Úrskurður nr. 409/2008

Miðvikudaginn 25. nóvember 2009

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú r s k u r ð u r

Mál þetta úrskurða Friðjón Örn Friðjónsson, hrl., Guðmundur Sigurðsson, læknir og Þuríður Árnadóttir, lögfræðingur.

Með bréfi, dags. 19. desember 2008, kærir B, náms- og starfsráðgjafi á F f.h. A, til úrskurðarnefndar almannatrygginga, synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 3. desember 2008, á að samþykkja vinnusamning samkvæmt reglugerð um öryrkjavinnu nr. 159/1995

Óskað er endurskoðunar.

Málavextir eru þeir að þann 10. nóvember 2008 var undirritaður vinnusamningur samkvæmt reglugerð um öryrkjavinnu nr. 159/1995 milli kæranda og vinnuveitanda hans C ehf. á F. Vinnusamningurinn gerði ráð fyrir 70% vinnuhlutfalli frá 1. nóvember 2008 og að endurgreiðsla til vinnuveitanda yrði 45%. Með bréfi, dags. 3. desember 2008, synjaði Tryggingastofnun ríkisins um samþykki samningsins á þeirri forsendu að kærandi hefði unnið hjá C ehf. a.m.k. frá árinu 2006 og teldist hann því ekki falla undir þau skilyrði að hafa vinnugetu sem nýttist ekki á almennum vinnumarkaði.

Í vottorði D, heimilislæknis á E-heilsugæslustöðinni, dags. 3. desember 2008, segir að starfsgeta kæranda sé mjög takmörkuð. Um daglegt líf kæranda segir svo:

„Hann getur klætt sig úr og í skammlaust en verður alltaf að klæða vi. höndina í fyrst. Þvær sér bara með hægri hönd um hárið. Hann getur bara keyrt sjálfskipt ökutæki hvort það sem það er (sic) um bíl eða dráttarvél að ræða. Hann hefur skerta hreyfigetu og það er skert notkun vinstri handar og skertur styrkur í vinstra fæti. Hann finnur skerðingu þegar kemur að ákvörðunartöku. Það er skert hreyfigeta í öxl, upphandlegg, framhandlegg, hendi og fingrum vi. megin. Skert hreyfigeta í vi. fæti. Hann er óvinnufær til allra þungra erfiðra starfa. Ennfremur óvinnufær þar sem nákvæmni og einbeitingar er krafist og til allra starfa þar sem nauðsynlegt er að beita báðum höndum.“

Í kæru til úrskurðarnefndar segir að kærandi sé með skerta vinnugetu og ef sótt hefði verið um vinnusamning öryrkja áður en hann hóf störf hjá fyrirtækinu hefði umsóknin fallið undir skilyrði reglugerðar um vinnusamninga öryrkja vegna fötlunar hans eins og læknisvottorð beri með sér. Byggt sé á því í umsókn að sótt sé um sama endurgreiðsluhlutfall og fyrirtækið hefði fengið ef sótt hefði verið um vinnusamning strax og kærandi hóf störf hjá C. Þannig hafi verið gengið út frá því við gerð umsóknar að bæði kærandi og fyrirtækið nytu jafnræðis í samræmi við aðra einstaklinga og fyrirtæki sem hefðu fengið samþykktan vinnusamning frá upphafi ráðningartímabils. Í kærunni er á það bent að ef kærandi missi vinnuna muni örorkugreiðslur til hans líklega hækka og þá eigi hann ennfremur rétt á atvinnuleysisbótum þannig að kostnaður ríkisins yrði væntanlega meiri en ef vinnusamningur öryrkja yrði samþykktur. Þá er á það bent í kærunni að ef kærandi missti vinnuna myndi hann missa mikilvægt hlutverk í lífi sínu. Yfirmenn hans hafi reynst honum vel og lagt sig fram um að finna honum verkefni innan fyrirtækisins sem hentar starfsgetu hans og hagsmunum hans væri því tvímælalaust best þjónað með samþykkt vinnusamningsins. Loks er á það bent í kærunni að í ljósi ástandsins í þjóðfélaginu sé mikilvægt að hlú að þeim sem höllum fæti standa á vinnumarkaði og stuðla að því að þeir sem hafa vinnu geti haldið henni þar sem atvinnutækifærum fyrir þennan hóp fækkar nú til muna. Vegna þessarar aðstæðna svo og jafnræðisskyldu stjórnvalda sé þess farið á leit að synjun Tryggingastofnunar ríkisins á vinnusamningi öryrkja verði tekinn til endurskoðunar.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga óskaði með bréfi, dags. 9. janúar 2009, eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins. Í greinargerðinni, dags. 10. febrúar 2009, segir m.a. svo:

„Í 62. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 er að finna heimild ráðherra til að fela Tryggingastofnun að semja við atvinnurekendur um að þeir taki tiltekna einstaklinga í vinnu. Á grundvelli þess hefur verið sett reglugerð nr. 159/1995 um öryrkjavinnu.

Samkvæmt ákvæði 62. gr. almannatryggingalaga og 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar er ljóst að einstaklingur þarf m.a. að uppfylla þrjú skilyrði til að Tryggingastofnun geti aðstoðað atvinnufyrirtæki við að taka öryrkja í vinnu. Þau eru eftirfarandi:

1. Viðkomandi þarf að vera öryrki, þ.e. að fá greiddan örorkulífeyri, örorkustyrk, endurhæfingarlífeyri eða slysaörorkubætur undir 50%.

2. Viðkomandi má ekki hafa vinnugetu sem hefur nýst á vinnumarkaði.

3. Viðkomandi má ekki hafa aðrar verulegar tekjur til lífviðurværis en bætur almannatrygginga.

Rétt er að taka fram að augljóst er að hvert skilyrðanna gerir ráð fyrir hinum. Þ.e. séu tvö skilyrði uppfyllt en ekki það þriðja, þá hefur stofnunin ekki heimild til þess að gera vinnusamning öryrkja við fyrirtæki. Einstaklingur sem metin hefur sem öryrki (sic) og fær greiddan örorkulífeyri uppfyllir það skilyrði ákvæðisins, en sé sá sami einstaklingur hins vegar á almennum vinnumarkaði þá er ljóst að Tryggingasstofnun getur ekki gert samning við vinnuveitenda hans, þar sem vinnugeta hans hefur nýst á vinnumarkaði.

Af gögnum málsins má sjá að kærandi uppfyllir ekki skilyrði reglugerðarinnar. Kærandi hefur unnið hjá núverandi vinnuveitanda sínum, C, síðan a.m.k. í júní árið 2003. Til þess að geta átt rétt á samningi skv. reglugerð um öryrkjavinnu, eins og áður hefur komið fram, má kærandi ekki hafa vinnugetu sem hefur nýst honum á vinnumarkaði. Samkvæmt meðfylgjandi gögnum er ljóst að hann hefur í lengri tíma verið í fastri vinnu hjá vinnuveitenda þeim er nú óskar eftir að gera við stofnunina samning. Einnig hefur ekki verið sýnt fram á það að vinnugeta kæranda hafi skerst að einhverju verulegu leiti frá því að hann hóf þar störf.

Rétt er að taka fram að Tryggingastofnun gerir sér grein fyrir að kærandi hefur skerta vinnugetu og er metinn sem öryrki hjá stofnuninni. Það atriði er ekki umdeilt í málinu. Lög þau og reglugerðir sem að stjórnvöldum ber að fara eftir eru hins vegar mjög skýr með það atriði að þó að einstaklingur sé metinn öryrki þá þarf hann að uppfylla önnur skilyrði 62. gr. almannatryggingalaga til að hann eigi rétt á vinnusamingi öryrkja.

Í kæru leggur umboðsmaður kæranda tvær grundvallarástæður fyrir því að úrskurðarnefnd ætti að snúa við ákvörðun Tryggingastofnunar. Í fyrsta lagi að brotið sé gegn jafnræðisreglu, á umbjóðanda hennar og vinnuveitanda, og í öðru lagi að taka beri sérstakt tillit til þeirra erfiðleika sem eru í atvinnulífinu þessa dagana.

Tryggingastofnun hafnar því að hafa á nokkurn hátt brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við afgreiðslu á máli þessu. Allir vinnuveitendur og einstaklingar sem sækja um vinnusamninga öryrkja þurfa að uppfylla sömu skilyrði til þess að þeir eigi rétt á þátttöku stofnunarinnar í vinnusamningi sínum. Við rannsókn þessa máls verður ekki séð að mál kæranda og vinnuveitanda hans hafi verið afgreitt á annan hátt en sambærileg mál. Þau skilyrði sem þeir þurfa að uppfylla eru málefnaleg og bundin í lög og reglugerðir.

Tryggingastofnun telur sig ekki geta tekið tillit til tímabundinna sveiflna á vinnumarkaði. Markmið laganna og reglugerðarinnar er að auðvelda einstaklingum, með starfsgetu sem ekki nýtist þeim á vinnumarkaði, að fá störf. Það er ekki í samræmi við markmið laganna og reglugerðarinnar að niðurgreiða vinnu einstaklinga sem hafa nú þegar störf, vegna þess að það árar illa hjá viðkomandi atvinnurekanda.

Með vísan til ofanritaðs telur Tryggingastofnun ekki forsendur til að breyta fyrri ákvörðun sinni.“

Greinargerðin var send umboðsmanni kæranda með bréfi, dags. 20. febrúar 2009, og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum eða frekari gögnum. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda með bréfi, dags. 3. mars 2009.

Framangreint bréf umboðsmanns kæranda var sent Tryggingastofnun ríkisins með bréfi, dags. 10. mars 2009. Stofnunin tilkynnti með bréfi, dags. 30. mars 2009, að frekari athugasemdir yrðu ekki færðar fram af hennar hálfu.

Niðurstaða úrskurðarnefndar:

Kærð er synjun Tryggingastofnunar ríkisins á að samþykkja vinnusaming öryrkja vegna vinnu kæranda hjá byggingarfyrirtæki.

Í rökstuðningi fyrir kæru er á það bent að ef sótt hefði verið um vinnusamning öryrkja fyrir kæranda þegar hann hóf störf hjá fyrirtækinu hefði umsókn hans fallið undir skilyrði reglugerðar um vinnusamninga öryrkja vegna fötlunar hans. Þá er á það bent að ef kærandi missir vinnu sína muni örorkugreiðslur til hans hækka og þá eigi hann ennfremur rétt á atvinnuleysisbótum þannig að kostnaður ríkisins yrði væntanlega meiri en ef vinnusamningur öryrkja yrði samþykktur. Loks er á það bent að verði kærandi atvinnulaus mundi hann missa mikilvægt hlutverk í lífi sínu. Yfirmenn hans hafi reynst honum vel og hafi lagt sig fram um að finna honum verkefni innan fyrirtæksins sem henta starfsgetu hans og hagsmunum hans yrði tvímælalaust best þjónað með samþykki vinnusamningsins.

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins er á það bent að markmið með 62. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 og 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 159/1995 um öryrkjavinnu sé að auðvelda einstaklingum með starfsgetu sem ekki nýtist þeim á vinnumarkaði að fá störf. Það sé hins vegar ekki í samræmi við framangreind ákvæði að niðurgreiða vinnu sem einstaklingar sem eru í vinnu og þá telji stofnunin sig ekki geta tekið tillit til tímabundinna sveiflna á vinnumarkaði eða þegar illa árar hjá vinnuveitendum.

Í 62. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 segir svo:

„Ráðherra er heimilt að fela Tryggingatofnun ríkisins að semja við atvinnufyrirtæki um að þau taki í vinnu öryrkja sem fá greiddan örorkulífeyri, örorkustyrk, endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð eða slysaörorkubætur undir 50% og hafa vinnugetu sem ekki hefur nýst á vinnumarkaði og ekki hefur verulegar aðrar tekjur til lífsviðurværis en bætur almannatrygginga. Skerðing bóta á starfstímabilinu fer eftir almennum skerðingarreglum á hverjum tíma. Í reglugerð skal kveða nánar á um öryrkjavinnu þessa.“

Reglugerð um öyrkjavinnu er nr. 159/1995. Í 1. mgr. 1. gr. segir að Tryggingastofnun ríkisins sé heimilt að semja við atvinnurekendur á almennum vinnumarkaði um að ráða til starfa einstaklinga sem njóta örorkulífeyris, örorkustyrks, endurhæfingarlífeyri eða slysaörorkubóta undir 50%. Miðað er við að einstaklingur hafi vinnugetu sem ekki hafi nýst á almennum vinnumarkaði og að hann hafi ekki verulegar aðrar tekjur en bætur almannatrygginga. Í 2. mgr. 1. gr. nefndrar reglugerðar segir að sérstakur vinnusamningur skuli gerður m.a. í samráði við samtök öryrkja, stofnanir er sinna atvinnumiðlun eða endurhæfingu fatlaðra. Í 2. gr. reglugerðarinnar segir að áður en vinnusamingur er gerður skuli Tryggingastofnun ríkisins meta hvort heilsufar og vinnugeta hins fatlaða sé með þeim hætti að hann geti gegnt starfinu um nokkkra framtíð.

Samkvæmt 7. gr. laga um almannatryggingar segir að unnt sé að skjóta til úrskurðarnefndar almannatrygginga ágreiningi um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum. Áhöld eru, að mati úrskurðarnefndar almannatrygginga, hvort ágreiningur máls þessa eigi undir úrskurðarnefndina. Við mat á því hvað teljast bætur samkvæmt almannatryggingalögum horfir nefndin á ákvæði 1. mgr. 48. gr. laganna, en þar segir að „bætur samkvæmt lögum þessum teljast bætur greiddar í peningum og hjálp til sjúkra og slasaðra sem veitt er á annan hátt.“ Þetta orðalag gefur tilefni til þess að skýra það með rúmum hætti hvað teljist til bóta. Aðstoð samkvæmt 62. gr. laga 100/2007 felur í sér að Tryggingastofnun ríkisins semur við atvinnufyrirtæki um að þau taki í vinnu öryrkja að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Séu skilyrði uppfyllt og komist á vinnusamningur felur hin opinbera aðstoð í sér þátttöku í launakostnaði. Þá er um að ræða úrræði til handa öryrkjum sem mælt er fyrir um í almannatryggingalögum og varðar viðkomandi miklum hagsmunum. Þá er ljóst af málatilbúnaði beggja aðila að þeir telja úrskurðarvaldið liggja hjá nefndinni. Að þessu virtu telur úrskurðarnefndin rétt að skýra lögin með þeim hætti að henni sé heimilt að skera efnislega úr þeim ágreiningi sem risið hefur í máli þessu

Ágreiningslaust er í þessu máli að kærandi er öryrki og býr við hreyfiskerðingu og heilsuvanda sem gerir honum erfitt um vik að fá vinnu við hæfi á hinum almenna vinnumarkaði. Augljóst er mikilvægi þess fyrir kæranda að fá tækifæri til atvinnuþátttöku með fulltingi Tryggingastofnunar. Við skýringu 62. gr. laga 100/2007 vegur tilgangur ákvæðisins þungt að mati úrskurðarnefndarinnar en hann er sá að mæta þörf fatlaðra til atvinnuþátttöku á almennum vinnumarkaði.

Synjun Tryggingastofnunar er á þeim rökum reist að í tilviki kæranda sé ekki uppfyllt skilyrði 62. gr. sbr. og 1. gr. reglugerðar nr. 159/1995 um að kærandi hafi ekki nýtt vinnugetu sína á vinnumarkaði. Er til þess vísað að kærandi hafi verið í vinnu hjá C ehf. a.m.k. frá 2003 án þess að lögð væri inn umsókn um vinnusamning fyrr en raun ber vitni.

Ágreiningslaust er í máli þessu að af hálfu eða fyrir hönd kæranda var ekki lögð fram umsókn um vinnusamning skv. heimild í 62. gr. laga 100/2007 fyrr en löngu eftir að kærandi hóf störf. Við mat á réttaráhrifum þessa er til þess að líta, að almenn er ekkert tímamark í almannatryggingalögum til að sækja um bætur og ekki kveðið á um að viðkomandi aðili missi rétt af þeim sökum. Þvert á móti er víða í almannatryggingalögum komið á móts við umsækjendur sem uppfylla skilyrði bóta með afturvirkum hætti. Þannig er heimilt að ákveða bætur aftur í tímann allt að tveimur árum, sbr. 2. mgr. 53. gr. laganna. Þá segir í 1. mgr. 53. gr. „að allar umsóknir skuli ákvarðaðar svo fljótt sem kostur er og skulu bætur reiknaðar frá þeim degi sem umsækjandi hefur uppfyllt skilyrði bótanna“. Að mati úrskurðarnefndar veita tilvitnuð ákvæði tilefni til að líta til réttarstöðunnar aftur í tímann og ákvarða bótaþegum réttindi miðað við stöðu þá. Af eðli máls leiðir að fara verður varlega við slíkt mat.

Atvik í máli kæranda eru sérstök að því leyti að hann hefur aðeins unnið hjá einum vinnuveitanda og ágreiningslaust er að aðstæður hans voru þær sömu er hann hóf störf og þegar umsókn er lögð fram a.m.k. að því er varðar fötlun kæranda, erfiðleika við atvinnuþátttöku og mikilvægi aðstoðar. Þá lítur nefndin til þess að kærandi er ekki að fara fram á að 62. gr. verði beitt með afturvirkum hætti. Aðeins að kærandi verði ekki látinn gjalda dráttar á umsókn.

Samkvæmt 62. gr. almannatryggingalaga þarf einstaklingur að uppfylla þrjú skilyrði til að unnt sé að veita atvinnufyrirtæki aðstoð við að taka hann í vinnu. Viðkomandi þarf að vera öryrki og fá greiddar bætur, hann má ekki hafa vinnugetu sem hefur nýst á vinnumarkaði og ekki hafa aðrar verulegar tekjur til lífsviðurværis en bætur almannatrygginga. Í máli þessu hefur Tryggingastofnun hafnað því að gera vinnusamning við C ehf. þar sem talið er að sú staðreynd að kærandi hefur unnið um nokkurra ára skeið hjá fyrirtækinu þýði að hann hafi nýst á vinnumarkaði og uppfylli því ekki skilyrði 62. gr. að þessu leyti. Úrskurðarnefnd almannatrygginga telur að það eitt að vinnuveitandi hefur ekki til þessa sótt um að gera vinnusamning segi ekkert um vinnugetu kæranda eða hvort hún nýtist almennt á vinnumarkaði. Telur nefndin að leggja þurfi sérstak mat á þetta atriði en það eigi ekki að útiloka kæranda frá því að nýta umrætt úrræði að hann hefur áður unnið hjá þeim aðila sem sækir nú um að gera vinnusamning. Í reglugerð 159/1995 sem sett var með heimild í eldra ákvæði almannatryggingalaga um öryrkjavinnu er m.a. mælt fyrir um að áður en vinnusamningur er gerður skuli leggja mat á hvort heilsufar og vinnugeta viðkomandi sé með þeim hætti að hann geti gegnt starfinu um nokkra framtíð. Fram hefur komið að Tryggingastofnun lítur svo á að kærandi hafi skerta vinnugetu og er ekki ágreiningur um það atriði. Ekkert bendir til þess að vinnugeta kæranda nýtist á almennum vinnumarkaði og kemur fram í læknisvottorði heimilislæknis kæranda að örorka hans sé þess eðlis að hann sé ekki gjaldgengur á almennum vinnumarkaði. Að öllu þessu virtu telur úrskurðarnefnd almannatrygginga að skilyrði 62. gr. laga 100/2007, sbr. reglugerð nr. 156/1995, séu uppfyllt. Ákvörðun Tryggingastofnunar er því felld úr gildi og fallist á gerð vinnusamnings að öðrum skilyrðum uppfylltum

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Synjun Tryggingastofnunar ríkisins er hrundið og fallist á umsókn A, á grundvelli 62. gr. laga 100/2007 að öðrum skilyrðum uppfylltum.

F. h. úrskurðarnefndar almannatrygginga

Friðjón Örn Friðjónsson, formaður