Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 427/2023

Miðvikudaginn 13. desember 2023

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 4. september 2023, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 27. júlí 2023 þar sem umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða var synjað. 

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 20. janúar 2023, sótti kærandi um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða frá 1. október 2022. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. febrúar 2023, var kæranda bent á að til þess að hægt væri að meta skilyrði fyrir greiðslum viðbótarstuðnings þyrfti Tryggingastofnun að berast nýr úrskurður Útlendingastofnunar um dvalarleyfi hennar. Í kjölfar úrskurðar Útlendingastofnunar, dags. 22. maí 2023, um endurnýjun dvalarleyfis til 18. janúar 2024 var umsókn kæranda synjað með bréfi, dags. 30. maí 2023, á þeim grundvelli að kærandi væri með tímabundið dvalarleyfi og hafi því ekki uppfyllt skilyrði til þess fá undanþágu frá skilyrðinu um ótímabundið dvalarleyfi hér á landi eða rétt til ótímabundinnar dvalar. Með tölvupósti 2. júní 2023 var farið fram á endurupptöku ákvörðunar stofnunarinnar. Tryggingastofnun ríkisins tók upp mál kæranda og með bréfi, dags. 4. júlí 2023, óskaði stofnunin eftir frekari gögnum frá kæranda. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 27. júlí 2023, var umsókn kæranda synjað á þeim grundvelli að hún hafi ekki uppfyllt skilyrði um sérstakar aðstæður.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 7. september 2023. Með bréfi, dags. 11. september 2023, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 4. október 2023, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. október 2023. Athugasemdir umboðsmanns kæranda bárust 20. október 2023 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. október 2023. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 27. júlí 2023 um að synja umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða.

Þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að réttur kæranda til félagslegs viðbótarstuðnings samkvæmt lögum nr. 74/2020 um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða verði viðurkenndur. Til vara sé þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Tryggingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Kærandi hafi sótt um félagslegan viðbótarstuðning 20. janúar 2023. Þann 21. febrúar 2023 hafi kæranda borist tilkynning þess efnis að svo að hægt væri að meta skilyrði fyrir greiðslu þyrfti að liggja fyrir úrskurður Útlendingastofnunar um gilt dvalarleyfi. Kærandi hafi framvísað staðfestingu á dvalarleyfi en hafi engu að síður verið synjað um félagslegan viðbótarstuðning þann 30. maí 2023. Með bréfi, dags. 2. júní 2023, hafi kærandi krafist endurupptöku á ákvörðuninni á þeim grundvelli að hún væri bersýnilega röng og að málsmeðferðin hafi verið ábótavant. Tryggingastofnun hafi fallist á endurupptöku og hafi óskað eftir heilsufarsupplýsingum og tekjuupplýsingum frá syni kæranda. Þann 27. júlí 2023 hafi Tryggingastofnun synjað kæranda að nýju um félagslegan viðbótarstuðning á þeim grundvelli að umsóknin teldist ekki uppfylla undanþáguákvæði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða.

Að mati kæranda sé rökstuðningur Tryggingastofnunar nánast sá sami og hafi verið veittur 30. maí 2023 þar sem að mestu leyti hafi verið vísað með almennum hætti til skilyrða félagslegs viðbótarstuðnings og undanþáguheimildar til að veita einstaklingum með tímabundið dvalarleyfi slíkan stuðning. Það hafi verið rakið að við mat á skilyrði um „sérstakar aðstæður“ þurfi verulega meira að koma til en í tilfelli kæranda, til dæmis andlát framfæranda eða verulega skert vinnugeta hans til framtíðar. Tryggingastofnun hafi loks vísað til þess að þó svo að heilsufar kæranda sé slæmt telji stofnunin það ekki erfiðara en það sem eðlilegt geti talist og ekki tekið miklum breytingum undanfarin ár.

Kærandi telji að þrátt fyrir að Tryggingastofnun hafi endurupptekið málið og tekið umsókn til meðferðar að nýju sé ákvörðunin enn bersýnilega röng auk þess sem hvorki hafi verið bætt úr málsmeðferð né rökstuðningi að baki henni. Hin nýja ákvörðun hafi bætt litlu við þá fyrri og að mati kæranda hafi hún verð byggð á röngum forsendum, ófullnægjandi upplýsingum og óforsvaranlegri skýringu á umræddu ákvæði. Kærandi telji að málið hafi ekki verið kannað til hlítar áður en ákvörðun hafi verið tekin auk þess sem rökstuðningur hafi ekki verið fullnægjandi. Óljóst sé hvenær Tryggingastofnun telji unnt að beita undanþáguheimild 3. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2020, en af rökstuðningi megi ætla að það sé aðeins í tilfellum þar sem framfærandi deyr eða vinnugeta hans skerðist til frambúðar. Kærandi telji það ekki rétta túlkun.

Kærandi telji hina kærðu ákvörðun haldna verulegum annmörkum og að óhjákvæmilegt sé að ógilda hana. Kærandi telji ákvörðunina vera byggða á röngum forsendum og vera bersýnilega ranga. Þá sé ýmsum sjónarmiðum sem hafi verulega þýðingu ekki verið veitt neitt gildi við mat á skilyrðum og hafi málið að því er virðist ekki verið skoðað til hlítar. Kærandi telji að hún uppfylli skilyrði til félagslegs viðbótarstuðnings samkvæmt lögum nr. 74/2020 og því beri að viðurkenna rétt hennar.

Kærandi geri jafnframt athugasemdir við málsmeðferðartíma og vinnubrögð Tryggingastofnunar en hún hafi fyrst sótt um í janúar 2023 og hafi loks fengið niðurstöðu þann 27. júlí 2023, eftir að fyrri ákvörðun hafi verið endurupptekin. Rökstuðningur sé engu að síður að mestu leyti sá sami að mati kæranda og í hinni enduruppteknu ákvörðun og fái hún ekki séð að bætt hafi verið úr annmörkum fyrri ákvörðunar. Að mati kæranda sé óskiljanlegt hvers vegna það hafi tekið stofnunina eins langan tíma og raun beri vitni að afgreiða umsókn hennar.

Í hinni kærðu ákvörðun hafi sérstaklega verið vísað til þess að ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2020 sé undantekning frá meginreglu um að erlendir ríkisborgarar þurfi að hafa ótímabundið dvalarleyfi og að því beri að skýra það þröngri lögskýringu. Þó það sé rétt að undanþágur beri að skýra þröngt þá jafngildi það því ekki að það beri aldrei að beita heimildinni. Þegar svo beri undir að tilvik falli undir heimildina þá komi ekki til álita hvort skýra eigi heimildina þröngri lögskýringu eða rúmri heldur beri einfaldlega að beita heimildinni. Kærandi telji Tryggingastofnun fara offari í sinni þröngu skýringu og að tilvik kæranda falli undir heimildina þó hún sé matskennd.

Við skýringu ákvæðisins sé ekkert litið til atriða á borð við markmiða en markmið þessara sértæku laga sé að styrkja framfærslu aldraðra einstaklinga sem séu búsettir hér á landi og eigi engin eða takmörkuð lífeyrisréttindi, sbr. 1. gr. laganna. Það felist síðan í hlutarins eðli að markmið undanþáguheimildarinnar sé að veita öldruðum erlendum ríkisborgurum slíka framfærslu þegar sérstaklega standi á, jafnvel þó þeir hafi ekki ótímabundið dvalarleyfi hér á landi. Þessu verði að mati kæranda að veita þýðingu við mat á skilyrðum laganna og telji einsýnt að þetta bendi til þess að beita beri undanþáguheimildinni.

Tryggingastofnun miði af einhverjum ástæðum aðeins við tímabil sem liðið sé frá því að núgildandi dvalarleyfi hafi verið veitt, sem hafi verið í maí síðastliðnum. Kærandi fái ekki séð hvers vegna þetta sé gert og telji það ómálefnalegt í ljósi þess að 3. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2020 vísi sérstaklega til þess að útlendingur þurfi að hafa verið búsettur hér í tvö ár og hljóti því að miða við búsetutíma hvers einstaklings, í það minnsta þessi tvö ár sem tilgreind séu. Hvergi sé á hinn bóginn minnst á að meta skuli sérstakar aðstæður út frá síðasta dvalarleyfi. Sé sá skilningur lagður til grundvallar geti sú staða hæglega komið upp að viðmiðunartímabil Tryggingastofnunar sé aðeins örfáir dagar, sem eðli máls samkvæmt væri marklaust. Þetta eitt og sér leiði að mati kæranda til þess að það sé óhjákvæmilegt að ógilda hina kærðu ákvörðun, enda séu rangar forsendur lagðar til grundvallar.

Tryggingastofnun virðist leggja mikla áherslu á breyttar aðstæður, bæði hvað varði fjárhagslega stöðu og heilsufar. Kærandi fái ekki séð hvers vegna höfuðáhersla sé lögð á breytt heilsufar eða breyttar aðstæður þegar það sé ljóst að 3. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2020 vísi aðeins til sérstakra aðstæðna með almennum hætti. Í frumvarpi að baki lögunum sé að finna dæmi þess að slíkar aðstæður teljist vera fyrir hendi en sú talning sé ekki tæmandi talning og alls ekki gert ráð fyrir því að breyttar aðstæður séu það sem beri að líta fyrst og fremst til. Þvert á móti geti mjög erfiðar almennar aðstæður, hvað sem valdi þeim, talist sérstakar ástæður í skilningi framangreinds ákvæðis. Ekki sé tekin afstaða til aðstæðna kæranda í hinni kærðu ákvörðun að undangengnu heildarmati heldur sé látið við það sitja að meta tekjur framfæranda á stuttu tímabili og vísa almennt til þess að heilsufar sé ekki svo slæmt að það geti talist umfram það sem eðlilegt sé og hafi ekki tekið miklum breytingum. Kærandi telji einsýnt að aðstæður hennar séu mjög slæmar, enda sé hún upp á son sinn komin sem hafi stopula tekjusögu, hún sé veik og þurfi mikla umönnun auk þess sem hún eigi engin lífeyrisréttindi hér á landi. Þar af leiðandi uppfylli hún bæði form- og efnisskilyrði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 74/2020 líkt og nánar verði rakið.

Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2020 sé heimilt að veita undanþágu frá skilyrðum um ótímabundið dvalarleyfi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi ef erlendur ríkisborgari hafi dvalarleyfi sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, enda hafi hann verið búsettur hér á landi í að minnsta kosti tvö ár samfellt og sérstakar aðstæður séu fyrir hendi. Óumdeilt sé að kærandi hafi dvalarleyfi sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis þar sem hún sé hér á grundvelli fjölskyldutengsla við son sinn sem hafi dvalarleyfi hér á landi á grundvelli tengsla við landið, sbr. 72. gr. og 78. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Einnig sé ljóst að hún hafi búið hér á landi síðan árið 2015 og uppfylli því formskilyrði 3. mgr. 2. gr. laganna. Velti niðurstaða málsins þ.a.l. á því hvort skilyrðið um „sérstakar aðstæður“ sé uppfyllt.

Í frumvarpi að lögum nr. 74/2020 sé vísað til þess að sérstakar aðstæður geti til dæmis verið aðstæður sem séu mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, til dæmis andlát maka, og að ekkert bendi til þess að ótímabundið dvalarleyfi verði ekki veitt. Talning þessi sé ekki tæmandi og ljóst að til að aðstæður teljist sérstakar sé nóg að aðstæður séu annað hvort mjög erfiðar eða breyttar. Í tilfelli kæranda sé ekkert sem bendi til þess að hún geti ekki öðlast ótímabundið dvalarleyfi í framtíðinni auk þess sem aðstæður hennar séu sannarlega mjög erfiðar. Kærandi sé 77 ára gömul og glími við margvíslegan heilsufarsvanda, hún eigi ekki lífeyrisréttindi hér á landi og sé upp á aðra komin hvað varði framfærslu. Þess beri jafnframt að geta að sonur hennar hafi verið atvinnulaus á tímabilinu 2021-2023 þar sem að hann hafi ekki atvinnuleyfi og hafi af þeim sökum ekki getað framfleytt kæranda.

Með vísan til alls framangreinds telji kærandi einsýnt að ógilda beri hina kærðu ákvörðun auk þess sem efni standi til þess að viðurkenna rétt hennar til félagslegs viðbótarstuðnings samkvæmt lögum nr. 74/2020. Kærandi telji að undanþáguheimild laganna í 3. mgr. 2. gr. sé til staðar til að grípa fólk í sambærilegum aðstæðum og hún sé í. Skýringar Tryggingastofnunar og túlkun þeirra á undanþáguheimildinni haldi að mati kæranda engu vatni auk þess sem það sé ljóst að sé miðað við niðurstöðu Tryggingastofnunar þá komi heimildin nær aldrei til álita. Þó um sé að ræða undanþáguheimild þá beri að beita henni þegar tilefni sé til.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda, dags. 20. október 2023, kemur fram að í greinargerð Tryggingastofnunar sé byggt á því að kærandi hafi ekki uppfyllt undanþágu 3. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2020 þar sem hún hafi ekki haft gilt dvalarleyfi frá 13. mars 2019 til 22. maí 2023.

Kærandi telji nauðsynlegt að leiðrétta þennan misskilning, enda sé ljóst að hún hafi búið hér frá árinu 2015 og ávallt í löglegri dvöl. Hún hafi ávallt lagt fram umsókn um framlengingu á dvalarleyfi tímanlega en sökum þess að dvalarleyfið tengist dvöl sonar hennar hér á landi hafi jafnan orðið töf á afgreiðslu umsókna hennar sem henni verði ekki að neinu leyti kennt um. Útlendingastofnun hafi haft þann háttinn á að afgreiða fyrst umsóknir sonar kæranda og af þessum sökum hafi umsóknir hennar um framlengingu legið óhreyfðar, stundum í langan tíma vegna gagnaöflunar í máli sonar hennar. Hún hafi þrátt fyrir þetta ávallt dvalið hér löglega og haft hér lögheimili.

Það sé ljóst að verklag Útlendingastofnunar sé með þeim hætti að jafnvel þó dvalarleyfi renni út þá geti einstaklingur dvalið áfram löglega í landinu á meðan umsókn hans sé til meðferðar hjá stofnuninni, að því gefnu að umsókn sé lögð fram tímanlega, sbr. 4. mgr. 57. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Í máli kæranda liggi fyrir að hún hafi aldrei verið í ólöglegri dvöl og aldrei hafi komið til skoðunar að vísa henni úr landi. Hún hafi þar af leiðandi haft hér fasta búsetu og skráð lögheimili í mun lengri tíma en tvö ár. Kærandi telji af þeim sökum að skilyrði ákvæðis 3. mgr. 2. gr. laga nr. 70/2020 um búsetu standi því ekki í vegi að hún geti fallið undir undanþáguheimild ákvæðisins.

Að öðru leyti sé vísað til málatilbúnaðar kæranda sem birtist í umsókn hennar, kröfu um endurupptöku, kæru til úrskurðarnefndarinnar og gagna málsins að öðru leyti.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé synjun á félagslegum viðbótarstuðningi við aldraða.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2020 um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða segi að lögin taki til einstaklinga sem séu 67 ára eða eldri, sem hafi fasta búsetu og skráð lögheimili hér á landi og sem dvelji varanlega á Íslandi.

Í 2. mgr. sömu greinar komi fram að ef um erlendan ríkisborgara sé að ræða sé það skilyrði að hann hafi ótímabundið dvalarleyfi hér á landi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Í 3. mgr. 2. gr. laganna segi að heimilt sé að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. hafi erlendi ríkisborgarinn dvalarleyfi hér á landi sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis eða hann uppfylli skilyrði 84. eða 85. gr. laga um útlendinga, enda hafi hann verið búsettur hér á landi, sbr. 1. mgr., samfellt í að minnsta kosti tvö ár þegar sótt sé um félagslegan viðbótarstuðning og sérstakar aðstæður séu fyrir hendi.

Málavextir séu þeir að kærandi hafi sótt um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða með umsókn, dags. 20. janúar 2023. Samkvæmt upplýsingum frá [Útlendingastofnun] hafi kærandi verið með tímabundið dvalarleyfi hér á landi frá 16. desember 2015 til 1. júlí 2016 og aftur frá 15. október 2018 til 13. mars 2019. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hafi ný umsókn kæranda um dvalarleyfi verið í vinnslu þegar hún hafi sótt um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða hjá Tryggingastofnun. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2023, hafi kæranda verið bent á að til þess að hægt væri að meta skilyrði fyrir greiðslum félagslegs viðbótarstuðnings við aldraða þyrfti Tryggingastofnun að berast nýr úrskurður Útlendingastofnunar um dvalarleyfi hennar.

Þann 19. júní 2023 hafi nýtt dvalarleyfi kæranda verið veitt frá 22. maí 2023 til 18. janúar 2024 á grundvelli 2. mgr. 72. gr. laga um útlendinga.

Með bréfi, dags. 30. maí 2023, hafi umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða verið synjað á þeim grundvelli að hún væri með tímabundið dvalarleyfi og hafi því ekki uppfyllt skilyrði til þess fá undanþágu frá skilyrðinu um ótímabundið dvalarleyfi hér á landi eða rétt til ótímabundinnar dvalar.

Með tölvupósti 2. júní 2023 hafi kærandi andmælt ákvörðun Tryggingastofnunar og krafist endurupptöku á umsókn hennar. Tryggingastofnun hafi fallist á kröfu kæranda um endurupptöku umsóknarinnar á þeim grundvelli að ákvörðunin hefði mögulega verið byggð á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Stofnunin hafi í kjölfarið óskað eftir frekari gögnum.

Með bréfi, dags. 27. júlí 2023, hafi fyrri ákvörðun um synjun á umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða verið staðfest. Sú ákvörðun hafi verið kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hafi kærandi haft tímabundið dvalarleyfi hér á landi frá og með 22. maí 2023 til 18. janúar 2024. Kærandi hafi því ekki uppfyllt skilyrði 2. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða um að hafa ótímabundið dvalarleyfi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi samkvæmt ákvæðum útlendingalaga.

Tímabundið dvalarleyfi kæranda geti engu að síður verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, sbr. 5. mgr. 69. gr. laga um útlendinga. Hafi því komið til skoðunar hvort kærandi hafi uppfyllt skilyrði 3. mgr. 2. gr. um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða um undanþágu frá skilyrðinu um ótímabundið dvalarleyfi eða rétt til ótímabundinnar dvalar. Ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða sé undantekning frá meginreglunni um að erlendir ríkisborgarar þurfi að hafa ótímabundið dvalarleyfi og sem slíkt beri að skýra það þröngt.

Kærandi hafi verið hér á landi í að minnsta kosti tvö ár þegar sótt hafi verið um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða. Kærandi hafi hins vegar ekki verið með gilt dvalarleyfi frá 13. mars 2019 til 22. maí 2023. Kærandi hafi þó lagt inn umsókn um nýtt dvalarleyfi hjá Útlendingastofnun þann 22. desember 2021. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hafi kæranda því verið heimilt að vera á landinu á meðan umsókn hafi verið í vinnslu sökum langrar fyrri dvalar. Gildistími núgildandi dvalarleyfis hafi þó ekki náð til þess dags sem umsóknin hafi verið lögð inn. Ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða heimili að veitt sé undanþága frá skilyrði um ótímabundna búsetu þegar hinn erlendi ríkisborgari hafi verið löglega búsettur hér á landi samfellt í að minnsta kosti tvö ár fyrir umsókn, sbr. athugasemdir við frumvarp það er hafi orðið að lögum nr. 74/2020. Tilvísun 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða til 1. mgr. ákvæðisins gefi til kynna að í búsetuskilyrði 3. mgr. felist að umsækjandi þurfi að hafa haft fasta búsetu og skráð lögheimili hér á landi sem og að hafa dvalið varanlega á Íslandi samfellt í að minnsta kosti tvö ár. Þá segi einnig í athugasemdum við frumvarpið að markmið 1. og 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða sé að tryggja að aðeins þeir sem séu löglega búsettir og dvelji varanlega hér á landi geti fengið greiddan viðbótarstuðning sér til framfærslu. Ríkisborgarar sem ekki séu frá aðildarríki samningsins um Evrópska efnahagssvæðið eða stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu og hyggjast dvelja hér á landi lengur en þrjá mánuði þurfi að hafa gilt dvalarleyfi útgefið af Útlendingastofnun til þess að vera heimilt að skrá lögheimili sitt hér á landi, sbr. 4. mgr. 14. gr. laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur. Það sé því álitamál hvort kærandi hafi uppfyllt búsetuskilyrði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða þegar hún hafi sótt um. Auk þess geri ákvæðið kröfu um að sérstakar aðstæður séu fyrir hendi.

Sérstakar aðstæður séu taldar vera fyrir hendi þegar um sé að ræða mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, til dæmis þegar framfærsla umsækjanda hafi fallið niður, svo sem vegna andláts þess sem hana ábyrgist, eða ef viðkomandi þurfi að hætta störfum sökum varanlegrar örorku áður en hann fái ótímabundið dvalarleyfi og að ekkert bendi til þess að það verði ekki veitt.

Kæranda hafi verið veitt dvalarleyfi á grundvelli heimildar í 2. mgr. 72. gr. laga um útlendinga sem heimili veitingu dvalarleyfa til útlendings sem sé 67 ára eða eldri eigi hann uppkomið barn hér á landi. Þegar slík dvalarleyfi séu veitt sé heimilt að veita útlendingi undanþágu frá skilyrði um að geta framfleytt sér sjálfur ef barn hans sýni fram á að það geti tryggt framfærslu viðkomandi. Við mat á sérstökum aðstæðum hafi því verið horft til þess að núgildandi tímabundna dvalarleyfi kæranda hafi verið veitt frá 22. maí 2023. Horft sé til þess tímapunkts við mat á því hvort að aðstæður þess sem hafi ábyrgst framfærslu kæranda þegar dvalarleyfið hafi verið veitt hafi breyst frá því tímamarki. Í því samhengi hafi sérstaklega verið horft til þess að þrátt fyrir að tekjur þess sem hafi ábyrgst framfærslu kæranda hafi sveiflast verulega og verið umtalsvert lægri á árunum 2022 og 2023 en tvö árin á undan þá hafi engin breyting átt sér stað frá því að kæranda hafi seinast verið veitt dvalarleyfi og sonur hennar hafi tryggt framfærslu hennar. Auk þess líti Tryggingastofnun svo á að meira þurfi að koma til svo að skilyrðið um sérstakar aðstæður teljist uppfyllt, til dæmis andlát framfæranda eða verulega skert vinnugeta hans til framtíðar. Þá geti skert færni eða slæmt heilsufar umsækjanda talist til sérstakra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða. Farið hafi verið yfir innsend læknisvottorð kæranda og hafi niðurstaðan verið sú að heilsufar kæranda hafi ekki gefið tilefni til þess að samþykkja greiðslu félagslegs viðbótarstuðnings við aldraða. Þrátt fyrir að aðstæður kæranda geti talist erfiðar vegna heilsu þá verða þær ekki taldar svo sérstaklega erfiðar að þær uppfylli skilyrði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða. Við það mat sé tekið tillit til þess að heilsufar kæranda hafi ekki tekið miklum breytingum undanfarin ár. Þrátt fyrir að fram komi í nýju læknisvottorði að kærandi búi á heimili sonar síns og þurfi töluverða umönnun telji Tryggingastofnun ekki að í því felist næg breyting á högum kæranda frá fyrra læknisvottorði þar sem fram hafi komið að kærandi geti illa verið ein og að hún dveljist að mestu á heimili sonar síns.

Kærandi uppfylli ekki skilyrði 2. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða þar sem hún sé með tímabundið dvalarleyfi. Þá uppfylli kærandi ekki heldur skilyrði undanþáguákvæðis 3. mgr. 2. gr. laganna vegna þess að hún teljist ekki búa við sérstakar aðstæður í skilningi ákvæðisins og uppfyllir ekki skilyrðið um að hafa verið löglega búsett hér á landi samfellt í að minnsta kosti tvö ár.

Kærð ákvörðun sé í samræmi við lög og reglur sem gilda um veitingu félagslegs viðbótarstuðnings við aldraða. Tryggingastofnun fari því fram á að ákvörðun stofnunarinnar frá 27. júlí 2023 um að synja umsókn kæranda um greiðslu félagslegs viðbótarstuðnings við aldraða verði staðfest fyrir nefndinni.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 27. júlí 2023 á umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða.

Um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða er fjallað í lögum nr. 74/2020. Í 2. gr. laganna er kveðið á um gildissvið laganna sem er svohljóðandi:

„Lög þessi taka til einstaklinga sem eru 67 ára eða eldri, hafa fasta búsetu og skráð lögheimili hér á landi og sem dvelja varanlega á Íslandi.

Ef um erlendan ríkisborgara er að ræða er það skilyrði að hann hafi ótímabundið dvalarleyfi hér á landi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga.

Heimilt er að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. hafi erlendi ríkisborgarinn dvalarleyfi hér á landi sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis eða hann uppfyllir skilyrði 84. eða 85. gr. laga um útlendinga, enda hafi hann verið búsettur hér á landi, sbr. 1. mgr., samfellt í a.m.k. tvö ár þegar sótt er um félagslegan viðbótarstuðning og sérstakar aðstæður eru fyrir hendi.“

Samkvæmt framangreindu er meginreglan sú, ef um erlendan ríkisborgara er að ræða, að viðkomandi þurfi að uppfylla það skilyrði að hafa ótímabundið dvalarleyfi hér á landi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga. Heimilt er að veita undanþágu frá þessu skilyrði hafi erlendi ríkisborgarinn dvalarleyfi hér á landi sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis eða hann uppfylli skilyrði 84. eða 85. gr. laga um útlendinga, enda hafi hann verið búsettur hér á landi í að minnsta kosti tvö ár samfellt og sérstakar aðstæður eru fyrir hendi.

Af gögnum málsins verður ráðið að tímabundið dvalarleyfi kæranda hafi verið byggt á heimild í 2. mgr. 72. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga sem heimili slíkt leyfi til útlendings sem sé 67 ára eða eldri og eigi uppkomið barn á landinu. Við útgáfu slíks dvalarleyfis er heimilt að veita undanþágu frá skilyrði um að geta framfleytt sér sjálfur ef barn hans sýnir fram á að það geti tryggt framfærslu viðkomandi. Kærandi fékk fyrst samþykkt tímabundið dvalarleyfi 16. desember 2015. Fyrir liggur tímabundið dvalarleyfi Útlendingastofnunar, dags. 22. maí 2023, með gildistíma til 18. janúar 2024. Kærandi uppfyllir því skilyrði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða að því er varðar dvalarleyfi og búsetu. Kemur þá til skoðunar hvort kærandi uppfylli skilyrði 3. mgr. 2. gr. sömu laga um sérstakar aðstæður.

Í frumvarpi til laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða segir um sérstakar aðstæður:

„Hér getur t.d. verið um að ræða mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, t.d. andlát maka og að ekkert bendi til þess að ótímabundið dvalarleyfi verði ekki veitt.“

Þá segir svo í nefndaráliti velferðarnefndar:

„Nefndin bendir á að með ákvæðinu er aðeins vísað til þeirra tegunda dvalarleyfa sem geta verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, en ekki til þess að viðkomandi uppfylli öll skilyrði ótímabundins dvalarleyfis þegar hann sækir um viðbótarstuðning. Þannig sé Tryggingastofnun heimilt að líta til sanngirnissjónarmiða við ákvörðun um að veita undanþágu á grundvelli 3. mgr. og getur þetta t.d. átt við þegar framfærsla hefur fallið niður, svo sem vegna andláts þess sem hana ábyrgist, eða ef viðkomandi þarf að hætta störfum sökum varanlegrar örorku áður en hann fær ótímabundið dvalarleyfi.“

Meðal gagna málsins er læknisvottorð C, dags. 9. júlí 2017. Þar kemur fram að kærandi sé með krónískan kransæðasjúkdóm, háþrýsting, sykursýki 2, minnistruflanir, svima „cerebral infract“ ásamt litlu „meningioma“ í miðlínu „fossa anteriort í planum sphenoideum“ án áhrifa á heilavef og samkvæmt nótu ekki talið skurðmál og ökklabrot í maí 2018. Þá segir í vottorðinu:

„Þrátt fyrir áralanga búsetu á Íslandi talar A ekki íslensku og takmarkaða ensku. Þrátt fyrir samtöl með símatúlk er ekki  auðvelt að átta sig á hennar aðstæðum.

Dvelst að mestu í húsnæði hjá syni sínum. Er með neyðarhnapp á heimili.

Getur, að sögn sonar illa verið ein.“

Einnig liggur fyrir læknisvottorð D, dags. 5. júlí 2023, sem er að mestu samhljóma framangreindu læknisvottorði C. Í vottorðinu segir meðal annars:

„Talar enga íslensku né ensku. Erfitt að átta sig á hennar aðstæðum annað en gegnum son hennar. Hún er mjög háð syni sýnum, fær alla aðstoð með fæði, verslun og þrif, þetta sér sonur hennar um nú. Er nú hjá syni sínum í E. Þarf þannig talsverða umönnun þó hún sé ekki í þörf fyrir hjúkrunarrými. Átti orðið erfitt með að búa ein í F og er því kominn inn á heimili sonar síns.“

Þá liggja fyrir upplýsingar um tekjur sonar kæranda síðustu árin.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ljóst af gögnum málsins að sonur kæranda er ekki með miklar tekjur. Útlendingastofnun virðist þó telja tekjurnar nægjanlegar til þess að tryggja framfærslu hans og einnig framfærslu kæranda, enda fékk kærandi endurnýjað dvalarleyfi í maí 2023 á grundvelli 2. mgr. 72. gr. laga um útlendinga. Af framangreindum athugasemdum í frumvarpi til laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða og nefndaráliti velferðarnefndar verður ráðið að með skilyrðinu um sérstakar ástæður sé átt við mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, til að mynda ef framfærsla hefur fallið niður. Í máli þessu er ekki um það að ræða að framfærsla kæranda hafi fallið niður. Við túlkun á ákvæðinu lítur úrskurðarnefndin einnig til þess að um er að ræða undantekningu frá því skilyrði fyrir veitingu félagslegs viðbótarstuðnings að erlendur ríkisborgari sé með ótímabundið dvalarleyfi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi. Þrátt fyrir að aðstæður kæranda séu erfiðar vegna veikinda hennar og tekjusögu sonar hennar telur úrskurðarnefndin þær ekki sérstakar í skilningi 3. mgr. 2. gr. um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 27. júlí 2023 um að synja kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um greiðslu félagslegs viðbótarstuðnings við aldraða, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir