Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 352/2019

Þriðjudaginn 26. nóvember 2019

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 27. ágúst 2019, kærði A til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 29. júlí 2019, um að fella niður rétt hans til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 54. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur þann 28. júní 2019. Meðfylgjandi umsókn kæranda var að finna yfirlýsingu kæranda og skýringar hans á starfslokum hjá B. Í skýringum kæranda á uppsögn kemur fram að hann hafi sjálfur sagt upp starfi sínu vegna eineltis af hálfu yfirmanns. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 29. júlí 2019, var kæranda tilkynnt að umsókn hans um atvinnuleysisbætur hefði verið samþykkt og bótaréttur metinn 100%. Með vísan til starfsloka hans hjá B væri réttur til atvinnuleysisbóta hins vegar felldur niður í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 54. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 13. ágúst 2019.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 27. ágúst 2019. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 24. september 2019, og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. september 2019, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 1. október 2019, og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. október 2019, voru þær sendar Vinnumálastofnun til kynningar. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Vinnumálastofnunar verði felld úr gildi og henni gert að taka skýringar kæranda á uppsögn sem gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi hafi aldrei áður sótt um atvinnuleysisbætur né sagt upp starfi hjá opinberri stofnun áður og hafi því lært eitt og annað á þessum málaferlum. Ekki sé hjá því komist að álykta að um kerfisbundna afgreiðslu sé að ræða hjá stofnuninni þegar hún fresti greiðslu atvinnuleysisbóta um tvo mánuði og velji að taka útskýringar á starfslokum ekki til greina. Hún horfi því ekki til málefnalegra sjónarmiða með þessari íþyngjandi ákvörðun.

Það sé ekki léttvæg ákvörðun að segja upp starfi. Starfslok kæranda hafi verið í febrúar og kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur í júní þegar ekki hafi gengið að finna vinnu við hæfi. Kærandi hafi því verið í fjóra mánuði án atvinnu vegna þess að hann hafi talið sig geta fundið vinnu fljótt og áður en hann myndi sækja um atvinnuleysisbætur. Stofnunin horfi því hvorki til aðstæðna kæranda né málefnalegra sjónarmiða eins og henni beri að gera.

Með því að hafa undirritað yfirlýsingu vegna starfsloka hafi kærandi staðfest að hann hafi lagt fram, að sínu mati, fullnægjandi skýringar vegna starfsloka. Í lögskýringargögnum með 54. gr. segi að lagareglan verði áfram matskennd og Vinnumálastofnun þar með falið að meta hvernig atvik og aðstæður falli að umræddri reglu. Ekki sé að sjá að stofnunin hafi mikið fyrir því að meta atvik eða aðstæður þegar hún afgreiði mál.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi sé sammála Vinnumálastofnun að ágreiningurinn snúi að því hvort ástæður kæranda fyrir uppsögn á starfi sínu teljist gildar í skilningi 54. gr. laga nr. 54/2006.

Í afstöðu Vinnumálastofnunar segi:

„Því var lagt til að lagareglan sé matskennd og Vinnumálastofnun falið að meta atvik og aðstæður hverju sinni. Hefur orðalagið „gildar ástæður“ verið túlkað þröngt og hafa fá tilvik verið talin falla þar undir. Stofnuninni beri því að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvörðun um hvort umsækjandi um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtím eftir atvinnuleysisbótum.“

Það sé afstaða löggjafans, eins og lesa megi í greinargerðinni, að umsækjendur segi ekki upp vinnunni til þess eins að fara á atvinnulesysibætur. Að halda því fram að kærandi hafi sagt upp vel launaðri vinnu til að fara á atvinnuleysisbætur, og það í fyrsta skipti, séu bara hártoganir og langt frá því að horft sé til almennra reglna eða málefnalegra sjónarmiða. Jafnframt virðist það ákvörðun Vinnumálastofnunar en ekki löggjafans að túlka „gildar ástæður“ þröngt.

Þá segi einnig í afstöðu Vinnumálastofnunar:

„Vinnumálastofnun telur að í þeim tilfellum sem óánægja starfsmanns með vinnuálag eða vinnuaðstöðu er ástæða starfsloka þurfi sá er hlut á að máli a.m.k. að hafa gert tilraun til úrbóta með aðkomu yfirmanns á vinnustað, stéttarféalgs eða eftir atvikum vinnueftirlitinu, áður en hann tekur ákvörðun um að segja starfi sínu lausu.“

Ef kærandi hefði vitað af þessum skilyrðum Vinnumálastofnunar hefði mátt koma í veg fyrir alla þessa fyrirhöfn. Kærandi sjái ekki að þessar forsendur sem stofnunin styðjist við sé að finna í lögum eða reglugerð.

Kærandi geti verið sammála Vinnumálastofnun að í langflestum tilfellum eigi þessi afstaða stofnunarinnar við en síðan séu þau undantekningartilfelli þar sem stofnuninni beri að horfa til eftirfarandi atvika og meta atvik og aðstæður hverju sinni:

„Í ljósi þess að um íþyngjandi ákvörðun er að ræða eru gerðar ríkar kröfur um að þegar ákvarðanir um biðtíma eru teknar liggi fyrir hvaða ástæður lágu raunverulega að baki því að launamaður sagði upp starfi sínu án þess að hafa annað starf í hendi enda oft um að ræða viðkvæm mál í slíkum tilvikum. Mikilvægt er að þau meginsjónarmið er ákvörðunin byggist á séu tilgreind í rökstuðningi stofnunarinnar.“

Af samskiptum við starfsfólk Vinnumálastofnunar megi ráða að ef kærandi gæti fengið stéttarfélag eða trúnaðarmann til að senda inn póst því til staðfestingar að viðkomandi hafi vitað af þessu þá væri málið endurskoðað. Af þessu megi ráða að stofnunin sé ekki að meta atvik og aðstæður hverju sinni, heldur sé stofnunin að vinna eftir verkferli sem geri ráð fyrir að allir sem ekki skili staðfestingu frá trúnaðarmanni, stéttarfélagi eða yfirmanni skuli sæta tveggja mánaða biðtíma.

Afleiðing þessarar ákvörðunar Vinnumálastofnunar fyrir kæranda séu tvíþættar. Annars vegar frestist bótagreiðslur um tvo mánuði og hins vegar eigi kærandi ekki rétt á tekjutengingu bóta. Stofnunin sé því að spara fyrir ríkið á kostnað þeirra er lögin ná til.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar sé það áréttað að eitt af markmiðum vinnumarkaðskerfisins sé að stuðla að virkri atvinnuþátttöku fólks. Með hliðsjón af því sé ekki gefinn kostur á að fólk segi upp starfi sínu til að fá greiddar atvinnuleysisbætur án þess að sérstakar ástæður liggi að baki uppsögninni í tilvikum þegar annað starf sé ekki í boði. Í athugasemdum við 1. mgr. 54. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um atvinnuleysistryggingar segi meðal annars að það væri erfiðleikum bundið að skilgreina nákvæmlega í lögum og reglugerðum hvaða ástæður að baki ákvörðun þess að fólk segi störfum sínum lausum séu gildar þar sem þær ástæður geti verið af margvíslegum toga. Því hafi verið lagt til að lagareglan sé matskennd og Vinnumálastofnun falið að meta atvik og aðstæður hverju sinni. Hafi orðalagið „gildar ástæður“ verið túlkað þröngt og hafi fá tilvik verið talin falla þar undir. Stofnuninni beri því að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvarðanir um hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.

Vinnumálastofnun vísar til þess að tilgangur laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim, sem tryggðir séu og misst hafi fyrra starf sitt, tímabundna fjárhagsaðstoð í þrengingum sínum. Lögin veiti þeim fjárhagslegt úrræði og beri að gera ríkar kröfur til þeirra sem segja upp störfum sínum um að hafa til þess gildar ástæður samkvæmt lögunum, enda eigi almennt ekki að þiggja atvinnuleysisbætur í stað þess að gegna launuðu starfi. Ljóst sé að kærandi hafi sagt starfi sínu lausu. Ágreiningur snúi að því hvort ástæður kæranda fyrir uppsögn á starfi sínu teljist gildar í skilningi framangreinds ákvæðis. Í skýringum kæranda komi fram að hann hafi upplifað kerfisbundið einelti af hálfu sviðsstjóra á vinnustað sínum og að hann hafi hætt störfum hjá B sökum þess að honum hafi liðið illa.

Vinnumálastofnun telji að í þeim tilvikum sem óánægja starfsmanns með vinnuálag eða vinnuaðstöðu sé ástæða starfsloka þurfi sá er hlut eigi að máli að minnsta kosti að hafa gert tilraunir til úrbóta með aðkomu yfirmanns á vinnustað, stéttarfélags eða eftir atvikum Vinnueftirlitinu áður en hann taki ákvörðun um að segja starfi sínu lausu. Verði að gera þá kröfu að launamenn fullreyni úrræði til úrbóta áður en þeir segi starfi sínu lausu og sæki um atvinnuleysisbætur. Í máli kæranda liggi ekki fyrir neinar upplýsingar um að hann hafi gert tilraunir til úrbóta, til dæmis með aðkomu yfirmanna, stéttarfélags eða Vinnueftirlitsins. Verði því ekki séð að kærandi hafi leitað allra leiða til lausnar á þeim vanda sem hann hafi staðið frammi fyrir áður en hann hafi sagt starfi sínu lausu.

Með vísan til þessa sem að framan greini, fordæma úrskurðarnefndar velferðarmála og úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sé það afstaða Vinnumálastofnunar að ástæður kæranda geti ekki talist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda beri því að sæta biðtíma á grundvelli 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

IV.  Niðurstaða

Ágreiningur máls þessa lýtur að þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að fella niður rétt kæranda til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 54. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Ákvæði 1. mgr. 54. gr. laganna er svohljóðandi:

„Sá sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum en hefur sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur, sbr. þó 4. mgr. Hið sama gildir um þann sem missir starf af ástæðum sem hann á sjálfur sök á.“

Óumdeilt er að kærandi sagði upp starfi sínu hjá B en ágreiningur málsins lýtur að því hvort ástæður kæranda fyrir uppsögninni hafi verið gildar í skilningi 1. mgr. 54. gr. laga nr. 54/2006. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um atvinnuleysistryggingar kemur fram að það sé erfiðleikum bundið að takmarka þau tilvik sem geti talist til gildra ástæðna í lögum og reglugerðum þar sem ástæður þess að fólk segi störfum sínum lausum eða missi þau geti verið af margvíslegum toga. Því sé lagt til að lagareglan verði áfram matskennd og Vinnumálastofnun falið að meta atvik og aðstæður hverju sinni. Stofnuninni beri að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvarðanir á því hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum. Jafnframt er bent á að um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ráða megi af framangreindu að almennt beri að gera nokkuð ríkar kröfur til atvinnuleitanda þegar metið er hvort ástæður fyrir uppsögn séu gildar samkvæmt 1. mgr. 54. gr. laga nr. 54/2006.

Af hálfu kæranda hefur komið fram að hann hafi sagt upp starfi sínu vegna eineltis yfirmanns á vinnustað. Hefur í framkvæmd verið gerð sú krafa til launamanna að þeir nýti sér öll tiltæk úrræði til úrbóta áður en þeir ákveða að segja starfi sínu lausu. Kærandi leitaði ekki slíkra úrræða áður en hann sagði starfi sínu lausu og hafði ekki annað starf í hendi. Það er því mat úrskurðarnefndar velferðarmála að tilgreindar ástæður kæranda fyrir starfslokum hans séu ekki gildar í skilningi 1. mgr. 54. gr. laga nr. 54/2006. Að því virtu átti kærandi ekki rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en að tveimur mánuðum liðnum frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur. Með vísan til framangreinds verður ekki fallist á að Vinnumálastofnun hafi ekki horft til aðstæðna kæranda eða málefnalegra sjónarmiða.

Með vísan til þess er ákvörðun Vinnumálastofnunar um að setja greiðslu atvinnuleysisbóta til kæranda á bið í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 54. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 29. júlí 2019, um að fella niður bótarétt A í tvo mánuði er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson