Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 606/2023

Miðvikudaginn 6. mars 2024

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 10. desember 2023, kærði B, þroskaþjálfi og ráðgjafi, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 25. september 2023 þar sem kæranda var synjað um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 11. júlí 2023. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 25. september 2023, var umsókn kæranda synjað á þeim grundvelli að hún uppfyllti ekki skilyrði um lengd búsetu á Íslandi. Kærandi fór fram á rökstuðning vegna ákvörðunarinnar og var hann veittur með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. nóvember 2023. Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri 27. október 2023 sem var samþykktur með bréfi stofnunarinnar, dags. 9. janúar 2024.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 10. desember 2023. Með bréfi, dags. 4. janúar 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 10. janúar 2024, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. janúar 2024. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um synjun á örorkulífeyri.

Kærandi, sem sé fötluð kona, hafi komið til Íslands í X 2022 ásamt eiginmanni sínum og […]. Hún sé með dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 44. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. dvalarleyfi númer 2022-11375.

Kærandi hafi sótt um örkulífeyri 11. júlí 2023 sem hafi verið synjað með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 25. september 2023. Ítarlegri rökstuðningur fyrir synjuninni hafi verið veittur með bréfi, dags. 13. nóvember 2023. Synjunin hafi verið á þeirri forsendu kærandi hafi ekki uppfyllt eitt af skilyrðum um lengd búsetu hér á landi áður en umsókn hafi verið lögð fram, sbr. 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Kærandi hafi fengið fyrstu einkenni Wilson's sjúkdóms árið 2014 og hafi fengið sjúkdómsgreininguna árið 2015, sbr. læknisvottorð C, dags. 26. júlí 2023. Óumdeilt sé að kærandi búi við mikla skerðingu vegna sjúkdómsins. Ágreiningur málsins lúti að því hvort kærandi uppfylli skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, með síðari breytingum, til þess að vera tryggð í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Í 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segi að öllum, sem þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í 65. gr. stjórnarskrárinninar segi að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Þegar stjórnarskrárákvæðin séu lesin saman feli þau í sér að úthlutun félagslegra gæða þurfi að vera á jafnréttisgrunni og á málefnalegum forsendum.

Í a-c. lið 1. mgr. 24. gr. laga um almannatryggingar sé kveðið á um rétt til örorkulífeyris og sé eitt af skilyrðum fyrir greiðslu örorkulífeyris búseta einstaklings á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga um almannatryggingar eigi þeir sem metnir séu til að minnsta kosti 75% örorku til langframa, vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar, rétt til örorkulífeyris að öðrum skilyrðum laganna fullnægðum. Með stoð í 66. gr. þágildandi laga nr. 117/1993 um almannatryggingar hafi verið sett reglugerð nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá. Í 18. gr. reglugerðarinnar, með síðari breytingum, segi: „Einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hefur veitt hæli sem flóttamönnum skulu teljast tryggðir í íslendum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.“

Framangreindar reglur um stuðning og aðstoð við fatlað fólk séu af hálfu löggjafans og stjórnvalda útfærsla á ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um að öllum, sem þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegar atvika.

Í 3. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga séu orðskýringar og samkvæmt greinargerð með frumvarpi til laganna séu þær fengnar úr gildandi lögum, öðrum lögum, alþjóðasamningum sem Ísland sé aðili að og norrænum lögum. Í 9. tölul. 3. gr. sé hugtakið flóttamaður sérstaklega skilgreint en þar segi:

„Útlendingur sem er utan heimalands síns eða ríkisfangslaus einstaklingur sem er utan þess lands þar sem hann hafði reglulegt aðsetur vegna þess að hann hefur ástæðuríkan ótta um að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands. Þeir einstaklingar sem falla undir viðbótarvernd teljast einnig flóttamenn samkvæmt lögum þessum.“

Í 26. tölul. sömu greinar segi um umsækjanda um alþjóðlega vernd:

„Útlendingur sem óskar eftir viðurkenningu á stöðu sinni sem flóttamaður eða ríkisfangslaus einstaklingur hér á landi.“

Útlendingastofnun hafi bæði gefið það út og staðfest að kærandi sé með dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 44. gr. lögum um útlendinga og hafi því viðurkennda stöðu sem flóttamaður.

Ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga stoð í lögum. Að auki feli heimildarregla lögmætisreglunnar það í sér að ákvarðanir stjórnvalda skuli eiga sér heimild í lögum, þ.e. Alþingi verði að hafa veitt stjórnvöldum heimild með lögum til þess að taka ákvarðanir. Starfsskilyrði stjórnvalda beri það með sér að það hvíli ákveðin ábyrgð á stjórnvöldum gagnvart Alþingi og eigi það bæði við um félags- og vinnumarkaðsráðuneytið sem og Tryggingastofnun. Mat stjórnvalda á því á hvaða lagasjónarmiðum ákvörðun skuli byggð sé ekki frjálst að öllu leyti, heldur sé það bundið af almennum efnisreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem jafnræðis- og meðalhófsreglunni svo og öðrum efnisreglum, lögfestum og ólögfestum. Að baki sérhverri stjórnvaldsákvörðun verði einnig að búa málefnaleg sjónarmið og stjórnvöldum beri að gæta málefnalegra sjónarmiða við meðferð opinbers valds.

Vert sé að taka fram að kærandi hafi ekki íslensku sem móðurmál en hún fái öll bréf frá Tryggingastofnun á íslensku. Slíkt brjóti gegn 7. gr. og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda sé þar með mismunað við úrlausn málsins á grundvelli þjóðernis.

Ákvarðanir um örorkumat og um greiðslu örorkulífeyris á grundvelli örorkumats séu stjórnvaldsákvarðanir. Þessar ákvarðanir séu enn fremur grundvöllur réttinda einstaklings til aðstoðar samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar. Af þessu leiði að fylgja beri ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttarins í lengstu lög, enda gríðarlegir hagsmunir einstaklingsins í húfi. Á Tryggingastofnun hvíli rík skylda til að gæta að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttarins við töku ákvörðunarinnar.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi úrskurðað þann 7. júní 2017 í máli nr. 43/2017 þar sem ágreiningur hafi varðað hugtakið flóttamaður, sbr. þágildandi útlendingalög, og um að skilyrði um búsetu Íslandi hefði ekki verið fullnægt, sbr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi verið að fella synjun Tryggingstofnunar á umsókn um örorkulífeyri og tengdar greiðslur úr gildi og hafi málinu verið heimvísað til nýrrar meðferðar.

Þar sem að mál nr. 43/2017 hafi verið gegn Tryggingastofnun hefði stofnuninni mátt vera niðurstaða úrskurðarins ljós um að flóttamaður uppfylli þau skilyrði sem krafa sé gerð um til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi. Ekki verði séð að þau gögn og upplýsingar sem Tryggingastofnun hafi haft eða hafi láðst að afla við rannsókn málsins hafi varpað ljósi á tilgang og efni umsóknar. Stjórnvöld geti ekki komist hjá því að rannsaka mál á viðhlítandi hátt með því að beita sönnunarreglum í stað rannsóknar. Í athugasemd við 10. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga segi um þær kröfur um rannsókn máls hjá stjórnvöldum sem leiði af 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 38. gr. stjórnsýslaga: „Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“ Að öllu framansögðu eigi að vera ljóst að ekki hafi verið framkvæmd fullnægjandi rannsókn af hálfu Tryggingastofnunar í málinu. Þar af leiðandi hafi ákvörðunin ekki verið reist á fullnægjandi grundvelli, með tilliti til réttaröryggis kæranda. Ætti hún þá og þegar að vera felld úr gildi af þeim sökum.

Kæranda hafi verið synjað um örorkumat á þeirri forsendu að samkvæmt þjóðskrá hafi hún ekki uppfyllt skilyrði um búsetu hér á landi. Fyrir liggi dvalarleyfi kæranda á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 44. gr. laga um útlendinga. Kærandi búi hér á landi með eiginmanni sínum og […] sem einnig hafi komið hingað til lands sem flóttamenn. Með tilliti til fötlunar kæranda og stöðu hennar sé ljóst að hún geti ekki framfleytt sér og fjölskyldu sinni með vinnu og treysti því á almannatryggingakerfið. Með tilliti til þeirra víðtæku áhrifa sem hin kærða ákvörðun komi til með að hafa á líf og einkahagi kæranda, sé ljóst að hún sé gríðarlega íþyngjandi. Af því sögðu sé ljóst að gera verði strangar kröfur til lagastoðar ákvörðunarinnar og að hún sé byggð á réttri túlkun á viðeigandi laga- og reglugerðarákvæðum. Til viðbótar hafi niðurstaða Tryggingastofnunar ekki verið byggð á slíkri rannsókn sem gera verði kröfu til. Því sé brýnt að ákvörðunin verði ógilt og að stofnuninni verði gert að setja málið lögmætan farveg í samræmi við þær réttarheimildir sem gildi um ákvörðunina.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé ákvörðun stofnunarinnar um að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri, dags. 25. september 2023.

Kveðið sé á um skilyrði og ávinnslu örorkulífeyris í 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, þar sem segi að rétt til örorkulífeyris öðlist þeir sem metnir séu til að minnsta kosti 75% örorku, sbr. 25. gr. sömu laga, séu 18 ára eða eldri en hafi ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann sé ákveðinn samkvæmt 1. mgr. 16. gr., og séu tryggðir hér á landi. Umsækjendur um örorkulífeyri skuli enn fremur uppfylla að minnsta kosti eitt eftirfarandi skilyrða. Í fyrsta lagi að þeir hafi verið tryggðir hér á landi samfellt að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra hafi verið metin að minnsta kosti 75%. Í öðru lagi að þeir hafi verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til að minnsta kosti 75% örorku frá 18 ára aldri. Í þriðja lagi að þeir hafi verið tryggðir hér á landi samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra hafi verið metin að minnsta kosti 75% og hafi áður annað hvort verið tryggðir hér á landi í að minnsta kosti 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur, enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.

Kveðið sé á um greiðslur vegna örorku í IV. kafla laga um almannatryggingar. Í 1. mgr. 25. gr. laganna segi: „Greiðslur örorkulífeyris eru bundnar því skilyrði að umsækjendur hafi verið metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.“ Þá segi í 2. mgr. 25. gr. laganna: „Tryggingastofnun metur örorku þeirra sem sækja um örorkulífeyri samkvæmt sérstökum örorkustaðli. Heimilt er að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, nr. 99/2007.“

Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 segi: „Einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hefur veitt hæli sem flóttamönnum skulu teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingaeftirlitinu eða Hagstofu Íslands.“

Kærandi hafi flutt frá D til Íslands í X 2022 og hafi verið með skráð lögheimili á Íslandi frá […] 2022. Kærandi hafi fengið dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga, sem kveði á um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta. Kærandi hafi sótt um örorkulífeyri 11. júlí 2023 sem hafi verið synjað 25. september 2023. Grundvöllur synjunarinnar sé sá að búsetuskilyrði hafi ekki verið uppfyllt. Kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi, sem hafi verið veittur með bréfi, dags. 7. nóvember 2023. Síðar hafi kærandi sótt um endurhæfingarlífeyri með umsókn, dags. 27. október 2023. Lágmarks búseta hér á landi til að eiga kost á endurhæfingarlífeyri sé eitt ár og hafi sú umsókn verið samþykkt 9. janúar 2024.

Hið almenna búsetuskilyrði laga um almannatryggingar sé að umsækjendur um örorkulífeyri hafi verið tryggðir samfellt að minnsta kosti þrjú ár á Íslandi áður en örorka þeirra sé metin, sbr. 24. gr. laga um almannatryggingar. Kærandi hafi búið hér á landi í innan við ár þegar hún hafi sótt um örorkulífeyri og hafi hún því ekki uppfyllt þriggja ára skilyrðið. Undantekningar 24. gr. laganna eigi heldur ekki við um kæranda. Í málinu reyni fyrst og fremst á hvort að undantekningarákvæði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 eigi við um kæranda, en samkvæmt því ákvæði skuli flóttamenn sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli teljast tryggðir í íslenskum lögum um almannatryggingarfrá komudegi.

Að mati Tryggingastofnunar eigi ákvæði 18. gr. reglugerðarinnar ekki við um einstaklinga sem hafi fengið dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga (sameiginleg vernd vegna fjöldaflótta), heldur eigi ákvæðið við um þá einstaklinga sem fái alþjóðlega vernd sem flóttamenn, sbr. 37. gr. útlendingalaga. Slík túlkun hafi hlotið staðfestingu í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 150/2023 sem kveðinn hafi verið upp 24. ágúst 2023. Þar segi:

„Við túlkun á 18. gr. reglugerðar nr. 363/1999 telur úrskurðarnefndin að líta verði til þeirra breytinga sem átt hafa sér stað á sviði löggjafar um málefni útlendinga. Í áðurgildandi lögum nr. 96/2002 um útlendinga var fjallað um rétt flóttamanna til að fá „hæli“ hér á landi. Fallið var frá þeirri orðanotkun með núgildandi lögum nr. 60/2016 um útlendinga og er nú vísað til réttar flóttamanna til að fá „alþjóðlega vernd“. Að teknu tilliti til þess telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hefur veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn.

[…]

Eins og áður hefur komið fram telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18 gr. reglugerðarinnar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn, sbr. 37. gr. laga um útlendinga. Fyrir liggur að kæranda var veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga. Þar sem kæranda hefur ekki verið veitt alþjóðleg vernd sem flóttamaður er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi uppfylli ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingalögum frá komudegi.“

Þessi niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi legið fyrir þegar Tryggingastofnun hafi tekið ákvörðun í máli kæranda og því hafi stofnunin talið það hafið yfir vafa að synja bæri kæranda á grundvelli búsetuskilyrða. Málsástæður kæranda í kæru séu ekki taldar breyta þeirri niðurstöðu. Ákvörðunin sé talin grundvallast á réttmætri túlkun á gildandi lögum.

Í kæru sé tekið fram að kærandi hafi ekki íslensku að móðurmáli, en fái öll bréf frá Tryggingastofnun á íslensku. Því sé haldið fram að slíkt brjóti gegn 7. og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem kæranda sé mismunað við úrlausn máls síns á grundvelli þjóðernis. Tryggingarstofnun mótmæli slíkri túlkun á leiðbeiningarskyldu og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Íslenska sé opinbert mál á Íslandi, sbr. 1. gr. laga nr. 61/2011 um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Ríki og sveitarfélög beri ábyrgð á að varðveita og efla íslenska tungu og skulu sjá til þess að hún sé notuð, sbr. 5. gr. sömu laga. Tryggingastofnun telji sig ekki bera lagalega skyldu til að þjónusta fólk á erlendum tungumálum, en engu að síður sé sú þjónusta veitt að senda viðskiptavinum bréf á ensku í ákveðnum tilvikum og sé eftir því óskað. Slík stefna hafi markast að því að enska hafi sérstaka stöðu sem alþjóðlegt tungumál og að eðlilegt að sé að þjónusta fólk á ensku ef skilningur á íslensku sé takmarkaður. Ekki sé að sjá að kærandi hafi óskað eftir að fá bréf á ensku frá Tryggingastofnun, en unnt sé að verða við því, komi fram slík ósk.

Í ljósi alls framangreinds sé niðurstaða Tryggingastofnunar sú að afgreiðsla á umsókn kæranda sé í senn lögmæt og málefnaleg. Fyrir nefndinni fari stofnunin fram á staðfestingu á ákvörðun frá 25. september 2023 um að synja kæranda um örorkulífeyri.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 25. september 2023 þar sem umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur var synjað.

Ákvæði um örorkulífeyri er að finna í 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Ákvæði 1. mgr. 24. gr. laganna hljóðar svo:

„Rétt til örorkulífeyris öðlast þeir sem metnir eru til a.m.k. 75% örorku, sbr. 25. gr., eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr., og eru tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:

a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%,

b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,

c. hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.“

Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, sbr. breytingareglugerð nr. 1158/2007, segir að einstaklingar, sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamenn, skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 11. júlí 2023. Umsókn kæranda var synjað á þeirri forsendu að framangreind skilyrði um búsetu í 24. gr. laga um almannatryggingar væru ekki uppfyllt. Að virtum gögnum málsins er ljóst að ekki er ágreiningur um að búsetuskilyrði lagagreinarinnar séu ekki uppfyllt heldur snýr ágreiningur málsins um hvort kærandi uppfylli skilyrði áðurgreindrar 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi. 

Við túlkun á 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 telur úrskurðarnefndin að líta verði til þeirra breytinga sem átt hafa sér stað á sviði löggjafar um málefni útlendinga. Í áðurgildandi lögum nr. 96/2002 um útlendinga var fjallað um rétt flóttamanna til að fá „hæli“ hér á landi. Fallið var frá þeirri orðanotkun með núgildandi lögum nr. 60/2016 um útlendinga og er nú vísað til réttar flóttamanna til að fá „alþjóðlega vernd“. Að teknu tilliti til þess telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn.

Í 37. gr. laga um útlendinga er fjallað um grundvöll alþjóðlegrar verndar. Ákvæði 1. og 2. mgr. eru svohljóðandi:

„Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum er einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka verði hann sendur aftur til heimalandsins. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.“

Í 1. tölul. 3. gr. laganna er alþjóðleg vernd skilgreind með eftirfarandi hætti:

„Vernd sem stjórnvöld veita einstaklingi sem hingað leitar og fullnægir þeim skilyrðum sem sett eru í A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, vernd sem veitt er á grundvelli reglna um viðbótarvernd og vernd veitt ríkisfangslausum einstaklingum samkvæmt samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954.“

Í 9. tölul. 3. gr. laganna er flóttamaður skilgreindur svo:

„Útlendingur sem er utan heimalands síns eða ríkisfangslaus einstaklingur sem er utan þess lands þar sem hann hafði reglulegt aðsetur vegna þess að hann hefur ástæðuríkan ótta um að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands. Þeir einstaklingar sem falla undir viðbótarvernd teljast einnig flóttamenn samkvæmt lögum þessum.“

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga.

Ákvæði 44. gr. kveður á um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta og hljóðar 1. og 2. mgr. ákvæðisins svo:

„Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.

Útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 74. gr. Leyfið getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.“

Ákvæði 74. gr. kveður á um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í 1. mgr. ákvæðisins segir svo:

„Heimilt er að veita útlendingi sem staddur er hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þrátt fyrir að skilyrði 37. gr. séu ekki uppfyllt, geti hann sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Ákvæði þessu skal ekki beitt nema skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.“

Í 8. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna er fjöldaflótti skilgreindur svo að það sé fjöldi flóttamanna sem flýi tiltekið eða tiltekin landsvæði.

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga segir meðal annars að kjarni flóttamannahugtaksins felist í því að útlendingur hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsóttur og að ofsóknir verði raktar til kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Þannig falli þeir utan hugtaksins sem flýi heimaland af öðrum ástæðum. Þá segir í frumvarpinu í athugasemdum við 74. gr. laganna að þegar meta á hvort rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita dvalarleyfi verði að líta til þess að þeir sem geti sýnt fram á þörf á vernd samkvæmt 37. gr. laganna eigi rétt á að fá hæli og njóta réttarverndar sem flóttamenn. Ef sýnt er fram á að skilyrðum 37. gr. laganna sé ekki fullnægt en útlendingur þarfnist samt sem áður verndar er gert ráð fyrir að gefa megi út dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laganna. Tekið er fram að ekki skuli veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef óskað hefur verið eftir alþjóðlegri vernd nema málið hafi verið tekið til efnismeðferðar og skorið hafi verið úr um að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar samkvæmt 37. eða 39. gr. laganna.

Eins og áður hefur komið fram telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn, sbr. 37. gr. laga um útlendinga. Fyrir liggur að kæranda var veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga. Þar sem kæranda hefur ekki verið veitt alþjóðleg vernd sem flóttamaður er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi uppfylli ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Kærandi byggir á því að Tryggingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga með því að hafa ekki aflað fullnægjandi gagna í máli hennar. Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að fullnægjandi gögn hafi legið fyrir í málinu til þess að Tryggingastofnun hafi getað tekið efnislega rétta ákvörðun. Því er ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að Tryggingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 25. september 2023 um að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um örorkulífeyri og tengdar greiðslur, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir