laga nr. 96/2017:

„Með lögum nr. 116/2016, um breytingu á lögum um almannatryggingar og fleiri lögum, var sú breyting m.a. gerð á ellilífeyriskerfi almannatrygginga að öll sértæk frítekjumörk vegna einstakra tegunda tekna voru afnumin. Var þess í stað lögfest eitt almennt frítekjumark sem nemur 25.000 kr. á mánuði og gildir það um allar tekjur ellilífeyrisþega, óháð tegund þeirra. Eftir samþykkt laganna hefur komið fram gagnrýni á þessa breytingu að því er atvinnutekjur varðar og hafa komið fram kröfur af hálfu hagsmunasamtaka aldraðra og fleiri aðila um að tekið verði upp að nýju sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna eldri borgara sem komi til viðbótar við almenna frítekjumarkið. Til stuðnings þessum kröfum hefur verið bent á að verði tiltekin fjárhæð atvinnutekna undanskilin við útreikning á fjárhæð ellilífeyris almannatrygginga, þannig að ekki komi til lækkunar ellilífeyris vegna atvinnuteknanna, sé það til þess fallið að hvetja eldra fólk til áframhaldandi þátttöku á vinnumarkaði eftir lífeyristökualdur.    

Óumdeilt er að áframhaldandi vinna eftir að ellilífeyrisaldri er náð eykur möguleika aldraðra til að bæta kjör sín, einkum þeirra sem lægstar hafa tekjurnar. Þá hafa rannsóknir sýnt fram á að vinna og virkni á efri árum stuðlar að betri heilsu, dregur úr einangrun og hefur almennt mikið félagslegt gildi fyrir eldri borgara. Því er lagt til að ellilífeyrisþegar skuli hafa 100.000 kr. í sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna skv. 23. gr. laga um almannatryggingar sem gildi einnig um greiðslu heimilisuppbótar sem greiðist þeim ellilífeyrisþegum sem halda einir heimili.“

Í 16. gr. laga um almannatryggingar er fjallað um tekjutengingu lífeyristrygginga. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, með undantekningum. Í II. kafla síðastnefndu laganna er fjallað um skattskyldar tekjur í 7. gr. og falla lífeyrissjóðstekjur þar undir, sbr. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laganna.

Í 8. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar eru tekjur skilgreindar með eftirfarandi orðum:

„Tekjur skv. II. kafla laga um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað telst ekki til tekna og frádráttarliða skv. 1., 3., 4. og 5. tölul. A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum; einnig sams konar tekjur sem aflað er erlendis og ekki eru taldar fram hér á landi.“

Atvinnutekjur í 9. tölul 2. gr. laga um almannatryggingar eru skilgreindar á eftirfarandi hátt:

„Endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu skv. 1. tölul. A-liðar og B-lið 7. gr. laga um tekjuskatt sem og greiðslur sem koma í stað slíks endurgjalds.“

Í 10. tölul. sömu greinar er lífeyrissjóðstekjur skilgreindar á eftirfarandi hátt:

„Greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.“

Um 9. tölul. 2. gr. segir í frumvarpi með lögum nr. 88/2015:

„Í 9. tölul. er hugtakið atvinnutekjur skilgreint sem endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu skv. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Þá nær hugtakið einnig yfir allar tekjur af atvinnurekstri og sjálfstæðri starfsemi skv. B-lið sama ákvæðis og enn fremur þær tekjur sem koma í stað atvinnutekna, t.d. atvinnuleysisbætur og greiðslur frá Fæðingarorlofssjóði. Er talið bæði eðlilegt og sanngjarnt að hugtakið nái einnig yfir tekjur sem eru ígildi atvinnutekna og falla því undir það frítekjumark sem öryrkjar njóta vegna atvinnutekna. Er það einnig í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar um meðhöndlun atvinnutekna við útreikning tekjutengdra bóta.“

Kærandi þáði greiðslur ellilífeyris á árinu 2020. Kærandi krefst þess að Tryggingastofnun meðhöndli lífeyrissjóðstekjur hans á sambærilegan máta og atvinnutekjur, þ.e. að sá tekjuflokkur njóti einnig sérstaks frítekjumarks að fjárhæð 100.000 kr. eins og getið er um í 3. málsl. 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar. Kærandi byggir meðal annars á því að lífeyrissjóðstekjur falli undir skilgreiningu 9. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar á atvinnutekjum.

Í gegnum tíðina hefur verið algengt að samkvæmt ákvæðum laga um almannatryggingar hafi gilt ólík frítekjumörk um greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum (lífeyrissjóðstekjur) annars vegar og atvinnutekjur hins vegar. Tryggingastofnun hefur í framkvæmd litið svo á að um ólíka tekjustofna sé að ræða og að lífeyrissjóðstekjur falli ekki undir atvinnutekjur í skilningi laganna. Úrskurðarnefnd velferðarmála, og forveri hennar úrskurðarnefnd almannatrygginga, hefur staðfest útreikninga er byggja á þeirri túlkun í fjöldamörgum úrskurðum. Skilgreining á hugtakinu „atvinnutekjur“ kom fyrst inn í lög um almannatryggingar með lögum nr. 88/2015. Af athugasemdum með frumvarpi til laganna verður ekki ráðið að tilgangurinn með skilgreiningunni hafi verið að breyta fyrri túlkun Tryggingastofnunar á hugtakinu heldur gefa þær þvert á móti til kynna að lögfesta ætti þá skilgreiningu sem stofnunin hefði stuðst við í framkvæmd. Úrskurðarnefndin telur jafnframt að ekkert í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 96/2017 þar sem lagt var til að ellilífeyrisþegar skyldu hafa 100.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna, gefi til kynna að skilgreina ætti hugtakið „atvinnutekjur“ með víðtækari hætti en áður. Lögð var áhersla á að tilgangurinn væri að hvetja eldra fólk til áframhaldandi þátttöku á vinnumarkaði eftir lífeyristökualdur. Þá telur úrskurðarnefndin að ekki verði ráðið af skilgreiningu á atvinnutekjum í 9. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar að allar þær tekjur sem tilgreindar eru í 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt séu atvinnutekjur í skilningi laga um almannatryggingar. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að meðhöndlun Tryggingastofnunar á lífeyrissjóðstekjum kæranda hafi verið í samræmi 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar.

Kærandi byggir á því að Tryggingastofnun ríkisins hafi brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 47. gr. laga um almannatryggingar með því að mismuna einstaklingum eftir því hvernig tekjur þeir fái. Samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Þá segir í 2. málsl. 47. gr. laga um almannatryggingar að gæta skuli samræmis við ákvörðun sambærilegra mála. Eins og áður hefur komið fram telur úrskurðarnefnd velferðarmála að meðhöndlun Tryggingastofnunar á lífeyrissjóðstekjum kæranda hafi verið í samræmi við 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar. Þá bendir ekkert til annars en að Tryggingastofnun hafi gætt samræmis við ákvörðun sambærilegra mála. Löggjafinn hefur ákveðið að ellilífeyrisþegar skuli hafa sérstakt 100.000 kr. frítekjumark vegna atvinnutekna. Frítekjumarkið á við um alla í sambærilegri stöðu, þ.e. allir ellilífeyrisþegar hafa sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna. Með hliðsjón af öllu framangreindu er ekki fallist á að Tryggingastofnun ríkisins hafi brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og 47. gr. laga um almannatryggingar.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins þess efnis að synja kæranda um að lífeyrissjóðstekjur hans njóti sama frítekjumarks og atvinnutekjur við útreikning ellilífeyris.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins þess efnis að synja A, um að lífeyrissjóðstekjur hans njóti sama frítekjumarks og atvinnutekjur við útreikning ellilífeyris, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir