Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 164/2019

Miðvikudaginn 21. ágúst 2019

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Jón Baldursson læknir.

Með kæru, dags. 23. apríl 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 21. mars 2019 um uppbót/styrk til bifreiðakaupa.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 4. mars 2019, sótti kærandi um uppbót/styrk til kaupa á bifreið. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. mars 2019, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að skilyrði um hreyfihömlun væru ekki uppfyllt. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með tölvubréfi 27. mars 2019 og var umbeðinn rökstuðningur veittur með bréfi stofnunarinnar, dags. 9. apríl 2019.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 25. apríl 2019. Með bréfi, dags. 26. apríl 2019, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 3. maí 2019, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 6. maí 2019. Með bréfi, mótteknu 14. maí 2019, bárust athugasemdir kæranda og voru þær kynntar fyrir Tryggingastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. maí 2019. Úrskurðarnefndinni bárust læknisfræðileg gögn frá kæranda þann 29. maí 2019 og voru þau send Tryggingastofnunar til kynningar með bréfi, dags. 31. maí 2019. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir ekki formlegar kröfur í málinu en ráða má af kæru að hún krefjist þess að synjun Tryggingastofnunar ríkisins um uppbót/styrk til bifreiðakaupa verði felld úr gildi.

Í kæru er greint frá því að kærandi hafi greinst með [...] X og hafi þurft að [...] og nokkrar aðgerðir í kjölfarið. Fljótlega eftir að kærandi hafi snúið aftur til vinnu árið X hafi komið í ljós að hún hafi hvorki verið í nægilega góðu líkamlegu né andlegu formi til þess. Kærandi hafi svo verið greind með vefjagigt. Um X hafi kærandi farið í VIRK en það hafi ekki skilað miklum árangri. Kærandi hafi einnig farið á B.

Í X hafi kærandi verið upplýst um að hún væri með [...] og hafi í kjölfarið [...]. Eftir [...] og þá hafi tekið við önnur aðgerð með þeim niðurstöðum að [...]. Í […] hafi hún byrjað í [meðferð] sem hafi lokið […] og eftir það hafi tekið við [meðferð]. Á þessum tíma hafi göngugeta hennar verið mjög misjöfn. Vegna aukaverkana þurfi hún að forðast almenningssamgöngur, hún fari hvorki í stórar veislur né stórmarkaði þannig að hún viti ekki alveg hvernig hún geti verið bíllaus.

Kærandi sé búin að vera mjög slæm af vefjagigtinni og [lyfin] séu þar einnig að hafa áhrif. Kærandi sé í endurhæfingu í C sem hjálpi henni bæði líkamlega og andlega og hún sé á biðlista eftir sjúkraþjálfun vegna [...]. Þar sem að kærandi sé búsett á D þurfi hún að sækja alla þjónustu út úr bænum á bíl þar sem að hún geti ekki gengið þessar vegalengdir. Það sé mikill kostnaður sem fylgi veikindunum og hún eigi erfitt með að ná endum saman. Kærandi eigi gamlan bíl sem þarfnist viðhalds og sé eyðslumikill og því vilji hún fá annan bíl sem sé eyðslugrannur. Hún eigi erfitt með að sjá um heimilisstörf.

Í athugasemdum kæranda frá 14. maí 2019 segir að samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð sé heimilt að greiða til örorkustyrkþega uppbót vegna kaupa á bifreið og að sama gildi um rekstur bifreiðar. Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð sé Tryggingastofnun heimilt að veita styrk til að afla bifreiðar sem sé nauðsynleg vegna þess að líkamsstarfsemi sé hömluð.

Í 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 sé skilgreint hvað felist í hugtakinu samkvæmt reglugerðinni. Þar segi að með líkamlegri hreyfihömlun sé átt við sjúkdóm sem skerði verulega færni til að komast ferða sinna. Að mati kæranda falli sjúkdómur hennar þarna undir þar sem samkvæmt læknisvottorði eigi hún ekki að notast við almenningssamgöngur.

Göngugeta hennar sé mjög mismunandi dag frá degi vegna vefjagigtar og [lyfin] hafi ekki góð áhrif á gigtina. Kærandi sé enn að bíða eftir að komast í sjúkraþjálfun, um X vikur séu í það. Kærandi kveðst vísa í meðfylgjandi gögn frá VIRK sem geti um hvaða endurhæfing sé henni nauðsynleg með von um meiri bata. Kærandi sé búin að fara í X aðgerðir eftir þetta, [...] sem hafi áhrif á hennar líðan.

Í 1.-3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 170/2009 komi meðal annars fram að heimilt sé að greiða örorkulífeyrisþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega sé nauðsyn að hafa vegna sjúkdóms. Kærandi sé sjálf með ökuréttindi og annar heimilismaður. Kærandi telji þetta vera mikið hjálpartæki fyrir hana svo að hún komist í reglubundna sjúkraþjálfun, endurhæfingu, til læknis, í blóðprufur, myndatökur og fleira. 

Eins og áður hafi komið fram þá hafi hún farið í [...]. Maðurinn hennar sé lítið heima við sökum vinnu þannig að hún sé að mestu að sjá um heimilisrekstur og peningalega sé mjög erfitt að ná endum saman en um stóra fjölskyldu sé að ræða. Að kaupa nýjan eyðslugrannan bíl yrði mikil sparnaður fyrir heimilið. Það liggi fyrir að kærandi sé með [...]. Göngugeta hennar sé mjög mismunandi á milli daga vegna vefjagigtarinnar. Kærandi sjái sig ekki geta gengið þessar vegalengdir og tilgreinir hún þar vegalengdir í kílómetrum til nauðsynlegra áfangastaða.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé afgreiðsla stofnunarinnar á umsókn um uppbót/styrk til bifreiðakaupa.

Kærandi hafi sótt um uppbót/styrk samkvæmt 2., 3. og 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 vegna kaupa og reksturs á bifreið. Með bréfi, dags. 21. mars 2019, synjaði Tryggingastofnun umsókninni. Kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með tölvupósti 27. mars 2019 sem hafi verið veittur með bréfi stofnunarinnar, dags. 9. apríl 2019.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð sé heimilt að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunargreiðsluþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega sé nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt sé að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Sama gildi um rekstur bifreiðar eigi í hlut elli- og örorkulífeyrisþegar eða örorkustyrkþegar, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar.

Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð sé Tryggingastofnun heimilt að veita styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg sé vegna þess að líkamsstarfsemi sé hömluð eða líkamshluta vanti.

Í 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 sé skilgreint hvað felist í hugtakinu hreyfihömlun samkvæmt reglugerðinni. Þar segi að með líkamlegri hreyfihömlun sé átt við sjúkdóm eða fötlun sem skerði verulega færni til að komast ferða sinna þannig að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu. Þar sé fyrst og fremst um að ræða samkvæmt 3. mgr.:

„1. lömun eða skertan hreyfanleika í ganglimum af völdum sjúkdóms eða fötlunar,

2. mæði vegna hjarta- eða lungasjúkdóma,

3. annað sambærilegt.“

Í 1.–3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 170/2009 komi meðal annars fram að heimilt sé að greiða elli- og örorkulífeyrisþega og örorkustyrkþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega sé nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt sé að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. En 2. og 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar hljóði svo:

„Uppbót er eingöngu heimilt að veita þegar eftirfarandi skilyrði eru uppfyllt:

1. Hinn hreyfihamlaði hefur sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður. Þetta á þó ekki við þegar um er að ræða hreyfihamlaða einstaklinga í sjálfstæðri búsetu, sbr. 6. mgr. 1. gr., sem hafa persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag viðkomandi, t.d. samning um notendastýrða persónulega aðstoð, beingreiðslusamning eða sambærilegan samning.

2. Nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar er ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggi fyrir.

Við mat á umsóknum skal fyrst og fremst líta á bifreiðina sem hjálpartæki hreyfi­hamlaðra og hvort umsækjandi þurfi bifreið til að komast ferða sinna, s.s. til vinnu, í skóla, sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð.“

Sambærilegar kröfur séu gerðar til þeirra sem fái uppbót vegna reksturs bifreiðar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 170/2009.

Strangari kröfur séu gerðar til þeirra sem hljóti styrk samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð. Í þeim tilvikum sé skilyrði að umsækjandi sé verulega hreyfihamlaður og noti til dæmis tvær hækjur og/eða sé bundinn hjólastól að staðaldri. Markmiðið sé að koma til móts við þá sem séu verr settir en þeir sem fái uppbót og þurfi meira rými vegna fötlunar sinnar. Til þess að fá styrkinn þurfi umsækjandi því meðal annars að sýna fram á að hreyfihömlunin sé svo veruleg og að hjálpartækjaþörf hans sé slík að hann þurfi að miða bifreiðakaup sín við þessi hjálpartæki og þurfi því stærri bíl en einstaklingur sem uppfylli skilyrði 3. gr. Skilyrði 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar hljóði svo:

„Styrkur skal vera kr. 1.440.000 og skal eingöngu veittur þegar eftirfarandi skilyrði eru uppfyllt:

1. Hinn hreyfihamlaði hefur sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður. Þetta á þó     ekki við þegar um er að ræða hreyfihamlaða einstaklinga í sjálfstæðri búsetu, sbr. 6.   mgr. 1. gr., sem hafa persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag viðkomandi, t.d. samning um notendastýrða persónulega aðstoð, beingreiðslusamning eða sambærilegan samning.

2. Nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar er ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggur fyrir.

3. Einstaklingur er verulega hreyfihamlaður og er t.d. bundinn hjólastól og/eða notar tvær hækjur að staðaldri.

4. Mat á ökuhæfni liggur fyrir.

5. Hinn hreyfihamlaði er sjúkratryggður hér á landi, sbr. 10. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar.“

Rétt sé að vekja sérstaka athygli á því að í 4. mgr. 4. gr. komi einnig fram að skilyrði sé að mat liggi fyrir um þörf á bifreið með hliðsjón af notkun hjálpartækja.

Við mat á hreyfihömlun vegna ákvörðunar, dags. 21. mars 2019, hafi legið fyrir læknisvottorð, dags. X 2019. Lýst hafi verið [...] en göngugeta hafi ekki verið talin minni en 400 metrar. Þar sem göngugeta sé metin meiri en 400 metrar á jafnsléttu, þá feli það í sér að ekki sé um hreyfihömlun að ræða hvað varði göngugetu. Skilyrði uppbótar/styrks vegna rekstrar og kaupa á bifreið hafi því ekki verið uppfyllt og hafi umsókninni því verið synjað.

Tryggingastofnun hafi farið ítarlega yfir mál kæranda. Stofnunin meti stöðu kæranda þannig að hún teljist ekki hreyfihömluð í skilningi 10. gr. laga um félagslega aðstoð og reglugerðar nr. 170/2009.

Sú hreyfihömlun, sem reglugerð nr. 170/2009 sé ætlað að mæta, sé skilgreind í 1. gr. reglugerðarinnar. Ljóst sé að með hreyfihömlun sé átt við sjúkdóm eða fötlun sem skerði verulega færni til að komast ferða sinna þannig að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu. Einnig sé ljóst að með því sé fyrst og fremst átt við lömun eða skertan hreyfanleika í ganglimum af völdum sjúkdóms eða fötlunar, mæði vegna hjarta- eða lungnasjúkdóma eða annað sambærilegt. Þessari skilgreiningu hafi verið bætt við reglugerðina árið 2009 en hún hafi áður meðal annars mótast í framkvæmd hjá úrskurðarnefnd.

Rétt sé að taka fram að þegar rætt sé um annað sambærilegt í c. lið 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar sé átt við líkamlega hreyfihömlun sem hafi áhrif á göngugetu. Það sé sá hópur sem lög- og reglugerðargjafinn hafi ætlað að veita uppbætur og styrki til kaupa á bifreiðum, en ekki öðrum einstaklingum sem segja megi að séu umferðarhamlaðir á annan hátt. Sú túlkun og framkvæmd sé í samræmi við það sem tíðkist í nágrannalöndum okkar. Meðal annars megi sjá þetta í skýrslu starfshóps velferðarráðuneytisins um stuðningskerfi til að auðvelda för hreyfihamlaðs fólks, en þar sé sérstaklega farið í þetta atriði á bls. 21 og 22. Skýrslan hafi verið birt á vef velferðarráðuneytisins þann 19. desember 2014 og megi finna þar.

Stofnunin telji að miðað við fyrirliggjandi gögn sé ljóst að afgreiðsla málsins hafi að fullu og öllu verið í samræmi við lög um almannatryggingar og reglugerð nr. 170/2009.

Rétt sé einnig að taka fram að í læknisvottorði merki læknir við að göngugeta kæranda verði ekki óbreytt næstu tvö árin. Tryggingastofnun vilji vekja athygli á því, meðal annars í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndar nr. 120/2015 og 341/2012, að stofnunin miði við að líklegt sé að hreyfihömlun umsækjanda vari í að minnsta kosti tvö ár til þess að kærandi teljist hreyfihamlaður í skilningi reglugerðar. Þetta atriði í læknisvottorði kæranda hefði verið kannað betur hefði stofnunin talið hana uppfylla skilyrði hreyfihömlunar, en þar sem svo hafi ekki verið þá hafi ekki verið óskað eftir frekari upplýsingum frá kæranda.

Að lokum sé rétt að taka það fram að í gögnum málsins komi fram ákveðnar félagslegar forsendur fyrir því að kærandi þurfi á bifreið að halda. Tryggingastofnun sé ekki heimilt að taka tillit til þeirra, heldur sé stofnunin bundin af þeim skilyrðum sem sett séu í lögum um félagslega aðstoð og reglugerð nr. 170/2009.

Tryggingastofnun telji að miðað við fyrirliggjandi gögn sé ljóst að afgreiðsla málsins hafi að fullu og öllu verið í samræmi við lög um almannatryggingar og reglugerð nr. 170/2009. Stofnunin telji því ekki ástæðu til að breyta fyrri ákvörðun sinni.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um uppbót/styrk til bifreiðakaupa.

Lagaheimild fyrir veitingu uppbótar/styrkja til kaupa á bifreið er að finna í 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Í nefndri 10. gr. segir meðal annars svo í 1. og 3. mgr.:

„Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunargreiðsluþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. [...]

Heimilt er að greiða styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. [...] Ráðherra setur reglugerð um greiðslur samkvæmt ákvæði þessu, m.a. um sex mánaða búsetuskilyrði.“

Með stoð í 3. málsl. 3. mgr. nefndrar 10. gr. hefur ráðherra sett reglugerð nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða.

Í 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 segir að með líkamlegri hreyfihömlun sé átt við sjúkdóm eða fötlun sem skerðir verulega færni til að komast ferða sinna þannig að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu. Þar sé fyrst og fremst um að ræða:

„a. lömun eða skertan hreyfanleika í ganglimum af völdum sjúkdóms eða fötlunar,

b. mæði vegna hjarta- eða lungnasjúkdóma,

c. annað sambærilegt.“

Um uppbót og styrk vegna kaupa á bifreið er nánar fjallað í 3. gr. og 4. gr. reglugerðarinnar. Þar kemur fram að það sé skilyrði fyrir veitingu uppbótar og styrks til bifreiðakaupa að bifreið sé nauðsynleg vegna hreyfihömlunar, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar.

Í læknisvottorði E, dags. X 2019, er greint frá meðferð kæranda vegna [...]. Í vottorðinu segir:

„[…] Vegna þessa er henni ei ráðlagt að ferðast með almenningssamgöngum til meðferða og rannsókna og fjarlægð til meðferðarstaðar er lengri en ráðlagt að ganga fyrir einstakling […] Meðferð krefst eftirlits […] á X vikna fresti.“

Í vottorðinu er merkt við að göngugeta hennar sé að jafnaði ekki minni en 400 metrar á jafnsléttu og að öllum líkindum verði hún ekki óbreytt næstu tvö árin. Þá segir meðal annars:

„Ekki er um eiginlega hreyfihömlun að ræða þó að hreyfigeta sé skert vegna […] fremur að vegna meðferða er sjkl ei unnt né ráðlagt að ferðast með almenningssamgöngum.“

Einnig liggja fyrir gögn, meðal annars frá C, þar sem getið er um meðferðaráætlun fyrir kæranda, umsókn um sjúkraþjálfun og gögn um [...].

Fyrir liggur í málinu að kærandi hefur verið greind með […] og er í meðferð vegna þess og að samkvæmt læknisráði þurfi hún að forðast almenningssamgöngur vegna aukinnar áhættu á sýkingu vegna meðferðarinnar. Einnig liggur fyrir að kærandi [...] nýlega. Ljóst er samkvæmt læknisvottorði E, dags. X 2019, að göngugeta kæranda er meiri en 400 metrar á jafnsléttu og að búist er við að göngugeta hennar breytist næstu tvö árin. Þá tilgreinir kærandi að hún þurfi að eignast neyslugrannan bíl þar sem að bíll hennar sé eyðslufrekur og kominn til ára sinna.

Í máli þessu snýst ágreiningur um hvort kærandi uppfylli skilyrði 1. mgr. og 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins er það skilyrði fyrir veitingu uppbótar að bótaþega sé nauðsyn að hafa bifreið vegna hreyfihömlunar. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins er það skilyrði fyrir veitingu styrks að bifreið sé nauðsynleg vegna þess að líkamsstarfsemi sé hömluð eða líkamshluta vanti.

Hugtakið hreyfihömlun er ekki skilgreint í lögum um félagslega aðstoð en löggjafinn hefur veitt ráðherra heimild til að útfæra umrætt lagaákvæði í reglugerð. Í 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 er hreyfihömlun skilgreind þannig að um hreyfihömlun sé að ræða þegar hömlun skerðir verulega færni viðkomandi til að komast ferða sinna þannig að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu. Þá eru nefnd dæmi um hvað geti valdið slíkri færniskerðingu.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ráðið verði af ákvæði 10. gr. laganna að tilgangur þess sé að koma til móts við þá einstaklinga sem eiga erfitt með að hreyfa sig á milli staða vegna skertrar göngugetu. Sú er ekki raunin í tilviki kæranda heldur er umsókn kæranda um uppbót/styrk til bifreiðakaupa fyrst og fremst byggð á því að kæranda sé ráðlagt af læknisfræðilegum ástæðum að notast ekki við almenningssamgöngur og vísað er til fjarlægðar til meðferðarstaða. Einnig vísar kærandi til fjárhagsvanda.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ljóst af gögnum málsins að kærandi uppfyllir ekki skilyrði 10. gr. laga um félagslega aðstoð og reglugerðar nr. 170/2009 um hreyfihömlun. Engin heimild er til þess að víkja frá framangreindu skilyrði fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa.

Að því virtu, sem að framan hefur verið rakið, er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 21. mars 2019 á umsókn kæranda um uppbót/styrk til bifreiðakaupa.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um uppbót/styrk til bifreiðakaupa, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir