Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 164/2021

Miðvikudaginn 15. september 2021

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 29. mars 2021, kærði , A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 1. janúar 2021 um hækkun á greiðslu ellilífeyris.  

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt greiðsluseðli Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 1. janúar 2021, fékk kærandi greiddar 68.097 krónur í ellilífeyri og heimilisuppbót, að frádreginni staðgreiðslu.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 29. mars 2021. Með bréfi, dags. 31. mars 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum frá kæranda um hvort kæran varðaði einhverja stjórnvaldsákvörðun. Svar barst frá kæranda með bréfi, dags. 7. apríl 2021. Með bréfi, dags. 9. apríl 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 27. maí 2021, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. maí 2021. Með tölvubréfi, mótteknu 16. júní 2021, bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 21. júní 2021. Með bréfi, dags. 16. júlí 2021, barst viðbótargreinargerð frá Tryggingastofnun ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. júlí 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi kvarti yfir ákvörðun Alþingis um hækkun bóta, samanber 69. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 69. gr. segi:

„Bætur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 63. gr. og fjárhæðir skv. 22. gr., skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Í 70. gr. laganna komi fram heimild ráðherra til að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerð.

Kærandi greinir frá því að við ákvörðun Alþingis í desember 2020 hafi verið ákveðið að víkja í meginatriðum frá ákvæðum [69. gr.] og taka ekki mið af almennri launaþróun eins og lagagreinin kveði á um.

Eins og þekkt sé hafi verið gerður lífskjarasamningur sem gildi frá apríl 2019 til loka árs 2022. Samningurinn kveði á um að launahækkanir verði í krónutölum en ekki í prósentum eins og algengt sé. Í kjölfar lífskjarasamningsins hafi verið gerðir samningar sem hafi bæði tekið til almenna vinnumarkaðarins og þess opinbera. Allir þessir samningar hafi kveðið á um sömu krónutöluhækkanir og kveðið sé á um í lífskjarasamningnum. Kærandi vísar í því samhengi til gildandi kjarasamninga sem hafi hækkað laun síðastliðin áramót um 15.700 krónur.

Við ákvörðun Alþingis um hækkun bóta, sbr. 69. gr., hafi hins vegar verið miðað við hlutfallslega hækkun 3,6%. Að mati kæranda séu engin fordæmi fyrir hlutfallslegri hækkun launa 1. janúar 2021 í gildandi kjarasamningum. Rétt sé að benda á að verðbólga hafi verið yfir 4% það sem af sé árinu 2021. Sú ákvörðun Alþingis að miða við 3,6% hækkun bóta hafi orðið til þess að bætur til kæranda hafi hækkað um 9.244 krónur í stað 15.700 króna sem hafi verið almenn launahækkun. Einnig sé rétt að hafa í huga að launavísitala, útgefin af Hagstofu Íslands, hafi hækkað langt umfram 3,6%.

Með tilliti til ákvæðis 69. gr. telji kærandi að Alþingi hafi ekki tryggt honum þá hækkum sem honum hafi borið og ekki hafi verið heimilt að miða við hlutfallslega hækkun eins og gert hafi verið heldur hefði átt að taka mið af launaþróun á almennum vinnumarkaði. Einnig vilji kærandi benda á að ráðherra hafi ekki sett reglugerð um framkvæmd 69. gr. eins og 70. gr. heimili heldur gefið út einhliða leiðbeiningar um framkvæmd hennar. Óski kærandi því eftir því að úrskurðarnefnd velferðarmála taki mál hans til efnislegrar skoðunar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 7. apríl 2021, greinir kærandi frá grundvelli kæru sinnar. Kærandi vísar til 9. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar þar sem kveðið sé á um hlutverk Tryggingastofnunar ríkisins. En þar segi í 1. mgr. :

„Tryggingastofnun annast framkvæmd lífeyristrygginga almannatrygginga og annarra málefna sem kveðið er á um í lögum þessum. Þá skal stofnunin sinna þeim verkefnum sem henni eru falin með öðrum lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða ákvörðun ráðherra.“

Í 13. gr. laganna sé kveðið á um að ef ágreiningur rísi um grundvöll, skilyrði fjárhæða bóta eða greiðslna samkvæmt lögunum kveði úrskurðarnefnd velferðarmála úrskurð í slíkum málum.

Stjórnsýslukæra kæranda snúist um hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi verið heimilt að víkja frá 69. gr. laga um almannatryggingar og hækka bætur og greiðslur mun minna en launaþróun gefi til kynna. Þessi ákvörðun Tryggingastofnunar, að taka ekki mið af launaþróun, hafi valdið því að greiðslur til hans séu lægri en ella hefðu orðið ef tekið hefði verið mið af launaþróun eins og kveðið sé á um í 69. gr.

Að mati kæranda sé óásættanlegt að Tryggingastofnun ríkisins geti vikið sér undan skýrum ákvæðum laga á forsendum ákvörðunar fjárveitingavaldsins. Til að slíkt væri heimilt hefði þurft að breyta lögum um almannatryggingar til samræmis við fjárveitingar en slíkt hafi ekki verið gert og standi lögin því óbreytt.

Að framansögðu virtu telji kærandi að kæran sé tæk til meðferðar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála og falli undir 13. gr. laga um almannatryggingar þar sem hún taki til ágreinings um grundvöll ákvörðunar um fjárhæð bóta og greiðslna vegna ársins 2021.

Í athugasemdum kæranda, dags. 16. júní 2021, við greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins greinir kærandi frá því að stofnunin svari ekki umkvörtunarefni hans. Tryggingastofnun hafi ekki svarað því hvaða rök hafi legið að baki þeirri ákvörðun að stofnunin hafi ekki farið að lögum við ákvörðun um hækkun ellilífeyris til hans þann 1. janúar 2021 þar sem almenn launaþróun hafi ekki verið lögð til grundvallar, sbr. 69. gr. laga um almannatryggingar.

Í greinargerð Tryggingastofnunar sé ekki gerð grein fyrir því hvernig 3,6% hækkun lífeyris sé fundin út, þ.e. hvaða forsendur hafi verið lagðar til grundvallar við mat á væntanlegri launaþróun vegna ársins 2021. Eins og fram komi í kæru hafi laun hækkað um 15.750 krónur þann 1. janúar 2021 sem sé almenn launahækkun án launaskriðs og starfsaldurshækkana. Sú 15.750 krónu launahækkun sé ráðandi tala fyrir allan vinnumarkaðinn og marki launaþróunina vegna ársins 2021 þar sem kjarasamningar séu almennt bundnir til ársloka 2022.

Í þriðja lið greinargerðarinnar um hækkun ellilífeyris á milli ára, standi að hækkunin byggi á mati á áætluðum meðalhækkunum á vinnumarkaði í heild fyrir árið 2021. Engar frekari útskýringar eða gögn fylgi sem sýni hvernig slík niðurstaða sé fengin, enda engir kjarasamningar með hlutfallslegum hækkunum. Þá séu engin rök færð fyrir því hvers vegna lífeyrisþegar fái 9.244 króna hækkun á meðan aðrir fá 15.750 krónur, þrátt fyrir að 69. gr. laga um almannatryggingar kveði á um að hækkunin eigi að taka mið af launaþróun. Í greinargerðinni sé fullyrt að þetta sé í samræmi við áðurnefnda 69. gr. En 69. gr. kveði á um að árleg hækkun ellilífeyris skuli taka mið af launaþróun, þó þannig að hún hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu verðlags. Það sem af sé þessu ári hafi vísitala verðlags verið lengst af 4,6% en árleg hækkun lífeyris vegna ársins 2021 sé 3,6%, eða einu prósentustigi undir hækkun verðlagsvísitölu. Öllum megi því vera ljóst að Tryggingastofnun ríkisins sé ekki að fara að lögum hvað varði hækkun ellilífeyris fyrir árið 2021.

Í greinargerðinni sé enn fremur vitnað í álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9818/2018 og því haldið fram að um sambærilegt mál sé að ræða. Að mati kæranda séu þessi mál mjög ólík þar sem annars vegar sé verið að deila um hvað falli undir launaþróun, þ.e. hvort launaskrið og starfsaldurshækkanir falli þar undir og hins vegar mat á almennri launaþróun. Að mati kæranda sé það athyglivert að umboðsmaður víki sér undan því að koma með afdráttarlausa niðurstöðu, meðal annars vegna þess hvað 69. gr. sé opin. Hins vegar telji umboðsmaður ljóst að það sé vilji löggjafans að hækkunin sé aldrei lægri en hækkun verðlagsvísitölu. Umboðsmaður beini því til viðeigandi stjórnvalda að þau taki afstöðu til þess hvort búa megi því fjárlagaverkefni, sem leiði af umræddu lagaákvæði um launaþróun, skýrari lagagrundvöll. Í álitinu segir meðal annars:

„Þegar gætt er að stöðu borgaranna og eins og þessu tilviki þeirra sem á hverjum tíma kunna að eiga rétt til greiðsla sem falla undir umrætt ákvæði og eru með vissum hætti grunnur að framfærslu þeirra og útfærsla á stjórnarskráákvæði um rétt borgaranna til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku og elli, getur reynt á hvaða kröfur um skýrleika laga eigi við. Almennt er litið svo á að þegar reynir á stjórnarskrábundin réttindi borgaranna verði að gera ríkari kröfur en að jafnaði um útfærslu löggjafans á þeim réttindum. Hvað sem líður fjárstjórnarvaldi Alþingis hefur þingið í þessu tilviki ákveðið að setja sjálfu sér matskennt viðmið og að auki lágmark um  breytingar á fjárhæðum bóta almannatrygginga og tiltekinna annara greiðsla”

Að mati kæranda séu skilaboð umboðsmanns Alþingis þau að Alþingi hafi ákveðið lágmark hvað varði árlega hækkun lífeyris sem bindi hendur fjárstjórnarvaldsins. Umboðsmaður veki athygli á því að árlega hækkun lífeyris snúi að grunni að framfærslu lífeyrisþega sem byggi á stjórnarskrárvörðum rétti.

Gera verði þá kröfu til stjórnvalds sem fari með framkvæmd úthlutunar gæða þess opinbera að þess sé gætt að allar ákvarðanir byggi á þeirri grundvallarreglu að hún sé málefnaleg, gætt sé meðalhófs, jafnræðis og gegnsæis. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um framkvæmd 69. gr. laga um almannatryggingar beri að skoða út frá þessari grundvallarreglu.

Kærandi telji mikilvægt að úrskurðarnefndin horfi til ábendingar umboðsmanns Alþingis um að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um árlega hækkun lífeyris snerti stjórnarskrárvarinn rétt kæranda til framfærslu. Kærandi telji einnig nauðsynlegt að fyrir liggi upplýsingar á hverju Tryggingastofnun ríkisins byggi mat sitt á væntanlegri launaþróun vegna ársins 2021. Kærandi telji enn fremur nauðsynlegt að nefndin taki afstöðu til þess hvort Tryggingastofnun ríkisins sé heimilt að víkja frá ákvæði 69. gr. laga um almannatryggingar um að bætur skuli aldrei hækka minna en hækkun verðlagsvísitölu.

Langstærsti hluti ellilífeyrisþega byggi alfarið framfærslu sína á lífeyri frá almannatryggingum og lífeyrissjóðum. Um sex prósent ellilífeyrisþega séu eingöngu með lífeyri frá almannatryggingum og milli tuttugu til þrjátíu prósent séu með minna en 100.000 krónur í aðrar tekjur, þar á meðal frá lífeyrissjóðum. Af þessu leiði að ákvörðun um árlega hækkun lífeyris frá almannatryggingum hafi mikil áhrif á framfærslu stórs hóps lífeyrisþega.

Kærandi vilji árétta vegna þess sem fram komi í greinargerð Tryggingastofnunar að ákvörðun um hækkun bóta sé tekin af ráðherra að það sé lögbundið hlutverk Tryggingastofnunar að greiða réttar bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, þar með talið eins og þær taki breytingum árlega samkvæmt fyrirmælum 69. gr. laganna. Hvað sem líði aðkomu annarra stjórnvalda að framkvæmd þessa ákvæðis, sé það þannig í verkahring og á ábyrgð Tryggingastofnunar að ákvarðanir stofnunarinnar séu efnislega réttar og í samræmi við lögin.

Ákvörðun ráðherra með reglugerð leysi hvorki Tryggingastofnun né úrskurðarnefnd velferðarmála undan því að taka afstöðu til þess hvort þær fjárhæðir sem ráðherra hafi ákveðið með reglugerð samrýmist fyrirmælum hins almenna löggjafa sem fram komi í 69. gr. laga um almannatryggingar og þá meðal annars eins og að túlka beri þau í ljósi 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Í þessu sambandi þurfi að hafa í huga að ákvæði 69. gr. laganna sé liður í útfærslu almenna löggjafans á rétti til aðstoðar vegna elli samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Með ákvæðinu sé ekki aðeins lögfest skylda stjórnvalda til að hækka bætur til samræmis við fyrirmæli þess heldur jafnframt réttur lífeyrisþega til samsvarandi hækkunar.

Kærandi taki einnig fram að skírskotun í ákvæðinu til fjárlaga hafi ekki þá þýðingu að ákvörðunarvald um hækkun bóta sé lögð í hendur fjárveitingavaldsins. Í fyrsta lagi verði ákvörðunarvald um inntak réttar til aðstoðar í skilningi 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar ekki framselt fjárveitingavaldinu með þeim hætti, enda sé hinum almenna löggjafa skylt samkvæmt ákvæðinu að tryggja þennan rétt með lögum. Fjárlög teljist ekki lög í þessum skilningi. Í öðru lagi felist ekkert slíkt valdframsal til fjárveitingavaldsins í orðalagi ákvæðisins.

Þó gera þurfi ráð fyrir þeirri útgjaldaaukningu sem af hækkun bóta kunni að stafa í fjárlögum eða eftir atvikum fjáraukalögum í samræmi við almennar reglur stjórnarskrárinnar um fjárstjórnarvaldið, en í 69. gr. laga um almannatryggingar felist sjálfstæð skylda stjórnvalda til að hækka bætur í samræmi við þau viðmið sem fram komi í 2. málsl. ákvæðisins. Skortur á því af hálfu handhafa fjárveitingavalds að gera ráð fyrir auknum útgjöldum til samræmis við það leysi stjórnvöld ekki undan þessari skyldu.

Eins og Tryggingastofnun hafi rökstutt ákvörðun á fjárhæð ellilífeyris til kæranda fái kærandi hvorki séð að hún sé í samræmi við fyrirmæli 69. gr. laga um almannatryggingar né reist á fullnægjandi gögnum, upplýsingum og mati á grundvelli þeirra viðmiða sem fram komi í 2. málsl. ákvæðisins. Einu gildi þó að ákvörðun Tryggingastofnunar sé í samræmi við reglugerð ráðherra, enda geti reglugerðin ekki lagt grundvöll að ákvörðun Tryggingastofnunar nema að því marki sem hún sé sjálf í samræmi við lög um almannatryggingar. Kærandi fái ekki séð að svo sé og samkvæmt Tryggingastofnun hafi stofnunin ekki undir höndum gögn sem sýni það.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram kærð sé hækkun á ellilífeyri árið 2021.

Í 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007, með síðari breytingum, sé kveðið á um að fullur ellilífeyrir skuli vera 3.081.468 kr. á ári. Ellilífeyri skuli lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn falli niður. Ellilífeyrisþegi skuli hafa 300.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris. Þá skuli ellilífeyrisþegi hafa 1.200.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna.

Í 69. gr. almannatryggingalaga, með síðari breytingum, sé kveðið á um að bætur almannatrygginga, svo og greiðslur samkvæmt 63. gr. og fjárhæðir samkvæmt 22. gr., skuli breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skuli taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.

Með fjárlögum nr. 158/2020 hafi Alþingi veitt fjárheimild til greiðslna ellilífeyris fyrir árið 2021.

Með 1. gr. reglugerðar nr. 1333/2020 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2021 hafi fjárhæð ellilífeyris verið hækkuð í 266.033 kr. á mánuði fyrir árið 2021 eða 3.192.396 kr. á ári.

Í kæru komi fram að kærandi telji að miða eigi við krónutöluhækkun líkt og gert hafi verið í tilteknum kjarasamningum í stað prósentuhækkunar launavísitölu.

Núverandi ákvæði 69. gr. almannatryggingalaga komi til með lögum nr. 130/1997. Í athugasemdum sem fylgt hafi frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 130/1997 komi meðal annars fram að eðlilegt sé að fjárhæð bótanna verði ákveðin á fjárlögum hverju sinni, enda byggist viðmiðun þeirra á sömu forsendum og fjárlög um almenna þróun launa og verðlags á fjárlagaárinu. Í athugasemdunum sé einnig vísað til þess að tenging bóta almannatrygginga við vikukaup í almennri verkamannavinnu hafi verið afnumin árið 1996 í samræmi við þá stefnu stjórnvalda að rjúfa sjálfvirkar tengingar skatta og útgjalda við breytingar sem ekki sé á verksviði stjórnvalda að ákveða. Sú tenging hafi verið rofin með lögum nr. 144/1995 og í athugasemdum sem hafi fylgt með frumvarpi því er varð að lögum nr. 144/1995 hafi meðal annars komið fram að fyrirhugað væri að fella úr gildi öll lagaákvæði sem tengi bætur við laun og þess í stað að ákveða með fjárlögum hverju sinni hvernig bætur skuli breytast á næsta almanaksári. Hafi það verið í samræmi við stefnumörkun ríkisstjórnarinnar um að rjúfa sjálfvirka tengingu útgjalda og skatta við vísitölur og laun.

Umboðsmaður Alþingis hafi tekið til skoðunar erindi þar sem hafi reynt á sambærilegt álitaefni og það sem hér sé kært, sbr. mál nr. 9818/2018. Þar komi fram að „samkvæmt lagaákvæðinu sem um ræðir skulu bætur almannatrygginga breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Af forsögu ákvæðisins má ráða að þegar talað er um að hækkun bóta skuli taka mið af launaþróun hafi ekki verið ætlun löggjafans að festa hækkanir við tiltekna vísitölu, líkt og launavísitölu. Því hafi ráðherra tiltekið svigrúm til að meta og taka mið af ólíkum aðstæðum þegar reyni á launaþróun.”

Í svari fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn um hækkun bóta almannatrygginga segi að „það er mat hverju sinni í fjárlagagerðinni hvernig taka skuli mið af launaþróun en almennt má segja að gengið sé út frá meðalhækkunum í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði að teknu tilliti til þess hvenær hækkanirnar taka gildi á árinu. Þessi viðmið hafa því falið í sér að tekið hefur verið mið af meðalbreytingum á vinnumarkaðnum í heild fremur en af hækkun einstakra hópa, t.d. hinna lægst launuðu.”

Í athugasemdum með frumvarpi því sem hafi orðið að fjárlögum fyrir árið 2021 segi að „í frumvarpinu er gert ráð fyrir að prósentuhækkun bóta almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris, og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði 3,6% frá og með 1. janúar 2021. Hækkunin byggist á mati á áætluðum meðaltaxtahækkunum á vinnumarkaðinum í heild fyrir árið 2021. Framangreindar forsendur eru í samræmi við 69. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þar sem kveðið er á um að bæturnar skuli breytast árlega og taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.”

Tryggingastofnun sé bundin þeim lögum og reglugerðum sem gildi um starfsemi stofnunarinnar. Með fjárlögum fyrir árið 2021 og reglugerð nr. 1333/2020 hafi fjárhæð ellilífeyris verið  hækkuð í 3.192.396 kr. á ári og hafi verið um að ræða 3,6% hækkun frá árinu áður. Ellilífeyrir kæranda hafi verið hækkaður til samræmis við það árið 2021.

Að lokum sé rétt að taka það fram, líkt og fram komi hjá umboðsmanni Alþingis í áðurnefndu máli nr. 9818/2018, að það komi í hlut fjármála- og efnahagsráðherra við undirbúning og í frumvarpi til fjárlaga fyrir hvert ár að taka ákvörðun um hvaða viðmiðanir hann leggi til grundvallar tillögugerð sinni um launaþróun. Tryggingastofnun komi ekki að því að ákvarða hækkun á lífeyrisgreiðslum hverju sinni.

Í ljósi þess að ákvörðun um hækkun á lífeyri kæranda sé tekin af öðru stjórnvaldi, vilji Tryggingastofnun vekja athygli á því að stofnunin hafi aðeins þær upplýsingar sem að framan greini um þær forsendur sem miðað hafi verið við þegar ákvörðun um hækkun ellilífeyris hafi verið tekin. Enn fremur taki Tryggingastofnun fram að telji úrskurðarnefnd ástæðu til þess að fá frekari upplýsingar um þær forsendur þyrfti að fá þær upplýsingar hjá því stjórnvaldi sem hafi komið að ákvörðuninni.

Tryggingastofnun ítrekar í viðbótargreinargerð sinni, dags. 16. júlí 2021, að stofnunin sé bundin ákvæðum almannatryggingalaga en í 69. gr. segi að bætur almannatrygginga, svo og greiðslur samkvæmt 63. gr. og fjárhæðir samkvæmt 22. gr., skuli breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skuli taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.

Ekki sé deilt um það í þessu máli að bætur almannatrygginga hafi hækkað í samræmi við fjárlög ársins 2021. Vísitala neysluverðs fyrir árið 2021 liggi ekki fyrir að svo stöddu.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun á ellilífeyri til kæranda. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort lífeyrisgreiðslur kæranda fyrir árið 2021 hafi hækkað í samræmi við 69. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Ákvæði um greiðslur ellilífeyris er að finna í 69. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þar segir:

„Bætur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 63. gr. og fjárhæðir skv. 22. gr., skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Í 70. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er kveðið á um heimild ráðherra til að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerðum. Á grundvelli þeirrar heimildar var sett reglugerð nr. 1333/2020 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2021. Í 1. gr. hennar kemur fram að ellilífeyrir, samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar, skuli vera 266.033 krónur á mánuði og 3.192.396 krónur á ári. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1121/2019 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2020 var ellilífeyrir 256.789 kr. á mánuði og 3.081.468 kr. á ári á árinu 2020.

Í frumvarpi sem varð að fjárlögum fyrir árið 2021 segir að fjárheimildir málefnasviða og málaflokka séu settar fram á áætluðu verðlagi ársins 2021. Verðlagsbreytingar á milli áranna 2020 og 2021 miðist við þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá 1. október en launabætur til stofnana taki mið af kjarasamningum sem samið hafi verið um vorið 2020. Um launaforsendur segir:

„Hækkun fjárheimilda málefnasviða og málaflokka í fjárlagafrumvarpinu vegna launahækkana er tvíþætt. Annars vegar er um að ræða endurmat launaforsendna fyrir árin 2019 og 2020 og mat á áhrifum þeirra á ársgrundvelli fyrir árið 2021. Á vormánuðum 2020 var samið við flest félög opinberra starfsmanna eftir að kjarasamningar höfðu verið lausir frá apríl 2019. Í þeim samningum var samið um afturvirkar hækkanir frá lokum síðustu samninga. Almennt var samið um krónutöluhækkanir í stað hlutfallslegra prósentuhækkana, auk þess sem breytingar voru gerðar á orlofsréttindum. Mat þeirra samninga sem eftir eru byggist á niðurstöðum þeirra samninga sem nú er lokið. [...] Hins vegar eru reiknaðar inn launahækkanir fyrir árið 2021 samkvæmt fyrirliggjandi kjarasamningum og spá um hækkanir í þeim samningum þar sem enn er ósamið við félög ríkisstarfsmanna. Þar sem hækkanir kjarasamninganna voru í formi krónutölu er hlutfallsleg hækkun þeirra misjöfn eftir stéttarfélögum. Samkvæmt mati á samningunum er áætlað að almennar launahækkanir á árinu 2021 verði um 3,6% að jafnaði og taka þær almennt gildi þann 1. janúar 2021.“

Um bætur almannatrygginga segir enn fremur:

„Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að prósentuhækkun bóta almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris, og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði 3,6% frá og með 1. janúar 2021. Hækkunin byggist á mati á áætluðum meðaltaxtahækkunum á vinnumarkaðinum í heild fyrir árið 2021. Framangreindar forsendur eru í samræmi við 69. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þar sem kveðið er á um að bæturnar skuli breytast árlega og taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Í niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9818/2021, sem varðaði það hvernig launaþróun væri metin við gerð tillögu til fjárlaga um breytingar á fjárhæðum bóta, segir meðal annars að það komi í hlut fjármála- og efnahagsráðherra við undirbúning og í frumvarpi til fjárlaga fyrir hvert ár að taka ákvörðun um hvaða viðmiðanir hann leggur til grundvallar tillögugerð sinni um launaþróun. Jafnframt segir að ráðherra hafi tiltekið svigrúm til að taka mið af ólíkum aðstæðum hverju sinni.

Fyrir liggur að 3,6% hækkun ellilífeyris var ákveðin í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2021 á grundvelli 69. gr. laga um almannatryggingar. Þá liggur fyrir að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1333/2020, sbr. reglugerð nr. 1121/2019, hækkaði fjárhæð ellilífeyris um 3,6% á árinu 2021 frá árinu 2020. Einnig er óumdeilt að ellilífeyrisgreiðslur til kæranda hækkuðu í samræmi við framangreint. Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefnd velferðarmála ekki tilefni til að gera athugasemdir við hækkun ellilífeyrisgreiðslna til kæranda.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun ellilífeyrisgreiðslna til handa kæranda staðfest.

Bent er á að það er hlutverk löggjafans að kveða á um árlega breytingu bóta samkvæmt 69. gr. laga um almannatryggingar og það hefur löggjafinn gert með setningu fjárlaga. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að það falli utan úrskurðarvalds nefndarinnar að endurskoða hvort löggjafinn hafi við samþykkt fjárlaga fylgt þeim matskenndu viðmiðum sem löggjafinn hefur sett með 2. málsl. 69. gr. laga um almannatryggingar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun á ellilífeyrisgreiðslum til A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir