Mál nr. 147/2013

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 16. desember  2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 147/2013.

1.      Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með innheimtubréfi, dags. 17. október 2013, fór Vinnumálastofnun þess á leit við kæranda, A, að hún greiddi skuld við stofnunina innan 90 daga frá dagsetningu bréfsins. Skuldin nam 184.514 kr. ásamt 15% álagi að fjárhæð 27.677 kr. eða samtals 212.191 kr. Kærandi greiddi höfuðstól skuldarinnar 12. desember 2013 en fer fram á að 15% álag sem lagt var á fjárhæðina verði fellt niður. Vinnumálastofnun bendir á að röksemdir kæranda og beiðni um niðurfellingu álagsins hafi ekki borist stofnuninni til meðferðar. Vinnumálastofnun telur því að málið varði ekki ákvörðun sem stofnunin hafi tekið og leggur til að málinu verði vísað frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 29. mars 2011. Í janúar 2013 hafði kærandi fullnýtt þriggja ára bótatímabil sitt og 1. janúar 2013 hóf hún að þiggja biðstyrk á grundvelli reglugerðar nr. 147/2013 um styrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði á árinu 2013 til atvinnuleitenda sem eru þátttakendur í verkefninu ,,Liðsstyrkur“. Fékk kærandi greiddar biðstyrksgreiðslur til 30. apríl 2013. Samhliða þeim greiðslum fékk kærandi greiddar lífeyrissjóðsgreiðslur og sökum þess að þær námu hærri fjárhæð en tekjuáætlun hjá Vinnumálastofnun gerði ráð fyrir fékk hún ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu 20. janúar til 31. mars 2013.

Kæranda var tilkynnt, með innheimtubréfi dags. 17. október 2013, að hún hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 20. janúar til 31. mars 2013, samtals að fjárhæð 184.514, eða 212.191 kr. með 15% álagi. Kærandi endurgreiddi skuldina án álagsins 184.514 kr. 27. desember 2013. Í innheimtubréfinu kemur fram að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hjá Vinnumálastofnun hafi kærandi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir fyrrgreint tímabil en á þeim tíma hafi hún ekki uppfyllt almenn skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar þar sem hún hafi fengið skráninguna ofgreitt vegna tekna. Farið var fram á að skuldin yrði greidd innan 90 daga og bent á að ofgreiddar atvinnuleysisbætur væru innheimtar samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og ef bréfinu yrði ekki svarað innan 14 daga yrði skuldin send til frekari innheimtu hjá Innheimtumiðstöðinni á Blönduósi. Kæranda var jafnframt bent á að skuld hennar væri aðfararhæf skv. 6. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Tekið var fram í bréfinu að kæranda væri heimilt að kæra ákvörðunina um innheimtu til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða innan þriggja mánaða.  Kærandi hefur nú kært þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 15. desember 2013.

Af hálfu kæranda kemur fram í kæru að hún hafi sótt um ellilífeyri frá LSR og lífeyrissjóði bankamanna. Fyrstu greiðslur hafi komið í mars og hafi þær náð aftur til áramóta. Hún hafi fylgst með afgreiðslu umsóknanna símleiðis og hafi sent þær upplýsingar til Vinnumálastofnunr þegar þær hafi legið fyrir. Kærandi kveðst í ársbyrjun 2013 loks hafa fengið leiðréttar atvinnuleysisbætur vegna seinni hluta ársins 2012 um rúmar 90.000 kr. Hún hafi ekki verið beðin afsökunar og henni hafi ekki verið boðið 15% álag. Því fari hún fram á að allt sem sé fram yfir höfuðstól skulda hennar verði fell niður.

Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 12. febrúar 2014, kemur fram að þegar réttur kæranda hafi liðið undir lok hafi hún fengið greiddan biðstyrk frá 1. janúar til 30. apríl 2013. Það sé ljóst að hún hafi fengið ofgreiddar biðstyrksgreiðslur á tímabilinu 20. janúar til 31. mars 2013 sökum þess að lífeyrissjóðsgreiðslur hennar hafi numið hærri fjárhæð en tekjuáætlun hafi gert ráð fyrir. Í samræmi við 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi greiðslurnar komið til skerðingar á atvinnuleysisbótum. Sú ákvörðun hafi verið tekin 17. október 2013 að kærandi skyldi endurgreiða stofnuninni ofgreiddar biðstyrksgreiðslur er hún hafi þegið á tímabilinu 20. janúar til 31. mars 2013, samtals að fjárhæð 239.950 kr. að meðtöldu 15% álagi skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Kærandi fari fram á það í kæru sinni að fellt verði niður það 15% álag sem lagt hafi verið á skuld hennar við Vinnumálastofnun. Greini kærandi frá því að hún hafi sótt um lífeyrisgreiðslur frá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóði bankamanna. Fyrstu greiðslur hafi borist henni í mars og hafi þær náð aftur til áramóta. Hún hafi fylgst með afgreiðslu umsóknar símleiðis og sent upplýsingarnar til Vinnumálastofnunar um leið og þær hafi legið fyrir. Þessar röksemdir og beiðni kæranda um að það 15% álagt sem lagt hafi verið á skuld hennar við Vinnumálastofnun yrði fellt niður hafi ekki borist stofnuninni til meðferðar. Verði ekki séð að mál þetta varði ákvörðun sem stofnunin hafi tekið og leggi hún því til að vísa skuli málinu frá úrskurðarnefndinni, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. febrúar 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 7. mars 2014. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda.

2.      Niðurstaða

Mál þetta lýtur að því að kærandi fékk biðstyrk fyrir tímabilið 20. janúar til 31. mars 2013 og var henni með innheimtubréfi Vinnumálastofnunar, dags. 17. október 2013, gert að endurgreiða biðstyrkinn ásamt 15% álagi innan 90 daga frá dagsetningu bréfsins þar sem Vinnumálastofnun taldi að um ofgreiðslu hefði verið að ræða. Kærandi greiddi höfuðstólinn að fjárhæð 184.514 kr. 12. desember 2013, en krefst þess fyrir úrskurðarnefndinni að álagið verði fellt niður. Vinnumálastofnun krefst þess að málinu verði vísað frá þar sem röksemdir kæranda og beiðni um að 15% álag verði fellt niður hafi ekki borist stofnuninni til meðferðar. Vinnumálastofnun hafi ekki tekið ákvörðun í málinu.

Í þessu máli liggur fyrir að lög um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006, með síðari breytingum, hafa byggt á því að atvinnuleitandi geti aldrei fengið greiddar atvinnuleysistryggingar í lengri tíma en 36 mánuði innan hvers bótatímabils, sbr. meginreglu þá sem finna má í 1. mgr. 29. gr. laganna. Meðal annars í því skyni að draga úr áhrifum þeim sem beiting þessarar meginreglu hefur á réttarstöðu atvinnuleitanda var frumvarp flutt af þáverandi velferðaráðherra sem var útbýtt á Alþingi 11. desember 2012. Frumvarp þetta, með áorðnum breytingum, var samþykkt ellefu dögum síðar og varð að lögum nr. 142/2012, um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar og lögum um greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna fiskvinnslufólks. Lögin voru birt 28. desember 2012 og tóku gildi 1. janúar 2013.

Af efni áðurnefndra laga nr. 142/2012 má ráða að ekki hafi staðið vilji til þess að lengja hið 36 mánaða bótatímabil, hvorki tímabundið né til lengri tíma. Þessi í stað var til þess ráðs gripið að setja sértækar reglur um biðstyrki og sem skyldu gilda almanaksárið 2013. Þetta stefnumið var útfært með setningu a–liðar 17. gr. laga nr. 142/2012, sbr. svohljóðandi ákvæði XI til bráðabirgða við lög um atvinnuleysistryggingar:

„Sá sem hefur verið tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins og hefur fengið greiddar atvinnuleysisbætur í samtals 36 mánuði eða lengur en þó skemur en 42 mánuði á árinu 2013 getur átt rétt á sérstökum styrk sem nemur fyrri rétti hlutaðeigandi innan atvinnuleysistryggingakerfisins í allt að sex mánuði til viðbótar en þó aldrei til lengri tíma en að því tímamarki að viðkomandi býðst starfstengt vinnumarkaðsúrræði eða úrræði á sviði atvinnutengdrar starfsendurhæfingar. Samanlagður tími þar sem viðkomandi hefur annars vegar fengið greiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt ákvæðum laga þessara og hins vegar styrk samkvæmt ákvæði þessu getur þó aldrei orðið lengri en samtals 42 mánuðir.
Þegar atvinnuleitanda býðst úrræði, sbr. 1. mgr., fellur niður réttur hlutaðeigandi til styrks skv. 1. mgr.

Ákvæði þetta gildir til 31. desember 2013.“

Eins og ráða má af þessu lagaákvæði lutu skilyrði að greiðslu biðstyrks að tilteknum aðstæðum atvinnuleitanda, svo sem er nánar rakið í 1. mgr. ákvæðisins. Fyrirkomulagið sem leiddi af lagaákvæði þessu rann sitt skeið á enda í árslok 2013.

Þótt engin sérstök tilvísun væri í áðurröktu lagaákvæði um að stjórnvöldum væri heimilt að setja nánari reglur um greiðslu biðstyrks var eigi að síður sett reglugerð um efnið, sbr. reglugerð nr. 47/2013 um styrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði á árinu 2013 til atvinnuleitenda sem eru þátttakendur í verkefninu „Liðsstyrkur“. Fram kemur í 6. gr. téðrar reglugerðar að hún sé sett með heimild í 64. gr. laga um atvinnuleysistryggingar „sem og ákvæði til bráðabirgða í lögum um atvinnuleysistryggingar, sbr. einnig a–lið 17. gr. laga nr. 142/2012, um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar og lögum um greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna fiskvinnslufólks“. Tilvísun reglugerðarákvæðisins í áðurrakinn a–lið 17. gr. laga nr. 142/2012, sbr. ákvæði XI til bráðabirgða við lög um atvinnuleysistryggingar, stenst ekki enda engin heimild veitt í því ákvæði fyrir stjórnvöld til að setja nánari reglur um greiðslu biðstyrkja. Engin önnur bráðabirgðaákvæði í lögum um atvinnuleysistryggingar veita stjórnvöldum heimild til að setja reglur um biðstyrki, enda er eina lagaákvæðið sem hefur gilt um biðstyrki verið títtnefndur a–liður 17. gr. laga nr. 142/2012, sbr. ákvæði XI til bráðabirgða við lög um atvinnuleysistryggingar. Af þessu leiðir að ákvæði áðurrakinnar reglugerðar nr. 47/2013 geta ekki átt lagastoð í bráðabirgðaákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar.

Þessi niðurstaða um merkingu bráðabirgðaákvæða laga um atvinnuleysistryggingar hefur í för með sér að eingöngu 64. gr. laga um atvinnuleysistryggingar getur veitt ákvæðum áðurnefndrar reglugerðar nr. 47/2013 fullnægjandi lagastoð en ákvæðið veitir ráðherra heimild til að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga um atvinnuleysistryggingar, enda hafi hann fengið umsögn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs um fyrirhugaða reglusetningu. Af þessu lagaákvæði leiðir að reglugerð hafi eingöngu gildi að lögum ef stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi veitt umsögn um fyrirhugaða reglusetningu. Í þessu sambandi ber að hafa hugfast að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs er skipuð níu mönnum, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ýmsir hagsmunaaðilar tilnefna samtals átta menn í stjórnina en ráðherra skipar einn stjórnarmann án tilnefningar og skal sá vera formaður stjórnar sjóðsins. Af ákvæðum laganna verður vart önnur ályktun dregin en sú að stjórn sjóðsins sé sjálfstæð í störfum sínum og hafi ýmsum skyldum að gegna, m.a. að veita formlega umsögn um reglugerðir sem fyrirhugað er að setja á grundvelli 64. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Þar sem ekki lá fyrir í gögnum málsins hvort stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi veitt umsögn um áðurnefnda reglugerð nr. 47/2013, beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til Vinnumálastofnunar þess efnis hinn 28. október síðastliðinn. Svar stofnunarinnar barst samdægurs í tölvupósti. Af því svari verður ekki annað ráðið en að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs veiti ekki umsögn um einstakar reglugerðir eða reglugerðarbreytingar. Samkvæmt svarinu hefur sú hefð skapast að stjórnin veitti ekki umsagnir um drög að reglugerðum „vegna þess að allir þeir sem sitja í stjórn sjóðsins eru fulltrúar samtaka  sem fá allar gerðir sjálfstætt til umsagnar.  Því hefur ekki verið talin þörf á að fá umsögn stjórnarinnar þar sem aðilarnir gefa umsögn hver í sínu lagi til ráðuneytisins í hverju tilviki fyrir sig“. Með vísan til þessara ummæla verður talið að ákvæði reglugerðar nr. 47/2013 geti ekki haft gildi, svo íþyngjandi sé fyrir borgarann, enda var reglugerðin ekki sett í kjölfar þess að umsögn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs lægi fyrir.

Í þessu máli ber úrskurðarnefndinni að endurskoða ákvörðun Vinnumálastofnunar sem er íþyngjandi í garð kæranda. Sú ákvörðun er reist á ákvæðum áðurnefndrar reglugerðar nr. 47/2013. Ákvæði þeirrar reglugerðar hafa ekki fullnægjandi lagastoð, m.a. vegna þess að ekki liggur fyrir í máli þessu að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi veitt umsögn um reglugerðina áður en hún tók gildi. Af þessu leiðir að við úrlausn málsins verður eingöngu að beita a–lið 17. gr. laga nr. 142/2012, sbr. ákvæði XI til bráðabirgða við lög um atvinnuleysistryggingar.

Af gögnum máls þessa verður ekki sú ályktun dregin að kærandi hafi með háttsemi sinni brotið þau skilyrði sem fram koma í áðurröktu lagaákvæði um greiðslu biðstyrks. Þrátt fyrir kröfugerð kæranda, sem eingöngu lýtur að því að henni verði ekki gert að greiða tiltekið álag, til viðbótar höfuðstól þess biðstyrks, sem hún hefur þegar endurgreitt, verður talið, að kæranda hafi ekki borið að endurgreiða þann biðstyrk sem hún hafði þegar fengið greiddan.

 Með vísan til alls þess, sem hér hefur verið rakið, þykir óhjákvæmilegt að fella hina kærðu ákvörðun í heild sinni úr gildi og leggja fyrir Vinnumálastofnun að endurgreiða kæranda fjárhæð biðstyrksins.

Úrskurðarorð

 Ákvörðun Vinnumálastofnunar í máli A, frá 17. október 2013 er felld úr gildi.

Vinnumálastofnun endurgreiði kæranda 184.514 kr.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson