19. janúar 2022Úrskurðarnefnd velferðarmála - Almannatryggingar

Mál nr. 439/2021 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 439/2021

Miðvikudaginn 19. janúar 2022

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 30. ágúst 2021, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 17. ágúst 2021 á umsókn kæranda um hálfan ellilífeyri.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um hálfan ellilífeyri með rafrænni umsókn 6. júlí 2021. Tryggingastofnun synjaði kæranda um ellilífeyri með bréfi, dags. 17. ágúst 2021, á þeim forsendum að starfshlutfall hans væri 1% og að mati stofnunarinnar væri það ekki nægjanlegt til að hann teldist vera virkur á vinnumarkaði.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 30. ágúst 2021. Með bréfi, dags. 2. september 2021, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 8. október 2021, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. október 2021. Athugasemdir bárust frá kæranda 5. nóvember 2021 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. nóvember 2021. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru er greint frá því að Tryggingastofnun hafi synjað umsókn kæranda um hálfan ellilífeyri, með bréfi, dags 17. ágúst 2021. Synjunin hafi verið rökstudd með tilvitnun í greinargerð með lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar þar sem segi að stofnunin „meti það í hverju tilviki hvort skilyrðinu um atvinnuþátttöku og starfshlutfall viðkomandi sé fullnægt“. Í kærðri ákvörðun hafi ekki verið getið um við hvaða staðla hafi verið miðað þegar metin hafi verið skilyrði um atvinnuþátttöku og starfshlutfall, jafnræðisreglu, hver/hverjir innan stofnunarinnar hafi tekið ákvörðunina um synjun eða samþykki og fleira. Spurning vakni hvort um geðþóttaákvörðun starfsmanns sé að ræða hverju sinni.

Engar leiðbeinandi reglur sé að finna á vef Tryggingastofnunar né heldur hafi kæranda verið sendar leiðbeinandi reglur um hvað stofnunin telji vera hæfilegt starfshlutfall/atvinnuþátttaka í hans tilfelli.

Skilgreindar atvinnutekjur kæranda séu samtals 50% samkvæmt launatekjuflokkun á vef Tryggingastofnunar og séu samtals kr. 1.402.000. Kærandi fái 49% atvinnuleysisbætur og 1% laun. Kærandi hafi alla tíð verið á vinnumarkaði en hafi misst vinnuna árið 2020 vegna COVID, hann sé að leita eftir hálfu starfi sem gæti samrýmst heilsu hans. Þrátt fyrir framanritað vilji hann vera á vinnumarkaði á meðan andleg og þokkaleg líkamleg heilsa leyfi. Þess sé óskað að tekið sé tillit til þess að erfiðara sé fyrir eldra fólk en yngra að fá vinnu og starfsgeta eldri sé minni. Farið sé fram á að synjun Tryggingastofnunar verði snúið við.

Einnig sé gerð krafa um aðgengilega staðla fyrir alla um „mat“ Tryggingastofnunar á lágmarks starfshlutfalli/atvinnuþátttöku, ef stofnunin hafi í hyggju að nýta sér lágmarksviðmið við ákvörðun um hálfan ellilífeyri.

Í athugasemdum kæranda, dags. 5. nóvember 2021, kemur fram að kært sé brot stjórnvalds á lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og skráningu ákvarðanatöku við meðferð stjórnvalds á umsókn kæranda um hálfan ellilífeyri. Kærð ákvörðun sé í andstöðu við 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar. Málavextir séu þeir að með bréfi, dags. 17. ágúst 2021, hafi umsókn kæranda um hálfan ellilífeyri verið synjað, um sé að ræða brot Tryggingastofnunar á 17. gr. laga um almannatryggingar sem kveði skýrt á um heimild kæranda til hálfs ellilífeyris. Í lögunum sé tekið fram að 65 ára og eldri, sem séu á vinnumarkaði en þó ekki í meira en hálfu starfi, eigi rétt á 50/50 ellilífeyri. Lögin séu alveg skýr, hvorki sé farið fram á lágmarksstarfshlutfall né gefi lögin Tryggingastofnun heimild til að meta vinnumarkaðsþátttöku umsækjanda í hverju tilviki fyrir sig. Lögin segi afdráttarlaust og skýrt að „umsækjandi þarf að vera enn á vinnumakaði en þó ekki í meira en hálfu starfi“ og ekkert þar umfram.

Kærandi vísar í 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar og 5. gr. reglugerðar nr. 1195/2017. Auk þess vísar kærandi í nefndarálit meirihluta velferðarnefndar sem Tryggingastofnun fjallaði um í greinargerð sinni, auk 7., 10., 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Tryggingastofnun leggi í þá vegferð að ætla einhverjum starfsmönnum hjá stofnuninni, án bókunar og starfsreglna, að meta það í hvert skipti hvort umsækjendur um hálfan ellilífeyri séu virkir á vinnumarkaði. Stofnunin taki sér það vald að synja sumum umsækjendum sem séu í næstum því engu starfi og allt upp í 25% starfshlutfalli eins og komi fram í greinargerð stofnunarinnar. Í greinargerð Tryggingastofnunar sé leitast við að meta lágmarksatvinnu á vinnumarkaði fyrir hvern og einn umsækjanda um hálfan ellilífeyri. Tryggingastofnun hafi leiðbeiningarskyldu gagnvart umsækjendum um hálfan ellilífeyri, sbr. III. kafla stjórnsýslulaga um hvaða gögn og staðfesta pappíra umsækjandi þurfi að leggja fram til að sannreyna að hann sé enn á vinnumarkaði. Sú ákvörðun að hafna umsækjanda sem sé á vinnumarkaði og uppfylli 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar sé ekki í verkahring Tryggingastofnunar. Samkvæmt lagagreininni sé það ekki í verkahring Tryggingastofnunar að vera dómstóll og synja umsóknum um hálfan ellilífeyri hjá þeim sem séu enn á vinnumarkaði með tilvitnun í réttlægri réttarheimildir sem beinlínis stangist á við lagabókstafinn.

Í greinargerð Tryggingastofnunar komi fram að farið hafi verið yfir umsókn kæranda og að ljóst sé af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum að gert sé ráð fyrir að þeir sem fái hálfan ellilífeyri séu enn á vinnumarkaði en ekki í starfshlutfalli umfram 50%. Þá segi einnig í greinargerðinni að af lögskýringargögnum megi einnig ráða að gert hafi verið ráð fyrir talsverðum sveigjanleika í starfshlutfalli, en ekki hafi verið sett nein neðri mörk. Ástæða þess sveigjanleika hafi fyrst og fremst verið sú að hægt væri að mæta einstaklingum sem væru tímabundið í nokkra mánuði í mjög litlu starfshlutfalli en annars væru þeir í meira hlutfalli. „Ekki var ætlunin að allir sem væru næstum því í engu starfi hjá vinnuveitanda sínum gætu fengið greiddan hálfan ellilífeyrir“

Ekki sé hægt að lesa úr þessu í greinargerð stofnunarinnar öðruvísi en að orðið „Sumir“ geti komið í staðinn fyrir orðin „Ekki var ætlunin að allir“.

Út frá þessum síðasta málslið hafi lögfræðingar Tryggingastofnunar litið fram hjá lögskýringargögnum og orðalagi ákvæðisins, sem þeir segja að sé alveg ljóst, og hafi ákveðið að synja kæranda. Synjun Tryggingastofnunar hafi verið byggð á eftirfarandi: „Ekki var ætlunin að allir sem væru næstum því í engu starfi hjá vinnuveitanda sínum gætu fengið greiddan hálfan ellilífeyri.“ Þetta byggist á engan hátt á 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar, þessi rökstuðningur brjóti ekki aðeins gegn 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar heldur einnig gegn 11. gr. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fróðleg sé yfirferð og túlkun Tryggingastofnunar á frumvarpi til laga nr. 75/2020, eins og komi fram í greinargerð stofnunarinnar. Í frumvarpinu sé fjallað um tilgang laganna og fleiri atriði sem útskýri enn frekar lagatextann. Í greinargerð Tryggingastofnunar segi meðal annars eftirfarandi að í „frumvarpinu er ekki gerð tillaga um ákveðið lágmarks starfshlutfall en gert er ráð fyrir því að ef um mjög lágt starfshlutfall eða mjög lág laun er að ræða muni Tryggingastofnun ríkisins meta það í hverju tilfelli hvort skilyrðinu um atvinnuþátttöku og starfshlutfall viðkomandi sé fullnægt. Sama gildir um sjálfstæða atvinnurekendur og verktaka sem taka t.d. að sér tímabundin verkefni.” Ekki reyni á þessa athugasemd frumvarpsins þar sem 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar sé alveg skýr um að umsækjendur sem séu enn á vinnumarkaði eigi rétt á hálfum ellilífeyri svo framarlega sem þeir séu ekki í meira en hálfu starfi. Heilsa og vinnugeta eldri borgara sem hafi verið á vinnumarkaði hátt í 50 ár að náðum 65 ára aldri sé ærið misjöfn. Leiða megi að því líkur að löggjafinn hafi einmitt haft þetta í huga þegar hann hafi ekki sett lágmark við að vera enn á vinnumarkaði til að eiga rétt á hálfum ellilífeyri. Hugsanlega sé og verði stór hluti eldri borgara, sem eigi rétt á hálfum ellilífeyri, aðeins í litlu starfshlutfalli og fari það sennilega lækkandi eftir því sem árin færist yfir frá 65 ára aldri. Megi ætla að það hafi einmitt verið ástæða löggjafans fyrir því að hafa ekkert lágmarksstarfshlutfall í lögunum, heldur heimila öllum 65 ára og eldri sem vildu, gætu og væru enn á vinnumarkaði að fara á hálfan ellilífeyri. Í umsókn um hálfan ellilífeyri á heimasíðu Tryggingastofnunar sé staðfest sú túlkun kæranda á 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar en þar segi að til þess að eiga rétt á hálfum ellilífeyri þurfi umsækjandi að uppfylla eftirfarandi skilyrði:

„Að vera 65 ára eða eldri. Ef sótt er um greiðslur fyrir 67 ára aldurinn skerðast greiðslur ellilífeyris varanlega -Að vera í hlutastarfi þó ekki í hærra starfshlutfalli en 50% -Að vera búin/n að sækja um hálfan lífeyri frá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum Senda þarf staðfestingar frá lífeyrissjóðum og heildarréttindum úr lífeyrisgátt með umsókn”.

Kærandi hafi uppfyllt öll framanrituð skilyrði með að afhenda Tryggingastofnun öll gögn þar um, auk þess að heimila stofnuninni að sækja allar upplýsingar til ýmissa stofnana sem farið hafi verið fram á við umsóknarferlið.

Það sé alveg skýrt í 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar að kærandi eigi fullan rétt á hálfum ellilífeyri með 1% starfshlutfall. Þetta starfshlutfall sé ekki varanlegt og sé komið upp í 3% í dag. Réttlægri lögskýringargögn eigi ekki við til að synja umsókn kæranda sem sé á vinnumarkaði. Það veki einnig undrun um dómgreindarleysi Tryggingastofnunar að þrástaglast á að „varanlegt 1% starfshlutfall sé ekki fullnægjandi til þess að teljast starfandi á vinnumarkaði“. Í næstu setningu sé ítrekað að „sú staðreynd að umsækjandi nýtur 49% atvinnuleysisbóta á sama tíma hefur ekki áhrif á það mat“. Einstaklingar sem séu á atvinnuleysisbótum geti aðeins verið á atvinnuleysisbótum í ákveðinn tíma. Einnig verði þeir sem þiggi atvinnuleysisbætur að taka störf sem bjóðist, annars missi þeir rétt til atvinnuleysisbóta. Þrátt fyrir að það breyti engu um rétt kæranda til hálfs lífeyris, hefði það verið eðlilegra að Tryggingastofnun hefði farið eftir meðalhófsreglu í 12. gr. stjórnsýslulaga og reiknað með að það væru meiri líkur en minni á að kærandi væri að sækja um vinnu og færi í atvinnu í framhaldi af atvinnuleysisbótum. Kærandi hafi aldrei fyrr þegið atvinnuleysisbætur, hann sæki reglulega um vinnu og liggi það í augum uppi að Tryggingastofnun hefði átt að leita eftir þeim upplýsingum hjá kæranda, sbr. 7. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Þessar upplýsingar hefði stofnunin getað fengið hjá kæranda og Vinnumálastofnun en í staðinn hafi Tryggingastofnun valið að brjóta 10. gr. stjórnsýslulaga gegn kæranda og telja úrskurðarnefnd velferðarmála trú um að kærandi sé í 1% varanlegu starfshlutfalli. Auk þess sé kærandi með 49% atvinnuleysisbætur sem Tryggingastofnun skýri á heimasíðu sinni með eftirfarandi hætti „Atvinnutekjur eru launatekjur og aðrar starfstengdar greiðslur. Sem dæmi um atvinnutekjur eru launagreiðslur, reiknað endurgjald, tekjur af atvinnurekstri og atvinnuleysisbætur.“ Segja megi að Tryggingastofnun hafi tekist að brjóta á kæranda í fyrri kæru hans í kærumáli nr. 4/2021 með því að upplýsa úrskurðarnefnd velferðarmála ekki um að kærandi hefði verið í 100% starfi fyrstu mánuðina 2020 og að meðaltali í 21% starfi það almanaksár. Þekkingarleysi kæranda á þeim tíma hafi orðið til þess að hann hafi ekki getað upplýst úrskurðarnefndina um þetta sem eðli máls samkvæmt hefði átt að þekkja þessi mál og kalla eftir upplýsingum frá stjórnvaldi, þ.e. hvort kærandi hefði verið í starfi fyrr á því almanaksári.

Einnig veki það visst óöryggi hjá kæranda að Tryggingastofnun sé að brjóta lög á eldri borgurum sem sæki um hálfan ellilífeyri með því að meta sérstaklega umsóknir sem fari undir 25% starfshlutfall. Eins og í tilfelli kæranda ætli stofnunin síðan að synja umsækjendum um hálfan ellilífeyri án þess að fara eftir skriflegum reglum, án þess að bóka um synjanir stofnunarinnar og án þess að ákveðnir aðilar fari með málið innan stofnunarinnar. Auðvelt sé fyrir stofnun með fjölda sérfræðinga og fjármuni að brjóta á rétti lítilmagnans.

Samkvæmt Tryggingastofnun sé ekki nægilegt að vera launamaður sem skili vinnuframlagi hjá fyrirtæki þar sem hvor um sig greiði launatengd gjöld atvinnurekanda og launamanns til opinberra aðila og lífeyrissjóða og uppfylli þar með skilgreininguna um að vera á vinnumarkaði samkvæmt 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar. Við mat á umsókn kæranda hafi Tryggingastofnun talið að „óverulegt varanlegt starfshlutfall og allt upp í 25% starfshlutfall er ófullnægjandi“ og einnig að „staðfesting vinnuveitanda“ hafi verið ófullnægjandi, sem og að þessi tvö atriði hafi þurft sérstaka skoðun. Umsókn kæranda hafi verið synjað á þeim forsendum að starfshlutfall hans væri minna en 25%, eins og lesið verði út úr greinargerð Tryggingastofnunar. Þar fari stofnunin langt yfir sín valdmörk gagnvart borgurunum. Tryggingastofnunhafi verið afhent öll umbeðin gögn, eyðublöð hafi verið fyllt út og einnig hafi stofnuninni verið heimilað að sækja gögn til annarra stjórnvalda. Tryggingastofnun beri að óska eftir réttum upplýsingum eða staðfestingum og leiðbeina umsækjanda samkvæmt III. kafla stjórnsýslulaga ef stofnunin telji upplýsingarnar og staðfestingarnar ófullnægjandi.

Tryggingastofnun telji að skoða þurfi ýmsa hluti sérstaklega, svo sem hvort starfshlutfall fari undir 25% og einnig hvort umsækjandi sé eigandi fyrirtækis sem hann starfi hjá. Jafnframt segi í greinargerðinni að engar skriflegar upplýsingar liggi fyrir um það sem fram hafi farið hjá stofnuninni. Í tilviki kæranda sé hann launamaður hjá fyrirtæki í hans eigu, sem Tryggingastofnun hafi kosið að gera tortryggilegt, og að hann skili tveggja tíma vinnuframlagi (um sex tíma vinnuframlag í dag). Umrætt fyrirtæki sé eignarhaldsfélag sem hafi verið stofnað X af nokkrum aðilum en kærandi hafi átt einn hin síðari ár. Samkvæmt tilmælum velferðarnefndar Alþingis eigi launamenn, sjálfstæðir atvinnurekendur, sjálfstætt starfandi og verktakar að geta nýtt sér úrræðið um hálfan ellilífeyri.

Í athugasemdum með frumvarpinu komi haldgóðar skýringar á því hvað löggjafinn eigi við með starfssambandi og orðalaginu „enn á vinnumarkaði en þó ekki í meira en hálfu starfi“. Löggjafinn eigi við að umsækjendur geti verið launamenn, sjálfstætt starfandi, sjálfstæðir atvinnurekendur og verktakar til að geta talist enn á vinnumarkaði. Í tilfelli kæranda sé hann launamaður í fyrirtæki í hans eigu, einkahlutafélagi. Ekki verði betur séð en að Tryggingastofnun sé að gera það starfsamband tortryggilegt í greinargerð sinni. Tryggingastofnun hafi lýst því yfir að það fari ekki eftir neinum skriflegum reglum við „það mat“. Löggjafinn árétti það sérstaklega í athugasemdum með frumvarpinu að sama skuli gilda um atvinnurekendur, verktaka og sjálfstætt starfandi einstaklinga eins og væru þeir launamenn við mat á því að vera „enn á vinnumarkaði“, án þess að fara nánar út í form og eignarhald atvinnurekstrar. Kærandi spyr hvort stjórnvald sé ekki komið langt út fyrir sitt starfssvið og þekkingu með því að ætla sér að fara að meta eignarhald í fyrirtækjum til að launamenn þess geti nýtt sér lögbundinn rétt sinn um hálfan ellilífeyri. Launagreiðandi sem greiði laun, launatengd opinber gjöld, uppfylli skilyrðið um ráðningarsamband við launamann, hljóti að hafa uppfyllt skilgreiningu um að vera atvinnurekandi og launagreiðandi, nema hjá Tryggingastofnun. Eignarhald og form rekstrar launagreiðanda geti ekki haft áhrif á rétt kæranda til hálfs ellilífeyris. Kærandi og launagreiðandi hafi gert skil á launum og launatengdum gjöldum.

Kærð ákvörðun hafi verið rökstudd með tilvitnun í greinargerð með lögum um almannatryggingar þar sem segi að stjórnvald „meti það í hverju tilviki hvort skilyrðinu um atvinnuþátttöku og starfshlutfall viðkomandi sé fullnægt“. Fróðlegt sé að lesa yfirlýsingu Tryggingastofnunar í greinargerðinni í niðurstöðunni þar sem stofnunin hafi beinlínis játað á sig brot á stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og mannréttindum borgaranna.

Í greinargerð Tryggingastofnunar komi fram að stofnunin hafi ekki talið ástæðu til að skipa sérstaka matsnefnd til að fara yfir þær umsóknir og þá hafi heldur ekki verið settar skriflegar matsreglur. Í tilfelli kæranda hafi tilteknir lögfræðingar farið yfir umsóknina ásamt fylgigögnum en engar frekari skriflegar upplýsingar liggi fyrir um að það mat hafi farið fram.

Við útreikning á hálfum ellilífeyri séu tilmæli í nefndaráliti frá velferðarnefnd Alþingis um að notast skuli við meðallaun almanaksársins við útreikning á hálfum ellilífeyri og samkvæmt upplýsingum frá félagsmálaráðuneytinu geti einstaklingur verið tekjulaus og án starfs hluta úr almanaksári til að uppfylla skilyrði um rétt til hálfs ellilífeyris, eins og komi fram í nefndaráliti. Aðeins þurfi að uppfylla skilyrðið um að umsækjandi sé enn á vinnumarkaði en þó ekki í meira en hálfu starfi að meðaltali á almanaksárinu. Þetta ákvæði leggi skyldur á stjórnvald samkvæmt stjórnsýslulögum að leita upplýsinga um vinnuþátttöku umsækjanda á almanaksárinu því að engin vinnumarkaðsþátttaka (0%) í umsóknarmánuði jafngildi ekki að umsækjandi eigi ekki rétt á hálfum ellilífeyri. Heldur þvert á móti geti það jafngilt því að umsækjandi eigi rétt á hálfum ellilífeyri svo framarlega sem hann sé á vinnumarkaði á almanaksárinu en þó ekki í meira en hálfu starfi að meðaltali á almanaksárinu. Þegar umsækjandi um hálfan ellilífeyri sé á atvinnuleysisbótum staðfesti það að umsækjandi hefur verið í vinnu áður en hann hafi farið á atvinnuleysisbætur. Einnig leggi þessi tilmæli frá velferðarnefnd Alþingis skyldur á stjórnvald að notast við meðaltals útreikning á starfshlutfalli innan almanaksársins. Upplýsa beri umsækjendur um hálfan ellilífeyri um að senda inn gögn um allar launatekjur innan almanaksársins samkvæmt III. kafla stjórnsýslulaga (7. gr. leiðbeiningarskyldu og 10. gr. rannsóknarreglu). Þannig notist Tryggingastofnun ekki við meðaltal útreiknings samkvæmt tilmælum velferðarnefndar Alþingis, sbr. mál kæranda í kæru nr. 4/2021 þar sem kærandi hafi verið í 100% starfi fyrstu þrjá mánuði ársins 2020 og hafi seinni hluta ársins farið á atvinnuleysisbætur.

Ellilífeyrir almannatrygginga sé lífeyrir sem velferðarsamfélagið hafi ákveðið að allir þegnar þess skuli njóta. Nokkrar útfærslur séu á ellilífeyri og sé það gert til að koma sem best til móts við hinn eldri borgara og minnkandi starfsgetu og hrumleika. Eitt form af þessum lífeyri sé hálfur ellilífeyrir þar sem 65 ára og eldri geti verið enn á vinnumarkaði en takmarkast við að vera ekki í meira en hálfu starfi að meðaltali yfir almanaksárið. Heilsa og vinnugeta eldri borgara sem hafi verið á vinnumarkaði hátt í 50 ár að náðum 65 ára aldri sé ærið misjöfn, en hjá flestu þessu fólki sé hugur og löngun til að tilheyra samfélaginu, sækja vinnu ásamt því að hitta aðra samferðamenn og leggja sitt af mörkum til þjóðfélagsins. Leiða megi að því líkur að löggjafinn hafi einmitt haft þetta í huga þegar hann hafi ekki sett lágmark við að vera enn á vinnumarkaði til að eiga rétt á hálfum ellilífeyri. Hugsanlega sé og verði stór hluti þeirra sem eigi rétt á hálfum ellilífeyri aðeins í litlu starfshlutfalli og fari það sennilega hækkandi eftir því sem árin færist yfir frá 65 ára aldri.

Það megi því teljast ógnvænlegt að Tryggingastofnun detti í hug að brjóta vísvitandi á þessum varnarlausa hópi. Sú spurning vakni hvort stofnunin geri þetta þar sem langflestir í þessum hópi láti það yfir sig ganga, hafi ekki þekkingu, fjármuni eða þor til að andmæla stofnuninni og fá réttlæti. Skipta myndi miklu máli í ljósi vanmáttar skjólstæðinga Tryggingastofnunar að öllum erindum sem væri synjað færu sjálfkrafa fyrir nefnd/gerðardóm sem skipaður væri fulltrúum stjórnvalds og eldri borgara. Þannig kæmist Tryggingastofnun ekki upp með að taka óbókaðar geðþóttaákvarðanir, brjóta á lögum um almannatryggingar og stjórnsýslulögum. Kærandi óski eftir því að úrskurðarnefnd velferðarmála nýti þekkingu sína og vit og kalli eftir gögnum um meðferð mála hjá Tryggingastofnun, sbr. upplýsingar í greinargerð kæranda. Með kærunni sé farið fram á að úrskurðarnefnd velferðarmála snúi við kærðri ákvörðun.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé synjun á umsókn um hálfan ellilífeyri, dags. 17. ágúst 2021.

Málavextir séu þeir að með bréfi, dags. 17. ágúst 2021, hafi umsókn kæranda um hálfan ellilífeyri verið synjað þar sem hann hafi ekki uppfyllt það skilyrði að vera starfandi á vinnumarkaði. Umsókn kæranda um hálfan ellilífeyri hafi einnig verið synjað þann 19. nóvember 2020 og sé vísað til kærumáls nr. 4/2021 um málavexti.

Samkvæmt 17. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar eigi þeir rétt til ellilífeyris sem náð hafi 67 ára aldri og hafi verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla, að minnsta kosti þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Full réttindi ávinnist með búsetu hér á landi í að minnsta kosti 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Sé um skemmri tíma að ræða reiknist réttur til ellilífeyris í hlutfalli við búsetutímann.

Í 4. mgr. 17. gr. sé fjallað um heimild til töku hálfs ellilífeyris. Þar segi:

„Heimilt er að greiða hálfan áunninn ellilífeyri samkvæmt lögum þessum frá 65 ára aldri til þeirra sem eiga rétt á ellilífeyri frá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og hafa fengið samþykki viðkomandi sjóða til að taka hálfan lífeyri hjá þeim og fresta töku lífeyris að hálfu. Skilyrði um samþykki viðkomandi sjóða á þó einungis við um þá lífeyrissjóði sem heimila greiðslu lífeyris að hluta. Heimild þessi er enn fremur bundin því skilyrði að umsækjandi sé enn á vinnumarkaði en þó ekki í meira en hálfu starfi.“

Í reglugerð nr. 1195/2017, með síðari breytingum, segi í 2. mgr. 5. gr. að heimild samkvæmt 1. mgr. sé bundin því skilyrði að allir skyldubundnir lífeyrissjóðir þar sem umsækjandi hafi áunnið sér réttindi og heimili greiðslur lífeyris að hluta, hafi samþykkt sama fyrirkomulag og staðfest að greiðslur hefjist. Þá sé heimildin bundin því skilyrði að umsækjandi sé enn á vinnumarkaði en þó ekki í meira en hálfu starfi.

Kærandi hafi sótt um hálfan ellilífeyri með umsókn, dags. 6. júlí 2021, og hafi ýmis gögn fylgt með umsókninni, meðal annars skjal frá B, þar sem fram komi að kærandi sé í 1% starfi hjá fyrirtækinu. Einnig hafi legið fyrir eldri gögn frá fyrri umsókn, meðal annars staðfesting frá Vinnumálastofnun um að kærandi nyti greiðslna 49% atvinnuleysisbóta.

Ákvæði um að umsækjendur um hálfan lífeyri þurfi að vera starfandi á vinnumarkaði sé nýtilkomið. Fram að gildistöku laga nr. 75/2020 hafi ekki verið gerð krafa um að umsækjendur væru á vinnumarkaði. Með þeim lögum og breytingareglugerð nr. 843/2020 hafi lögum og reglum þeim sem gildi um málaflokkinn verið breytt á þann hátt að ákvæði 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar, sem og 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um sveigjanlega töku ellilífeyris og heimilisuppbótar nr. 1195/2017, séu í dag skýr og afdráttarlaus þegar komi að því að umsækjandi um hálfan ellilífeyri þurfi að vera starfandi á vinnumarkaði.

Ekki sé neinn vafi á því að ætlun löggjafans hafi verið sú að breyta lögunum á þann hátt að sett yrði skýr og afdráttarlaus krafa um að umsækjendur um hálfan lífeyri væru starfandi á vinnumarkaði.

Um breytingarnar segi meðal annars í frumvarpinu sem varð að lögum nr. 75/2020 að „í e-lið er lagt til að heimild til töku hálfs lífeyris verði bundin því skilyrði að umsækjandi sé enn á vinnumarkaði en sé þó ekki í meira en hálfu starfi. Er þannig gert ráð fyrir að áfram verði til staðar tengsl viðkomandi við vinnumarkaðinn en það þykir samrýmast betur upphaflegum tilgangi úrræðisins að starfssamband sé fyrir hendi. Einnig þykir það samræmast megintilgangi úrræðisins að auðvelda einstaklingum að vera lengur á vinnumarkaði þegar að lífeyrisaldri kemur. Er þar af leiðandi gert ráð fyrir að heimildin verði bundin því skilyrði að einstaklingur sé enn í starfi en að hámarki í 50% starfshlutfalli.“

Einnig komi fram í sömu athugasemdum að í „frumvarpinu er ekki gerð tillaga um ákveðið lágmarksstarfshlutfall en gert er ráð fyrir því að ef um mjög lágt starfshlutfall eða mjög lág laun er að ræða muni Tryggingastofnun ríkisins meta það í hverju tilfelli hvort skilyrðinu um atvinnuþátttöku og starfshlutfall viðkomandi sé fullnægt. Sama gildir um sjálfstæða atvinnurekendur og verktaka sem taka t.d. að sér tímabundin verkefni.“

Í nefndaráliti meirihluta velferðarnefndar Alþingis segi meðal annars að:

„… í frumvarpinu er ekki kveðið á um lágmarksstarfshlutfall eða sérstaklega tilgreind hver staða sjálfstætt starfandi einstaklinga er en starfshlutfall þeirra er oft mismikið milli mánaða eða árstíma.

Nefndin hefur fengið upplýsingar frá félagsmálaráðuneyti um að einstaklingar sem eru með mishátt starfshlutfall innan ársins, t.d. fullt starf hálft árið en ekkert hinn helminginn, falli undir skilgreiningu frumvarpsins um að vera í hálfu starfi að því gefnu að starfshlutfall fari ekki yfir 50% að meðaltali. Þeir munu því eiga kost á að nýta sér úrræðið hvort sem um er að ræða launamenn eða sjálfstætt starfandi einstaklinga.“

Í kærumáli nr. 4/2021 hafi kærandi ekki verið talinn hafa verið vera virkur á vinnumarkaði, í skilningi ákvæðisins, á þeim forsendum að hann nyti greiðslna 49% atvinnuleysisbóta. Miðað við innsend gögn kæranda njóti hann enn þeirra bóta en kærandi hafi því til viðbótar skilað inn staðfestingu frá fyrirtækinu B um að hann sinni 1% starfi fyrir hönd fyrirtækisins.

Tryggingastofnun hafi farið yfir umsókn kæranda. Ljóst sé af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum að gert sé ráð fyrir að þeir sem fái hálfan lífeyri séu enn á vinnumarkaði en ekki í starfshlutfalli umfram 50%. Af lögskýringargögnum megi einnig ráða að gert hafi verið ráð fyrir talsverðum sveigjanleika í starfshlutfalli, en ekki hafi verið sett nein neðri mörk. Ástæða þessa sveigjanleika hafi fyrst og fremst verið sú að hægt væri að mæta einstaklingum sem væru tímabundið, til dæmis í nokkra mánuði, í mjög litlu starfhlutfalli en annars væru þeir í meira hlutfalli. Ekki hafi verið ætlunin að allir sem væru næstum því í engu starfi hjá vinnuveitanda sínum gætu fengið greiddan hálfan ellilífeyri.

Að mati Tryggingastofnunar sé 1% varanlegt starfshlutfall kæranda hjá B ekki fullnægjandi til þess að teljast vera starfandi á vinnumarkaði. Sú staðreynd að hann njóti 49% atvinnuleysisbóta á sama tíma hafi ekki áhrif á það mat.

Í tilfelli kæranda sé rétt að taka það sérstaklega fram að væri starfshlutfall hans talið ásættanlegt þá þyrfti hann að skila inn betri gögnum. Samkvæmt upplýsingum hjá Skattinum sé kærandi eini eigandi B og eini skráði stjórnarmaður fyrirtækisins. Staðfesting sú sem kærandi hafi skilaði inn á starfshlutfalli sínu sé undirrituð af C en ekki komi fram neinar upplýsingar um hlutverk hans hjá fyrirtækinu.

Eins og farið hafi verið hér yfir sé alveg ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar og 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1195/2017 og eigi því ekki rétt á hálfum ellilífeyri. Ekki sé hægt að líta svo á að sú staðreynd að kærandi njóti greiðslna atvinnuleysisbóta frá Vinnumálastofnun sé sambærileg við það að hann sé starfandi á vinnumarkaði og ekki sé hægt að líta svo á að varanlegt 1% starfshlutfall sé fullnægjandi til þess að teljast starfandi á vinnumarkaði.

Í erindi sem kærandi hafi sent Tryggingastofnun og úrskurðarnefnd hafi komið frekari spurningar. Í fyrsta lagi hafi kærandi farið fram á að fá sent mat stofnunarinnar fyrir umsækjanda á lágmarks starfshlutfalli og launum til að umsækjandi uppfylli skilyrði um atvinnuþátttöku og starfshlutfall samkvæmt stjórnvaldi og fái samþykktan úrskurð á hálfum ellilífeyri. Í öðru lagi sé farið fram á að kærandi fái sent „samræmt mat stofnunarinnar fyrir (alla) umsækjendur um lágmarks starfhlutfall og laun til að uppfylla skilyrði um atvinnuþátttöku og starfshlutfall (virkur á vinnumarkaði) skv. stjórnvaldi og fái samþykkta afgreiðslu stjórnvalds á 50/50 ellilífeyri.“ Að lokum fari kærandi fram á að stofnunin upplýsi um hverjir standi að matinu og hvernig mat stjórnvalds fari fram samkvæmt framansögðu og ef við eigi, hvort skipuð sé matsnefnd, hverjir skipi í hana og hverjir sitji í nefndinni.

Afar fáar umsóknir hafi borist um hálfan ellilífeyri frá gildistöku laga nr. 75/2020. Ekki hafi verið talin ástæða til þess að skipa sérstaka matsnefnd til að fara yfir þær umsóknir og það hafi heldur ekki verið settar skriflegar matsreglur. Í tilfelli kæranda hafi verið farið yfir umsóknina ásamt fylgigögnum af lögfræðingunum D og E. Hafi það verið mat stofnunarinnar að svo óverulegt, varanlegt starfshlutfall væri ófullnægjandi og einnig hafi staðfesting vinnuveitanda verið ófullnægjandi. Horft hafi verið til þess að skoða þurfi sérstaklega allar umsóknir þar sem starfshlutfall fari undir 25%, en á það hafi þó ekki reynt nema í tilfelli kæranda. Einnig hafi málið verið skoðað sérstaklega þar sem kærandi sé eigandi fyrirtækisins sem hann starfi hjá. Engar frekari skriflegar upplýsingar liggi fyrir um það mat sem hafi farið fram.

Hvað varði beiðni kæranda um samræmt mat fyrir alla umsækjendur um hálfan ellilífeyri þá sé sú spurning ekki alveg skýr. Tryggingastofnun telji þó ljóst að kærandi eigi ekki rétt á upplýsingum um möt á öðrum viðskiptavinum stofnunarinnar og í tilfelli þessa bótaflokks séu svo fáir einstaklingar sem hafi sótt um bæturnar eftir að lög nr. 75/2020 hafi tekið gildi að allar slíkar upplýsingar yrðu persónugreinanlegar.

Tryggingastofnun telji ekki ástæðu til þess að endurskoða fyrri ákvörðun sína.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 17. ágúst 2021, þar sem umsókn kæranda um hálfan ellilífeyri var synjað.

Í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar segir að rétt til ellilífeyris öðlist þeir sem hafi náð 67 ára aldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla laganna, að minnsta kosti þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Þá segir í 4. mgr. 17. gr. laganna:

Sambærilegt ákvæði er í 5. gr. reglugerðar nr. 1195/2017 um sveigjanlega töku ellilífeyris og heimilisuppbótar.

Skilyrði 3. málsl. 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar um að umsækjandi sé enn á vinnumarkaði kom inn með 1. gr. laga nr. 75/2020 um breytingar á lögum um almannatryggingar sem tóku gildi 1. september 2020. Um breytingarnar segir meðal annars svo í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna:

„Í e-lið er lagt til að heimild til töku hálfs lífeyris verði bundin því skilyrði að umsækjandi sé enn á vinnumarkaði en sé þó ekki í meira en hálfu starfi. Er þannig gert ráð fyrir að áfram verði til staðar tengsl viðkomandi við vinnumarkaðinn en það þykir samrýmast betur upphaflegum tilgangi úrræðisins að starfssamband sé fyrir hendi. Einnig þykir það samræmast megintilgangi úrræðisins að auðvelda einstaklingum að vera lengur á vinnumarkaði þegar að lífeyrisaldri kemur. Er þar af leiðandi gert ráð fyrir að heimildin verði bundin því skilyrði að einstaklingur sé enn í starfi en að hámarki í 50% starfshlutfalli. Er það einnig í samræmi við þær breytingar sem gerðar voru á lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 1/1997, sbr. lög nr. 28/2018. Í frumvarpinu er ekki gerð tillaga um ákveðið lágmarksstarfshlutfall en gert er ráð fyrir því að ef um mjög lágt starfshlutfall eða mjög lág laun er að ræða muni Tryggingastofnun ríkisins meta það í hverju tilfelli hvort skilyrðinu um atvinnuþátttöku og starfshlutfall viðkomandi sé fullnægt. Sama gildir um sjálfstæða atvinnurekendur og verktaka sem taka t.d. að sér tímabundin verkefni. Við mat á því hvort ætla megi að starfshlutfall viðkomandi einstaklings sé innan þeirra marka sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu er unnt að líta til fyrri atvinnutekna eða reiknaðs endurgjalds, t.d. undanfarin þrjú ár, sem ættu að geta gefið vísbendingu um hvert starfshlutfall viðkomandi er og hvort skilyrði laganna um að starfshlutfall sé að hámarki 50% sé uppfyllt. Rétt er að vekja athygli á því að ekki er lagt til að þetta skilyrði eigi við ef einstaklingur kýs að hefja töku ellilífeyris að fullu við 65 ára aldur heldur eingöngu þegar um töku hálfs lífeyris er að ræða með áframhaldandi vinnu.“

Ágreiningur málsins lýtur að því hvort kærandi uppfylli það skilyrði fyrir greiðslu hálfs ellilífeyris að vera á vinnumarkaði. Í hinni kærðu ákvörðun Tryggingastofnunar segir að samkvæmt innsendum gögnum sé starfshlutfall kæranda 1% og að mati stofnunarinnar sé það ekki nægjanlegt til að hann teljist vera virkur á vinnumarkaði.

Samkvæmt 3. málsl. 4. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar er heimildin til greiðslu hálfs ellilífeyris bundin því skilyrði að umsækjandi sé enn á vinnumarkaði en þó ekki í meira en hálfu starfi. Í ákvæðinu er því sérstaklega mælt fyrir um hámarksstarfshlutfall en aftur á móti er ekki kveðið á um neitt lágmarksstarfshlutfall. Svo sem áður greinir segir í athugasemdum við 1. gr. frumvarps til breytingalaga nr. 75/2020 að ekki sé gerð tillaga um ákveðið lágmarksstarfshlutfall en gert sé ráð fyrir því að ef um mjög lágt starfshlutfall eða mjög lág laun sé að ræða muni Tryggingastofnun ríkisins meta það í hverju tilfelli hvort skilyrðinu um atvinnuþátttöku og starfshlutfall viðkomandi sé fullnægt.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að athugasemdir með ákvæðinu í frumvarpi til laga nr. 75/2020 gefi til kynna að vilji löggjafans hafi staðið til þess að binda greiðslu hálfs ellilífeyris við þá einstaklinga á vinnumarkaði sem hefðu fullnægjandi atvinnuþátttöku og starfshlutfall. Slíkt verður þó ekki ráðið af orðalagi lagaákvæðisins að mati úrskurðarnefndar velferðarmála, enda kveður það einungis á um það skilyrði að umsækjandi á vinnumarkaði sé ekki í meira en hálfu starfi. Þrátt fyrir að atvinnuþátttaka einstaklings með 1% starfshlutfall sé verulega lítil telur úrskurðarnefndin ljóst að viðkomandi teljist samt sem áður á vinnumarkaði í almennum skilningi. Með hliðsjón af framangreindu geta athugasemdir með ákvæðinu í frumvarpi til laga nr. 75/2020 ekki verið grundvöllur þeirrar íþyngjandi ákvörðunar um að synja kæranda um greiðslu hálfs ellilífeyris. Að mati úrskurðarnefndar var Tryggingastofnun því ekki heimilt að synja kæranda um hálfan ellilífeyri þegar af þeirri ástæðu að hann væri einungis með 1% starfshlutfall.

Synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn kæranda um hálfan ellilífeyri er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn A, um hálfan ellilífeyri, er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir