Mál nr. 4/2009

Miðvikudaginn 30. september 2009

A

gegn

Sjúkratryggingar Íslands

Ú r s k u r ð u r

Mál þetta úrskurða Friðjón Örn Friðjónsson, hrl., Guðmundur Sigurðsson, læknir og Þuríður Árnadóttir, lögfræðingur.

Með kæru dagsettri 6. janúar 2009 kærir B, lögmannsþjónusta fyrir hönd A, til úrskurðarnefndar almannatrygginga ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um að greiða honum ekki sjúkradagpeninga.

Óskað er endurskoðunar.

Í rökstuðningi fyrir kæru segir meðal annars:

„2. Upplýsingar um kæruefni

Kærð er ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands (hér eftir nefnd „kærði") dags. 25. nóvember 2008 um að hafna umsókn kæranda um greiðslu sjúkradagpeninga skv. 32. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008.

Ákvörðun kærða var kynnt kæranda með bréfi hinn 25. nóvember 2008, sbr. fylgiskjal 1. Heimild til málskots er að finna í 36. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar.

Kærandi er og hefur verið búsettur á Íslandi en hann starfar hjá C sem D. Ákvörðun kærða um að hafna umsókn um greiðslu sjúkradagpeninga byggist á því að kærandi hafi ekki verið í launaðri vinnu, né greitt staðgreiðslu hér á landi fyrir upphaf veikinda. Heimild til að synja um greiðslu sjúkradagpeninga vegna þess að aðili hefur ekki verið í launaðri vinnu hér á landi byggir kærði á ákvæði 32. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 og 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 sem sett var með stoð í lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar með síðari breytingum. En kærði túlkar ákvæði 32. gr. laganna til samræmis við nánari útfærslu laganna í 9. gr. reglugerðarinnar sbr. tölvupóstur frá kærða dags. 19. desember 2008, sjá fylgiskjal 2.

3. Rökstuðningur fyrir kæru

Kærandi byggir kæru sína í fyrsta lagi á því að samkvæmt 10. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 er hann sjúkratryggður samkvæmt lögunum. En í 1. mgr. 10. gr. segir að sjúkratryggður er sá sem er búsettur á Íslandi og hefur verið það a.m.k. síðustu sex mánuðina áður en bóta er óskað úr sjúkratryggingum að uppfylltum öðrum skilyrðum laga þessara, nema annað leiði af milliríkjasamningum. Með búsetu er átt við lögheimili í skilningi lögheimilislaga. Kærandi hefur verið búsettur hér á landi sbr. vottorð frá Þjóðskrá, sjá fylgiskjal 3. Kærandi er því sjúkratryggður samkvæmt lögum um sjúkratryggingar.

Þá byggir kærandi kæru sína á því að kærandi uppfyllir öll skilyrði 32. gr. laga um sjúkratryggingar til að eiga rétt á greiðslu sjúkradagpeninga. Samkvæmt 1. mgr. 32. gr laganna greiða Sjúktratryggingar sjúkradagpeninga ef sjúkratryggður sem orðinn er 18 ára og nýtur ekki ellilífeyris, örorkulífeyris eða örorkustyrks almannatrygginga verður algerlega óvinnufær, enda leggi hann niður vinnu og launatekjur falli niður sé um þær að ræða. Ljóst er að kærandi uppfyllir öll skilyrði 1. mgr. 32. gr. laganna og hefur kærði ekki mótmælt því. Þannig uppfyllir kærandi aldursskilyrði laganna, kærandi nýtur ekki ellilífeyris eða örorkulífeyris né fær örorkustyrk almannatrygginga. Þá er óumdeilt að hann er óvinnufær vegna veikinda og hefur lagt niður vinnu og launatekjur hafa fallið niður. Í lögum um sjúktratryggingar nr. 112/2008 er ekki kveðið á um önnur skilyrði.

Þá byggir kærandi á því að réttur til sjúkradagpeninga er réttur sem kveðið er á um í lögum. Hér er um mikilsverð réttindi fyrir einstaklinga að ræða sem löggjafinn hefur kveðið á um. Ef ákveðið er að takmarka þennan rétt eða hvaða aðilar njóta þessara réttinda í reglugerð þarf að kveða skýrt á um í lögum að slík takmörkun sé heimil. Allan vafa skal túlka sjúkratryggðum í hag. Í þessu sambandi er bent á Hæstaréttardóm nr. 125/2000 en þar bendir dómurinn á að lög yrðu að geyma skýr og ótvíræð ákvæði um að skerða mætti greiðslur úr sjóðum almannatrygginga samkvæmt reglugerð svo að það væri heimilt.

Kærði byggir ákvörðun sína um að hafna umsókn um greiðslu sjúkradagpeninga á því að kærandi hafi ekki verið í launaðri vinnu, né greitt staðgreiðslu hér á landi fyrir upphaf veikinda og vísar í því sambandi í 9. gr. reglugerðar um framkvæmd afmannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá nr. 463/1999 en þar segir:

Umsækjandi um sjúkradagpeninga, sem leggur niður launaða vinnu skv. 43, gr, almannatryggingarlaga, skal hafa unnið hér á landi.

Kærandi hafnar því að hægt sé að byggja ákvörðun um synjun á 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 og bendir í því sambandi á eftirfarandi atriði:

Í fyrsta lagi þá er ákvæði reglugerðarinnar ekki í samræmi við ákvæði laganna. Í 1. mgr. 32. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 er kveðið á um það skilyrði að sjúkratryggður verður að hafa lagt niður vinnu og launatekjur fallið niður sé um þær að ræða. Hér er ekki kveðið á um það skilyrði að sjúkratryggður verði að hafa unnið hér á landi. Ákvæði reglugerðarinnar er því ekki í samræmi við skýrt ákvæði laganna. Ti1 stuðnings þessu er m.a vísað í Hæstaréttardóm 1969, bls. 153 en þar var ekki heimilt að byggja á ákvæði í reglugerð sem kvað á um skerðingu sem ekki var mælt fyrir um í lögum. Þá er jafnframt bent á Hæstaréttardóm 1988, bls. 1381 en í því máli réð skólastjóri kennara án afskipta skólanefndar. Í grunnskólalögum var samþykki skólanefndar einungis áskilið ef nemendur væru færri en 30. Í erindisbréfum menntamálaráðherra var samþykki skólanefndar hins vegar áskilið hver sem nemendafjöldi var. Ákvæðum grunnskólalaga varð ekki haggað með erindisbréfum og því gat skólastjórí ráðið stundakennara að skóla þar sem nemendur voru fleiri en 30 þótt skólanefnd fjallaði ekki um þá ráðningu. Þá er þessu til stuðnings jafnframt vísað í Hæstaréttardóm nr. 125/2000 sem getið er um að framan.

Í öðru lagi er ljóst að ef það hefur verið vilji löggjafans að takmarka réttindi til sjúkradagpeninga við þá sem unnið hafa hér á landi hefði verið skýrt kveðið á um það í lögunum eins og gert er varðandi réttindi til slysatrygginga í lögum um almannatryggingar nr. 100/2007

Í þriðja lagi er í 12. mgr. 32. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 þar sem heimild er til setningu reglugerðar ekki skýrt kveðið á um að ráðherra megi setja frekari skilyrði hvað varðar réttindi til sjúkradagpeninga, þ.e, þrengja skilyrðin frekar. Í heimildinni er aðallega kveðið á um rétt til að veita meiri rétt en lögin kveða á um en ekki takmarka réttindin.

Í fjórða lagi er reglugerð nr. 463/1999 sem kærði byggir ákvörðun sína um synjun á sett með stoð í lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar, með síðari breytingum. Reglugerðin er ekki sett með stoð i lögum um sjúkratryggingar nr. 112/2008. Reglugerðin hefur því ekki gildi þegar kærði tekur ákvörðun um réttindi sjúktratryggða. Í lögum um sjúkratryggingar nr. 112/2008 er ekki sérstaklega tekið fram að eldri reglugerðir haldi gildi sínu. Þá er ljóst að lög um sjúkratryggingar nr. 112/2008 hafa í för með sér það miklar breytingar frá eldri lögum að reglugerðin getur ekki verið viðhlítandi réttarheimild. Í því sambandi er m.a. bent á að málefni almannatrygginga og sjúkratrygginga eru ekki lengur á hendi sama ráðuneytis. Til stuðnings þessu er jafnframt vísað í Hæstaréttardóm 1984, bls. 775.

Í fimmta lagi er hvergi í lögum um sjúkratryggingar nr. 112/2008 þar sem ráðherra er veitt heimilt til að kveða nánar á um framkvæmd laganna í reglugerð veitt heimild til að skerða frekar rétt sjúkratryggða til aðstoðar og greiðslna samkvæmt lögunum. Frekar er um að ræða heimildir til að auka réttindi sjúkratryggða.

Þá er að lokum bent á muninn sem er á slysadagpeningum annars vegar og sjúkradagpeningum hins vegar. Í 29. gr. almannatryggingarlaga nr. 100/2007 er kveðið á um hverjir eru slysatryggðir samkvæmt lögunum. Í a. lið 1. mgr. segir:

Launþegar sem starfa hér á landi að undanskildum erlendum ríkisborgurum sem gegna embætti fyrir erlend ríki og erlendu starfsliði slíkra embættismanna. Starf um borð í íslensku skipi eða íslensku loftfari, eða skipi eða loftfari sem gert er út eða rekið af íslenskum aðilum, jafngildir starfi hér á landi samkvæmt þessum lið, enda séu laun greidd hér á landi.

Varðandi slysatryggingar er mjög skýrt kveðið á um það í lögum að aðili verður að vera launþegi hér á landi til að vera slysatryggður samkvæmt lögum um almannatryggingar. Ljóst er því að ef vilji löggjafans hefur verið til þess að aðilar sem ekki fá greidd laun hér á landi eigi ekki rétt á sjúkradagpeningum hefði verið skýrt kveðið á um það í lögunum eins og gert er varðandi rétt til slysadagpeninga. Þá er jafnframt bent á að munur er á því hvernig ríkið aflar tekna til að standa undir kostnaði vegna þessara réttinda. Þannig eru útgjöld slysatrygginga borin af tekjum ríkissjóðs af tryggingagjaldi, þ.e. þeir sem njóta þessara réttinda greiða greiða iðgjald. Það sama gildir ekki um sjúkratryggingar og þar með talið sjúkradagpeninga en samkvæmt 54. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 greiðist kostnaður við sjúkratryggingar úr ríkissjóði. Þannig eru sjúkratryggingar ekki tengdar sérstöku tryggingariðgjaldi heldur greiðist kostnaður úr ríkissjóði. Mikilvægt er að gera sér grein fyrir þessum mismun en hann staðfestir vilja löggjafans til að gera greinarmun á sjúkradagpeningum og slysadagpeningum.“

Úrskurðarnefndin óskaði með bréfi, dags. 20. janúar 2009 eftir greinargerð Sjúkratrygginga Íslands. Greinargerðin barst frá stofnuninni, dags. 9. febrúar 2009, í henni segir:

„Með umsókn dags. 8. október 2008 sótti A um sjúkradagpeninga til Sjúkratrygginga Íslands. Með umsókn barst sjúkradagpeningavottorð E, læknis dags. 3. október 2008 þar sem staðfest er óvinnufærni kæranda frá 14. apríl 2008 til a.m.k. áramóta. Samkvæmt upplýsingum frá Ríkisskattstjóra hefur kærandi ekki gefið upp tekjur né reiknað sér endurgjald á árinu 2007. Fram kom í vottorði launagreiðanda að kærandi sé starfsmaður hjá fyrirtækinu C sem gert er út frá F og sigli skipið undir F fána. Í tölvuskeyti frá atvinnuveitanda dagsettu 24. október kom fram að kærandi fær greidd laun í F og greiðir skatta af þeim þar. Umsókninni var synjað með bréfi stofnunarinnar dags. 25. nóvember 2008. Sú ákvörðun er nú kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Skilyrði fyrir greiðslu sjúkradagpeninga samkvæmt 32. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 er að umsækjandi sé sjúkratryggður, verði algerlega óvinnufær í að minnsta kosti 21 dag og hafi verið í launaðri vinnu að lágmarki tvo mánuði fyrir veikindi og launatekjur falli niður sé um þær að ræða. Samkvæmt 8. mgr. 32. gr. sömu laga skal ákvörðun um dagpeninga að jafnaði miða við hvernig störfum umsækjanda var háttað síðustu tvo mánuðina áður en hann varð óvinnufær. Í 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá segir að umsækjandi um sjúkradagpeninga skuli hafa unnið hér á landi og skuli við það miðað hvernig störfum hans hér á landi var háttað síðustu tvo mánuðina áður en hann varð óvinnufær.

Þann 1. október 2008 tóku gildi lög nr. 112/2008 um sjúkratryggingar, í 32. gr. laganna er kveðið á um sjúkradagpeningagreiðslur. Áður var að finna sambærilegt ákvæði um rétt til greiðslu sjúkradagpeninga í 43. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007. Í 15. gr. almannatryggingalaga er að finna ákvæði er heimilar ráðherra að setja reglugerð m.a. um skráningu tryggingaréttinda. Fram kemur í rökstuðningi lögmanns kæranda að ekki sé heimilt að byggja á umræddri reglugerð nr. 463/1999 þar sem ekki sé að finna ákvæði í lögum nr. 112/2008 um sjúkratryggingar að fyrrgreind reglugerð haldi gildi sínu í hinum nýju lögum.

Þessu mótmæla Sjúkratryggingar Íslands og benda á að ekki verði séð að stofnuninni sé óheimilt að styðjast við fyrrgreint reglugerðarákvæði þar sem ákvæði 32. gr. laga um sjúkratryggingar er að verulegu leyti samhljóða eldra ákvæði 43. gr. laga nr. almannatrygginga. Í þessu sambandi vísast til Hrd: 1975, 601 þar var talið að reglugerð nr. 61/1924, sem sett var skv. lögum nr. 8/1924 héldi gildi sínu eftir að lög nr. 7/1953 leystu þau af hólmi. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur verið vísað til fyrrgreindrar dómaframkvæmdar m.a. í Hrd. 1983, 1318 og Hrd. 1974, 1018.

Ennfremur skal bent á að skv. 2. tl. a-lið 13. gr. (EB) reglugerðar nr. 1408/71, þá skal sá sem búsettur er í einu ríki vera tryggður í öðru ríki ef hann vinnur þar. Samkvæmt c-lið sömu greinar skal réttur sjómanns til almannatrygginga fara eftir lögum þess lands sem skip er gert út frá. Fyrrgreind reglugerðarákvæði byggja á lögum nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið.

Samkvæmt meginreglu 13. gr. (EB) reglugerðar nr. 1408/71 getur enginn á rétt á bótum í tveimur löndum samtímis. Við meðferð málsins könnuðu því Sjúkratryggingar Íslands hugsanlegan rétt kæranda á sjúkradagpeningagreiðslum í F og fylgja tölvupóstskeyti vegna þeirra samskipta með gögnum málsins. Samkvæmt því sem fram kemur í fyrrgreindum tölvupóstskeytum á kærandi rétt á sjúkradagpeningagreiðslum frá F og var kæranda bent á að sækja um sjúkradagpeningagreiðslur frá F í bréfi Sjúkratrygginga dags. 25. nóvember 2008.

Sjúkratryggingar Íslands lýta svo á að kærandi sé tryggður í F þar sem laun hér á landi hafa ekki fallið niður sbr. á

kvæði 9. gr. reglugerðar 463/1999. Auk þessa vísast til a-lið 2. tl. 13. gr. reglugerðar (EB) 1408/71 um ákvörðun hvaða löggjöf skuli beita hjá einstaklingum sem starfa í öðru landi en þeir hafa búsetu í og c- liðar 2. tl. 13. gr. reglugerðar (EB) 1408/71, um að einstaklingur sem starfar um borð í skipi skuli heyra undir löggjöf ríkis þess fána er skip siglir undir.

Með vísan til framangreinds er umsókn um sjúkradagpeninga hafnað.“

Greinargerðin var send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 13. febrúar 2009. Frekari athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda með bréfi dags. 24. júní 2009. Þar sem eftirfarandi kemur meðal annars fram:

„2. Svar við greinargerð Sjúkratrygginga Íslands

Með vísan til greinargerðar Sjúkratrygginga Íslands, dags. 9. febrúar 2009, og fyrri samskipta kæranda, A, vegna umsóknar um sjúkradagpeninga vill kærandi koma eftirfarandi á framfæri.

Í svari Sjúkratrygginga Íslands kemur fram að litið sé svo á að kærandi sé tryggður í F og er vísað í því sambandi til 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 og a-liðar 2. tl. 13. gr. reglugerðar nr. 463/71/EBE og c-­liðs sama ákvæðis. Þessum rökstuðningi er mótmælt þar sem F eru hvorki aðilar að Evrópusambandinu né EES-samningnum og teljast því ekki aðildarríki skv. fyrrnefndri reglugerð.

Skipið D, sem kærandi starfar á, siglir ekki undir F fána eins og fram kemur í greinargerð Sjúkratrygginga heldur undir fána G og H sem er sjálfstætt ríki í I. Hins vegar starfar kærandi hjá fyrirtækinu C  og gert er út frá F.

Kærandi kannaði rétt sinn til sjúkradagpeninga í F, sjá meðfylgjandi skjal frá F, dags. 12. júní 2009. Þar kemur fram að kærandi eigi ekki rétt á sjúkradagpeningum þar í landi þar sem skilyrðin eru föst búseta í F og ótakmörkuð skattskylda þar í landi. Kærandi á hins vegar lögheimili og hefur fasta búsetu á Íslandi. Með vísan til framangreinds hafnar kærandi því alfarið að synjun hans til sjúkradagpeninga sé byggð á reglugerð nr. 463/71/EBE sem á ekki við í máli hans.

Sjúkratryggingar byggja rökstuðning sinn auk þess á 32. gr. laga nr. 112/2008 sem kveður á um að umsækjandi þurfi að hafa verið í launaðri vinnu að lágmarki tvo mánuði fyrir veikindi og launatekjur hafi fallið niður sé um þær að ræða sbr. og 8. mgr. sama ákvæðis. Kærandi vill ítreka að hann hafnar því alfarið að framangreint lagaákvæði sé fullnægjandi til að synja honum um sjúkradagpeninga enda uppfyllir hann þau skilyrði sem lög kveða á um í því sambandi eins og rakið var í kæru, dags. 6. janúar 2009. Grundvöllur synjunar Sjúkratrygginga byggir hins vegar á 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá en ákvæðið hljóðar svo:

Umsækjandi um sjúkradagpeninga, sem leggur niður launaða vinnu skv. 38. gr. almannatryggingalaga, skal hafa unnið hér á landi. Við ákvörðun sjúkradagpeninga skv. 38. gr. skal við það miða hvernig störfum umsækjanda hefur verið háttað hér á landi síðustu tvo mánuðina áður en hann varð óvinnufær.

Með vísan í fyrri rökstuðning í kæru, dags. 6. janúar 2009, er því einnig hafnað að 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 hafi næga lagastoð eða að reglugerðin gildi yfir höfuð. Lögmætisreglan er grundvöllur réttarheimilda- og lögskýringarfræði opinbers réttar; þegar tekin er íþyngjandi ákvörðun þarf lagaheimild að vera skýr og afdráttarlaus. Afstaða löggjafans þarf að vera skýr í slíkum tilvikum ef hann ætlar að fela framkvæmdarvaldshöfum að taka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun út á við gagnvart borgurunum. Hafi vilji löggjafans staðið til þess að efni lagareglna þeirra sem um ræðir væri það sem Sjúkratryggingar byggja á hefði það ekki verið vandkvæðum bundið að kveða skýrt á um það í sjálfum lagatextanum sem birtur er almenningi. Það er borgurunum ómögulegt að átta sig á réttarstöðu sinni við aðstæður sem þessar og getur ekki verið hlutverk þeirra að finna út hvaða reglugerðir, sem settar eru með stoð í eldri lögum eigi að gilda, og hvað þá þegar þar er vísað í lagaákvæði sem felld hafa verið úr gildi þar eins og raunin er með 9. gr. fyrrnefndrar reglugerðar.

Það er efnislegt ósamræmi í gildandi lögum nr. 112/2008 og 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999. Í slíkum tilvikum hafa stjórnvaldsfyrirmælin ekkert lagalegt gildi sbr. t.a.m. Hrd. 1969:153 þar var ráðherra ekki talin hafa heimild í lagareglu til að skerða ákveðna ívilnun með reglugerð. Hér er einnig um að ræða formlegt ósamræmi þar sem reglugerðin sem byggt er á er ekki sett með stoð í þeim lögum sem vísað er til.

Meginreglan er sú að ef lög í þrengri merkingu eru afnumin þá falla stjórnsýslufyrirmælin sem sett hafa verið með stoð í lögunum sjálfkrafa úr gildi. Ekki er þó hægt að ganga út frá því að öll stjórnvaldsfyrirmæli falli úr gildi eins og Sjúkratryggingar benda á og vísa í því sambandi m.a. í dóm Hrd. 1975:601. Á því máli og þessu sem hér er deilt um er þó mikilvægur munur. Sjúkratryggingar telja heimilt að styðjast við fyrrgreint reglugerðarákvæði þar sem ákvæði 32. gr. laga nr. 112/2008 hafi að verulegu leyti verið samhljóða eldra ákvæði 43. gr. laga nr. 100/2007. Í því sambandi er vísað til Hrd. 1975:601 sem og Hrd. 1983:1318 og Hrd. 1974:1018. Í máli Hrd. 1975:601 reyndi á hvort reglugerð sem sett hafði verið á grundvelli eldri laga væri viðhlítandi réttarheimild þegar löggjöf hafði verið breytt. Þar var reglugerð nr. 61/1924, sem sett var í skjóli laga nr. 8/1924, talin halda gildi eftir að lög nr. 7/1953 höfðu leyst þau af hólmi. Hrd. 1983:1318 varðaði sama álitaefni en ekki verður séð hvernig Hrd. 1974:1018 tengist því álitaefni sem hér er uppi. Í máli 1975:601 er hins vegar sá reginmunur á, samanborið við það mál sem hér er um deilt, að þar var reglugerð talin halda gildi sínu þar sem í nýju lögunum (eins og í eldri lögum) var efnisregla sem heimilaði bæjarstjórnum og hreppsnefndum að banna hundahald í sveitarfélagi með stjórnvaldsfyrirmælum. Í lögum nr. 112/2008 er hins vegar ekki heimild fyrir ráðherra að setja viðbótarskilyrði sem þrengja rétt borgaranna til sjúkradagpeninga þótt ráðherra hafi heimild til að setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna sbr. 55 gr. laganna. Reglugerðarákvæðið vísar auk þess til lagaákvæðis sem fellt hefur verið úr gildi og þær breytingar sem urðu með lögum nr. 112/2008 því of víðtækar til að hægt sé að styðjast við framangreinda reglugerð með þessum hætti.

Eins og rakið var í kæru eru ákveðin skilyrði í lögum nr. 112/2008 sem kærandi uppfyllir. Með því að túlka ákvæði 32, gr. til samræmis við 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 eru þau skilyrði þrengd verulega kæranda í óhag. Auk þess hafnar kærandi samræmisskýringu í þessu tilviki þar sem hér er ekki um sambærilegt orðalag að ræða í reglugerð og lögum heldur er um að ræða nýtt íþyngjandi skilyrði í reglugerðinni. Ákvæði 9. gr. reglugerðarinnar rúmast því ekki innan 32. gr. laganna. Samræmistúlkun í þessu tilviki byggir því á of veikum grunni þar sem í fyrsta lagi er um að ræða reglugerð sem sett er með stoð í eldri lögum og lagaumhverfi nú töluvert breytt og í öðru lagi þar sem það ákvæði reglugerðar sem vísað er til hefur of veika lagastoð. Í þessu sambandi eru þau dómafordæmi sem rakin eru í kæru áréttuð. Skilyrðin sem sett eru í lögum nr. 112/2008 er fastmótuð. Það er ekkert sem bendir til annars en þau skilyrði sem eru upp talin séu tæmandi. Ákvæði um að ráðherra geti sett reglugerð um framkvæmd laganna breytir því ekki. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að strangari kröfur eru gerðar til lögmætisreglunnar á þeim sviðum sem fela í sér inngrip í mikilvæg réttindi borgaranna og þegar teknar eru íþyngjandi ákvarðanir. Að auki eru gerðar meiri kröfur til skýrleika lagaheimildar þegar um er að ræða íþyngjandi ákvarðanir sem beinast út á við að borgurunum “

Með bréfi dags. 21. september 2009 voru athugasemdir kæranda kynntar Sjúkratryggingum Íslands. Viðbótargreinargerð ???

Niðurstaða úrskurðarnefndar:

Ágreiningur er um hvort kærandi eigi rétt á greiðslu sjúkradagpeninga frá Sjúkratryggingum Íslands.

Kærandi telur túlkun Sjúkratrygginga Íslands ekki rétta þar sem hann hafi verið búsettur á Íslandi þegar hann veiktist. Hann uppfylli skilyrði 1. mgr. 32. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar um að hafa lagt niður vinnu og að launatekjur hans hafi fallið niður. Hann telur 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 ekki vera í samræmi við ákvæði laga um sjúkratryggingar. Í lögunum sé það ekki gert að skilyrði að vinna fari fram hér á landi, ráðherra geti sett reglugerð um frekari skilyrði hvað varðar réttindi til sjúkradagpeninga, en ekki sé hægt að þrengja skilyrðin frekar. Reglugerðin hafi ekki stoð í lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar, en hún sé ekki sett með stoð í lögum um sjúkratryggingar nr. 112/2008 og hafi því ekki gildi þegar Tryggingastofnun taki ákvörðun um réttindi sjúkratryggðra. Í lögum um sjúkratryggingar sé ekki sérstaklega tekið fram að eldri reglugerðir haldi gildi sínu. Kærandi telur reglugerð Evrópusambandsins ekki gilda í máli þessu þar sem F séu hvorki aðilar að Evrópusambandinu né EES-samningnum og teljist því ekki aðildarríki samkvæmt EB reglugerð nr. 1408/71.

Í greinargerð Sjúkratrygginga Íslands kemur fram að samkvæmt 32. gr. laga um sjúkratryggingar sé það skilyrði greiðslu sjúkradagpeninga að umsækjandi sé sjúkratryggður, verði algerlega óvinnufær í að minnsta kosti 21 dag og hafi verið í launaðri vinnu að lágmarki tvo mánuði fyrir veikindi og launatekjur falli niður. Í 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá segir að umsækjandi um sjúkradagpeninga skuli hafa unnið hér á landi og skuli við það miðað hvernig stöfum hans hér á landi sé háttað síðustu tvo mánuðina áður en hann varð óvinnufær. Stofnunin styðjist við reglugerðarákvæðið þar sem ákvæði 32. gr. laga um sjúkratryggingar séu að verulegu leyti samhljóða eldra ákvæði 43. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Ennfremur er bent á að skv. 2. tl. a-lið 13. gr. (EB) reglugerðar nr. 1408/71 þá skuli sá sem búsettur er í einu ríki vera tryggður í öðru ríki ef hann vinnur þar. Samkvæmt c-lið sama ákvæðis skuli réttur sjómanns til almannatrygginga fara eftir lögum þess lands sem skip er gert út frá. Reglugerðarákvæðið byggist á lögum nr. 2/1993 um evrópska efnahagssvæðið. Samkvæmt 13. gr. (EB) reglugerðar nr. 1408/71 getur enginn átt rétt á bótum í tveimur löndum samtímis og samkvæmt tölvupóstskeytum frá F komi fram að hann eigi rétt þar. Sjúkratryggingar líta svo á að kærandi sé tryggður í F þar sem laun hér á landi hafi ekki fallið niður sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999. Auk þess vísist til a-liðar 2. tl. 13. gr. reglugerðar (EB) nr. 1408/71 um ákvörðun hvaða löggjöf skuli beita hjá einstaklingum sem starfa í öðru landi en þeir hafi búsetu í og c-liðar 2. tl. 13. gr. reglugerðar (EB) nr. 1408/71 um að einstaklingar sem starfi um borð í skipi skuli heyra undir löggjöf ríkis þess fána er skip sigli undir.

Samkvæmt 32. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar greiða sjúkratryggingar sjúkradagpeninga ef sjúkratryggður er orðinn 18 ára og nýtur ekki ellilífeyris, örorkulífeyris eða örorkustyrks almannatrygginga verður algerlega óvinnufær, enda leggi hann niður vinnu og launatekjur falli niður sé um þær að ræða. Í 8. mgr. ákvæðisins kemur fram að við ákvörðun dagpeninga skuli að jafnaði við það miða hvernig störfum umsækjanda hafi verið háttað síðustu tvo mánuðina áður en hann varð óvinnufær. Síðan segir í 12. mgr. ákvæðisins að ráðherra setji reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar. Reglugerð nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá var sett með stoð í lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar, við brottfall þeirra laga tóku lög nr. 100/2007 gildi og var kveðið á um greiðslu sjúkradagpeninga í 43. gr. þeirra laga. Við gildistöku laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar var V kafli laga nr. 100/2007 felldur brott og þar á meðal ákvæði um sjúkradagpeninga, en núgildandi ákvæði um sjúkradagpeninga er í 32. gr. laga nr. 112/2008. Í athugasemdum við 32. gr. laganna segir: „Greinin er að miklu leyti samhljóða 43. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Þó hafa verið gerðar nokkrar breytingar sem fyrst og fremst lúta að orðalagi.“ Í 1. mgr. 43. gr. laga nr. 100/2007 og í 1. mgr. 32. gr. laga nr. 112/2008 er samhljóða ákvæði þar sem kveðið er á um að sjúkratryggður fái greidda sjúkradagpeninga verði hann algerlega óvinnufær, enda leggi hann niður vinnu og launatekjur falli niður sé um þær að ræða. Samskonar ákvæði var í 1. mgr. 38. gr. laga nr. 117/1993. Þegar litið er til þessa verður ekki séð að löggjafinn hafi ætlað að breyta þeirri framkvæmd sem fylgt hefur verið fram að þessu við greiðslu sjúkradagpeninga.

Ágreiningur þessa máls lýtur að því hvort kærandi eigi rétt á greiðslu sjúkradagpeninga á Íslandi. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var kærandi búsettur á Íslandi og er ekki deilt um það. Kærandi var skráður sem skipverji á skip sem sigldi undir fána G og H sem eru sjálfstæð ríki í I. Hann var starfsmaður C, með starfsstöð í F. Kærandi hætti störfum vegna veikinda þann xx 2008. Tveimur mánuðum fyrir þann tíma var hann að störfum í F á skipi skráðu í G og H. Samkvæmt staðgreiðsluyfirliti fyrir árið 2008 greiddi hann ekki staðgreiðslu hér á landi vegna stafa sinna í F, en hann greiddi staðgreiðslu af greiðslum er hann fékk frá Sjómannafélagi Íslands í ágúst og september 2008.

Í 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá segir að umsækjandi um sjúkradagpeninga skuli hafa unnið hér á landi og skuli við það miðað hvernig stöfum hans hér á landi sé háttað síðustu tvo mánuðina áður en hann varð óvinnufær. Að mati úrskurðarnefndar almannatrygginga er umrædd reglugerð sett með stoð í lögum og gildir um þau lögskipti er mál þetta varðar. Úrskurðarnefndin fellst ekki á að það ákvæði reglugerðarinnar að setja það skilyrði að um vinnu hér á landi sé að tefla feli í sér ólögmæta þrengingu á ákvæði 32. gr. laga 112/2008 samkvæmt orðanna hljóðan. Um íslenska löggjöf er að tefla og ber við skýringu ákvæðisins að miða við að þau atvik sem lögin gera að skilyrði eigi sér stað innan lögsögu íslenska ríkisins nema annað sé sérstaklega tekið fram. Slík skýring er málefnaleg að mati nefndarinnar m.a. með vísan til sjónarmiða um að saman fari tryggingavernd og skattgreiðslur af launatekjum. Fyrir liggur að kærandi hefur ekki greitt staðgreiðslu á Íslandi vegna starfa sinna og því verður ekki talið að hann hafi starfað hér á landi. Þá verður ekki annað ráðið samkvæmt gögnum málsins en að kærandi eigi rétt á greiðslu sjúkdagpeninga í F.

Það er niðurstaða úrskurðarnefndar að skilyrði greiðslu sjúkradagpeninga, sbr. 1. mgr. 32. gr. sjúkratryggingar, sbr. og 9. gr. reglugerðar nr. 463/1999 séu ekki uppfyllt.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um að synja A, um greiðslu sjúkradagpeninga er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar almannatrygginga

Friðjón Örn Friðjónsson, formaður