Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 135/2023

Miðvikudaginn 10. maí 2023

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 20. febrúar 2022, kærði B lögfræðingur, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta vegna ársins 2021.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra bóta ársins 2021 var sú að kæranda hefðu verið ofgreiddar bætur það ár að fjárhæð 1.544.750 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Kæranda var tilkynnt um framangreinda ofgreiðslu og innheimtu með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 25. ágúst 2022. Kærandi andmælti ákvörðun stofnunarinnar og með bréfi, dags. 6. desember 2022, var henni tilkynnt að fyrri útreikningur skyldi standa óbreyttur.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 20. febrúar 2023. Með bréfi, dags. 14. mars 2023, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 11. apríl 2023, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að til álita komi hvort heimilt sé að skerða rétt til bóta vegna hjóna sem hafa hvorki verið í samvistum né samsköttuð í sex ár.

Í máli kæranda hafi Tryggingastofnun ákveðið að skerða rétt hennar til bóta vegna fjármagnstekna maka. Tryggingastofnun hafi ekki talið sig hafa heimild til þess að líta fram hjá tekjuupplýsingum í skattframtölum. Aftur á móti séu kærandi og eiginmaður hennar ekki samsköttuð og hafa ekki verið það síðastliðin sex ár ásamt því að hafa slitið samvistum.

Skerðingu bótanna hafi verið mótmælt en Tryggingastofnun hafi haldið sig við fyrri útreikning. Í ljósi þess sé nauðsynlegt að líta nánar á lögin og sérstaklega lög nr. 100/2007 um almannatryggingar og lög nr. 90/2003 um tekjuskatt sem Tryggingastofnun hafi vísað til. Einnig verði farið nánar yfir svar Tryggingastofnunar þegar innt hafi verið eftir því til hvers væri nákvæmlega verið að vísa í 16. gr. laga um almannatryggingar.

Vísa beri til IV. kafla laga um tekjuskatt sem fjalli um tekjuskattstofn. Í 2. tölul. 1. mgr. 62. gr. þeirra laga sé tekið fram að tekjur hjóna í samvistum skuli, ef um tekjur samkvæmt C-lið 7. gr. sé að ræða, leggja saman og telja til tekna hjá því hjónanna sem hafi hærri hreinar tekjur. Í 63. gr. sé nánar fjallað um skattaðila sem uppfylli skilyrði 62. gr., en þar segi að hjónum sem slíti hjúskap eða samvistum á árinu sé heimilt að telja fram allar tekjur sínar á því ári hvort í sínu lagi. Þar með sé skilyrði að hjón séu samvista ef telja skuli fram tekjur samkvæmt C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt og þar af leiðandi eigi 1. liður 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar um útreikning bóta ekki við um skattaðila/hjón sem séu ekki í samvistum. Í 2. mgr. 63. gr. laga um tekjuskatt komi fram að sé svo ástatt hjá hjónum að annar hvor makinn sé skattskyldur hér landi samkvæmt 1. gr. laganna en hinn makinn beri ekki ótakmarkaða skattskyldu hér landi vegna ákvæða samninga Íslands við önnur ríki eða af öðrum ástæðum, skuli makinn sem skattskyldur sé hér á landi skattlagður sem einstaklingur. Ljóst sé að skilyrðin sem lög um tekjuskatt setji fyrir samsköttun hjóna sé að þau séu í samvistum samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 62. gr. laga um tekjustatt.

Samvistir séu til dæmis aðalatriðið þegar veita eigi óvígðum pörum réttindi líkt og hjónum, hvort samvistir hafi verið skráðar og svo framvegis, en aðeins þá fái sambúðarfólk réttindi líkt og hjón. Sé gagnályktað út frá þessu megi ætla að hjón sem hafi slitið samvistum séu í þessum skilningi í annarri stöðu en áður. Lög um almannatryggingar skýri hugtakið hjón á mjög víðtækan hátt og fari ekki nánar út í þau álitamál sem kunni að koma til greina. Hins vegar vísi lög um almannatryggingar til hjúskaparlaga nr. 21/1993. Í 37. gr. þeirra laga sé fjallað um samvistarslit. Þar sé tekið fram að eftir að samvistarslit hafi staðið í tvö ár hið skemmsta sé möguleiki að krefjast lögskilnaðar þótt aðeins sé fjallað um samvistarslit vegna ósamlyndis. Ákvörðun hjóna um samvistarslit geti verið af ýmsum toga en samkvæmt skilgreiningu Eiríks Jónssonar og Viðars Más Matthíassonar í bókinni Bótaréttur II séu samvistarslit skilgreind sem: „Það þegar par í hjónabandi, óvígðri sambúð eða staðfestri samvist slítur sambúð án þess að formleg slit verði endilega.“

Lög um tekjuskatt bæti veigamikilli þýðingu við þar sem hinum lögunum sleppi varðandi þau álitaefni sem hér séu til athugunar. Að framangreindu virtu séu lög um tekjustatt einu lögin sem kafi dýpra í það hvaða þýðingu það hafi að hjón séu ekki í samvistum og taki þá afstöðu að hjón þar sem annar makanna beri ekki ótakmarkaða skattskyldu hér landi skuli skattleggja sem um einstakling sé að ræða.

Ljóst sé að vilji löggjafans í þessum efnum sé að hjón sem ekki séu í samvistum eigi ekki að greiða opinber gjöld í ríkissjóð líkt og hjón í samvistum. Þá megi ætla að ríkið skerði ekki heldur bótarétt einstaklings í hjónabandi sem sé svo ástatt um að hafa hvorki verið í samvistum né samskattaður síðastliðin sex ár. Vilji löggjafans varpi ljósi á þau vafaatriði sem Tryggingastofnun hafi ekki hugað að og það komi skýrlega fram í 2. mgr. 63. gr. laga um tekjuskatt að í þessum efnum megi ætla að ríkið vilji hlífa hjónum sem ekki séu samvista fyrir útgjöldum í ríkissjóð og þar með væri skerðing bótaréttar þeirra andstæð vilja löggjafans.

Útreikningur Tryggingastofnunar stríði gegn lögunum sem stofnunin byggi sjálf á og beri stofnuninni að endurskoða málið þar sem löggjafinn hafi ekki ætlað að leggja að jöfnu réttarstöðuna þegar hjón séu í sambúð og þegar þau hafi slitið samvistum, þá sérstaklega þar sem annar makanna beri ekki ótakmarkaða skattskyldu á Íslandi.

Ljóst sé að taka þurfi mál kæranda til gagngerrar endurskoðunar og eigi það einnig við um reglurnar sem Tryggingastofnun styðjist við.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærður sé endurreikningur tekjutengdra bóta ársins 2021.

Um útreikning ellilífeyris sé fjallað í III. kafla laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 16. gr. laganna sé kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Samkvæmt 16. gr. beri Tryggingastofnun að líta til tekna við útreikning bóta, meðal annars ellilífeyris. Í 2. mgr. sömu greinar segi að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað ekki teljist til tekna og frádráttarliða samkvæmt 1., 3., 4. og 5. tölul. A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum.

Í a-lið 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar sé fjallað um fjármagnstekjur og þar segi: „Ef um hjón er að ræða skiptast tekjur skv. 1. málsl. til helminga milli hjóna við útreikning bótanna. Skiptir ekki máli hvort hjónanna er eigandi þeirra eigna sem mynda tekjurnar eða hvort um séreign eða hjúskapareign er að ræða.“

Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar skuli ellilífeyrir lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn falli niður.

Málavextir séu þeir að kærandi hafi sótt um ellilífeyri aftur í tímann með umsókn, dags. 19. nóvember 2021, sem hafi verið afgreidd með bréfi, dags. 6. apríl 2022. Kærandi hafi þegið ellilífeyri frá 1. mars 2021. Með bréfi, dags. 25. ágúst 2022, hafi kæranda verið tilkynnt niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra greiðslna ársins 2021. Niðurstaðan hafi verið skuld að upphæð 1.544.50 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Ástæðan sé sú að heildargreiðslur til kæranda á árinu 2021 hafi numið hærri upphæð en hún hafi átt rétt á samkvæmt endanlegum upplýsingum skattyfirvalda um tekjur hennar á árinu 2021 í skattframtali ársins 2022. Þennan mismun megi að mestu rekja til vanáætlunar fjármagnstekna. Á skattframtali komi fram að kærandi og maki hafi haft sameiginlegar fjármagnstekjur að upphæð 174.781.931 kr. Kærandi hafi andmælt niðurstöðu endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra greiðslna. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 20. september 2022, hafi rökstuðningur verið birtur kæranda.

Samkvæmt framangreindu hafi fjármagnstekjur kæranda reynst vera hærri á árinu 2021 en gert hafði verið ráð fyrir í tekjuáætlun sem hafi leitt til kærðrar ofgreiðslukröfu. Eins og áður hafi komið fram séu fjármagnstekjur tekjustofn sem hafi áhrif á bótarétt samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar og C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt. Þá segi í 2. málsl. a-liðar 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar að fjármagnstekjur skuli skiptast til helminga á milli hjóna við útreikning bóta. Samkvæmt Þjóðskrá séu kærandi og maki hennar skráð sem hjón ekki í samvistum. Hvorki ákvæði 63. gr. tekjuskattslaga, sem vísað sé til í kæru, um skattlagningu hjóna sem slitið hafa samvistum né sú staðreynd að bótaþegi og maki hans séu skráð í Þjóðskrá sem hjón ekki í samvistum, breyti meðferð á fjármagnstekjum hjóna við útreikning bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar [almannatrygginga] frá 19. ágúst 2009 í máli nr. 110/2009. Í þeim úrskurði hafi kærandi ekki verið talinn einhleypur í skilningi laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, þrátt fyrir að hann og eiginkona hans væru skráð í Þjóðskrá sem hjón ekki í samvistum. Þá verði reglu a-liðar 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar um helmingaskiptingu fjármagnstekna hjóna beitt óháð því hvort þau uppfylli skilyrði samsköttunar eða hvort maki bótaþega beri takmarkaða, ótakmarkaða eða enga skattskyldu hér á landi samkvæmt tekjuskattslögum. Tryggingastofnun greiði tekjutengdar bætur á grundvelli upplýsinga úr tekjuáætlun viðkomandi greiðsluþega. Þá beri stofnuninni lögum samkvæmt að endurreikna bætur, sem greiddar hafi verið á grundvelli slíkra tekjuáætlana, með hliðsjón af upplýsingum skattyfirvalda og innheimta ofgreiddar bætur. Tryggingastofnun hafi því enga heimild til að líta fram hjá fjármagnstekjum sem komi fram á skattframtali kæranda.

Það almannatryggingakerfi sem lög um almannatryggingar fjalli um sé ætlað að veita landsmönnum fjárhagslegan stuðning í þeim tilvikum þegar aðstæður og atvik í lífi þeirra séu með þeim hætti að atbeina ríkisins sé þörf. Löggjafinn hafi þannig ákveðið að í tilteknum tilvikum skuli skatttekjur ríkisins notaðar til að styðja við bakið á þeim sem orðið hafa fyrir áfalli eða upplifa með einhverjum hætti aðstæður sem áhrif hafi á fjárhagslega afkomu þeirra sem lögin taka til. Undirliggjandi skilyrði þess að ríki geti uppfyllt skyldur sínar samkvæmt lögum um almannatryggingar sé að einstaklingar geri allt sem í þeirra valdi standi til þess að nýta sér þau úrræði sem þeim standi til boða til að ná takmarkinu um viðunandi lífsskilyrði. Ætlast sé til að einstaklingar nýti eignir sínar eða getu til vinnu og tryggi þannig afkomu sína. Undirstaða félagslegra réttinda sé því meginreglan um eigin framfærslu. Gengið sé út frá því að hver og einn framfæri sig sjálfur og endurspeglast þessi grundvallarhugsun í ýmsum lögum, meðal annars lögum um almannatryggingar. Víða í lögum sé því rétturinn til fjárhagslegs stuðnings úr opinberum sjóðum takmarkaður á grundvelli ákveðinna viðmiða. Til að mynda hafi tekjur einstaklinga og vissar tekjur maka þeirra áhrif á greiðslur vegna lífeyristrygginga samkvæmt lögum um almannatryggingar. Þótt réttur einstaklings til greiðslna úr opinberum sjóðum skuli að meginreglu vera án tillits til tekna maka sé af þessari ástæðu víða í lögum tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks, meðal annars í því ljósi að einstaklingur í hjúskap þurfi minna sér til framfærslu en sá sem ekki sé í hjúskap. Það eigi því við málefnaleg rök að styðjast að gera nokkurn greinarmun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir því hvort viðkomandi sé í hjúskap eða ekki.

Að öllu framangreindu virtu sé það niðurstaða Tryggingastofnunar að niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra greiðslna kæranda á árinu 2021 hafi verið rétt, byggð á fyrirliggjandi gögnum, faglegum sjónarmiðum sem og í samræmi við þær kröfur sem gerðar séu samkvæmt gildandi lögum og reglum. Tryggingastofnun fari því fram á að kærð ákvörðun verði staðfest fyrir nefndinni.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum kæranda vegna ársins 2021.

Kærandi fékk greiddan ellilífeyri frá Tryggingastofnun frá 1. mars 2021. Samkvæmt þágildandi 39. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, er umsækjanda eða greiðsluþega skylt að veita stofnuninni allar nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum og endurskoðun þeirra. Enn fremur er skylt að tilkynna stofnuninni um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geta haft áhrif á bætur eða greiðslur. Af framangreindu verður ráðið að sú skylda hvíli á greiðsluþegum að upplýsa Tryggingastofnun um tekjur á bótagreiðsluári sem kunna að hafa áhrif á bótarétt.

Í þágildandi 16. gr. laga um almannatryggingar er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar segir að til tekna samkvæmt III. kafla skuli telja tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, með tilteknum undantekningum. Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar skal ellilífeyrir lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn fellur niður. Þá segir að ellilífeyrisþegi skuli hafa 300.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris og 1.200.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna. Fjármagnstekjur eru tekjustofn sem hefur áhrif við útreikning Tryggingastofnunar á bótafjárhæð, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar og C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1332/2020 um fjárhæðir frítekjumarka (tekjumarka) almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2021, var á árinu 2021 efra tekjumark 7.394.213 kr.

Á grundvelli 7. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar ber Tryggingastofnun ríkisins að endurreikna bótafjárhæðir eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggja fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum. Ef í ljós kemur við endurreikning að bætur hafi verið ofgreiddar, ber Tryggingastofnun að innheimta þær samkvæmt 55. gr. laga um almannatryggingar. Sú meginregla er ítrekuð í 9. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags.

Samkvæmt gögnum málsins gerði tillaga Tryggingastofnunar að tekjuáætlun, dags. 6. apríl 2021, ráð fyrir að kærandi fengi á árinu 109.735 kr. frá lífeyrissjóði og 5.687.512 kr. í sameiginlegar fjármagnstekjur með maka. Kærandi gerði ekki athugasemdir við þá tekjuáætlun og voru bætur greiddar í samræmi við framangreindar tekjuforsendur.

Samkvæmt upplýsingum skattyfirvalda vegna tekjuársins 2021 reyndust tekjur kæranda á árinu vera 100.058 kr. í lífeyrissjóðstekjur, og 174.781.931 kr. í fjármagnstekjur, sameiginlegar með maka, nánar tiltekið 1.054.271 í vexti og verðbætur, 17.595.135 kr. í arð og 156.132.525 kr. í söluhagnað. Það var niðurstaða endurreiknings Tryggingastofnunar á tekjutengdum bótagreiðslum vegna ársins 2021 að kærandi hafi ekki átt rétt á neinum greiðslum á árinu. Samtals reyndist ofgreiðsla ársins vera 1.544.750 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Kærandi hefur verið krafin um endurgreiðslu þeirrar fjárhæðar. Samkvæmt framangreindu reyndust fjármagnstekjur kæranda vera hærri á árinu 2021 en gert hafði verið ráð fyrir í tekjuáætlun og leiddu til kærðrar ofgreiðslukröfu.

Í máli þessu snýst ágreiningurinn um hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að skerða bætur kæranda vegna fjármagnstekna maka kæranda sem mynduðust á árinu. Rök kæranda eru þau að það sé ekki heimilt þar sem þau hafi hvorki verið skráð í samvistum í sex ár né verið samsköttuð samkvæmt 63. gr. laga um tekjuskatt. Í þágildandi 16. gr. laga um almannatryggingar er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Samkvæmt 2. málsl. a-liðar 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar skulu fjármagnstekjur skiptast til helminga á milli hjóna við útreikning bóta og þá segir í 3. málsl. sömu greinar að ekki skipti máli hvort hjónanna sé eigandi þeirra eigna sem myndi tekjurnar eða hvort um séreign eða hjúskapareign sé að ræða. Í 6. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar er hugtakið hjón skilgreint sem einstaklingar sem eru í hjúskap samkvæmt hjúskaparlögum. Samkvæmt 5. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 lýkur hjúskap við andlát maka, vegna ógildingar hjúskapar eða lögskilnaðar.

Í þágildandi 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar segir að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað ekki telst til tekna og tiltekinna frádráttarliða í 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga eða takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum. Í þessu ákvæði er því tilgreint við hvaða tekjur Tryggingastofnun ríkisins skuli miða útreikning og endurreikning bóta og jafnframt eru tilgreindar þær undantekningar sem stofnuninni ber að hafa hliðsjón af við þá framkvæmd. Þar er sú regla, sem kemur fram í áðurnefndri 63. gr. laga um tekjuskatt, um hvenær hjón séu samsköttuð ekki tilgreind. Úrskurðarnefnd telur því að þrátt fyrir að umrædd regla gildi við meðhöndlun skattyfirvalda á tilteknum fjármagnstekjum kæranda gildi hún ekki þegar kemur að endurreikningi Tryggingastofnunar ríkisins á tekjutengdum bótum hennar. 

Að mati úrskurðarnefndar er meðhöndlun Tryggingastofnunar ríkisins á fjármagnstekjum kæranda í samræmi við lög um almannatryggingar. Úrskurðarnefndin telur því ekki tilefni til að gera athugasemdir við endurreikning stofnunarinnar á tekjutengdum greiðslum ársins 2021. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum A, á árinu 2021, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir