Mál nr. 85/2013.

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 10. desember 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A í máli nr. 85/2013.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 23. ágúst 2013, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði á fundi sínum þann 20. ágúst 2013, fjallað um umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur. Umsóknin hafi verið samþykkt en með vísan til starfsloka hjá B sé réttur kæranda til atvinnuleysisbóta felldur niður í tvo mánuði sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir frá móttöku umsóknarinnar. Vinnumálastofnun tók ákvörðun þessa á grundvelli 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006. Kærandi vildi ekki una þeirri ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi mótteknu 2. september 2013. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að hin kærða ákvörðun sé rétt.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 10. júlí 2013. Með umsókn kæranda fylgdi vottorð frá B, þar sem fram kemur að kærandi hafi starfað sem sjúkraliði til 31. maí 2013 og ástæða starfsloka tilgreind sem eigin uppsögn kæranda.

Með bréfi, dags. 2. ágúst 2013, óskaði Vinnumálastofnun eftir skriflegum athugasemdum  hjá kæranda á ástæðum uppsagnarinnar. Skýringarbréf kæranda barst í tölvupósti 12. ágúst 2013, en þar kemur fram að ástæða starfsloka sé kulnun í starfi vegna mikils og langvarandi líkamlegs og andlegs álags í starfi.

Mál kæranda var tekið fyrir á fundi Vinnumálastofnunar 20. ágúst 2013 og með bréfi, dags. 23. ágúst 2013, var kæranda tilkynnt um hina kærðu ákvörðun.

Af hálfu kæranda kemur fram í kæru, dags. 2. september 2013, að hún telji að Vinnumálastofnun hafi átt að fara fram á frekari gögn í máli hennar, til dæmis læknisvottorð. Þá telur kærandi að stofnunin hefði getað veitt henni betri upplýsingar. Ástæðan, kulnun í starfi, sé vel þekkt og ekkert sem fólk ráði við og því þurfi fólk að breyta um starf.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 18. september 2013, kemur fram að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Vinnumálastofnun vísar í ákvæði 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, um afleiðingar þess ef starfi er sagt upp án gildra ástæðna. Vísar stofnunin til þess að í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar, sé það áréttað að eitt af markmiðum vinnumarkaðskerfisins sé að stuðla að virkri atvinnuþátttöku fólks. Með hliðsjón af því sé ekki gefinn kostur á að fólk segi upp starfi sínu til að fá greiddar atvinnuleysisbætur án þess að sérstakar ástæður liggi að baki uppsögninni í tilvikum þegar annað starf er ekki í boði.

Vinnumálastofnun bendir á að í athugasemdum við 1. mgr. 1. gr. 54. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um atvinnuleysistryggingar segi meðal annars, að það sé erfiðleikum bundið að skilgreina nákvæmlega í lögum og reglugerðum hvaða ástæður það eru sem liggja að baki ákvörðun þess að fólk segi störfum sínum lausum séu gildar, þar sem þær ástæður geti verið af margvíslegum toga. Því hafi verið lagt til að lagareglan yrði matskennd og Vinnumálastofnun falið að meta atvik og aðstæður hverju sinni. Stofnuninni beri að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvarðanir um hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum. 

Vinnumálastofnun áréttar að tilgangur laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir eru og misst hafa fyrra starf sitt, tímabundna fjárhagsaðstoð í þrengingum sínum. Veiti lögin þeim fjárhagslegt úrræði og beri að gera ríkar kröfur til þeirra sem segja upp störfum sínum, um að hafa til þess gildar ástæður samkvæmt lögunum, enda eigi almennt ekki að þiggja atvinnuleysisbætur í stað þess að gegna launuðu starfi.

Er það mat Vinnumálastofnunar að kæranda hafi mátt vera ljóst að með því að segja starfi sínu lausu gæti verið erfiðleikum bundið fyrir hana að fá annað starf. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar segi meðal annars um 54. gr. að gild ástæða fyrir uppsögn geti verið annars vegar þegar um sé að ræða þau tilvik er maki hins tryggða hefur hafið störf í öðrum landshluta og fjölskyldan hafi af þeim sökum þurft að flytja búferlum. Hins vegar séu tilvik þegar uppsögn megi rekja til þess að atvinnuleitandi hafi sagt upp störfum af heilsufarsástæðum en sé að öðru leyti vinnufær.

Stofnunin bendir á að ágreiningur máls þessa snúist um hvort ástæður kæranda fyrir uppsögn á starfi sínu teljist gildar í skilningi framangreinds ákvæðis. Orðalagið „gildar ástæður“ hafi verið túlkað þröngt og fá tilvik hafi verið felld þar undir.

Þá bendir stofnunin á að í stuttum skýringum kæranda komi fram að hún hafi hætt störfum hjá B vegna kulnunar í starfi. Í tölvupósti frá henni segi „Það er kulnun í starfi vegna mikils og langvarandi líkamlegs og andlegs álags í starfi.“ Vinnumálastofnun telur að ekki sé fyrir viðurkennd skilgreining á „kulnun í starfi“ en ástandið hafi hingað til ekki verið skilgreint sem sjúkdómur heldur samsafn einkenna sem bendi til þess að viðkomandi hafi glímt við streitu í starfi. Verði því ekki fallist á það að slík einkenni geti ein og sér talist gild ástæða fyrir uppsögn í starfi í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Misjafnar ástæður geti legið að baki ákvörðun einstaklinga fyrir því að segja starfi sínu lausu. Í lögum um atvinnuleysistryggingar sé gerð sú krafa að umsækjendur um atvinnuleysisbætur hafi gildar ástæður fyrir uppsögn sinni. Þó ástæður fyrir uppsögn kunni almennt að teljast skiljanlegar sé ekki þar með sagt að þær teljist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.

Einnig bendir stofnunin á að kærandi greini frá því í kæru að Vinnumálastofnun hafi borið að óska eftir frekari gögnum, til dæmis læknisvottorði. Í því samhengi bendir stofnunin á að ljóst sé að óskað hafi verið eftir skýringum frá kæranda með bréfi, dags. 2. ágúst 2012, og kæranda hafi því verið í lófa lagið að leggja fram læknisvottorð með skýringum og önnur gögn er gætu haft áhrif á afgreiðslu máls hennar enda hafi stofnunin óskað eftir skýringum er lutu að starfslokum hennar.  Vinnumálastofnun hafi ekki borist læknisvottorð, hvorki við meðferð máls hennar né við töku ákvörðunarinnar. Enn fremur sé ekki slíkt vottorð meðal gagna til úrskurðarnefndarinnar.

Samkvæmt framangreindu er það mat Vinnumálstofnunar að kærandi hafi ekki sýnt fram á að gildar ástæður hafi legið að baki ákvörðun hennar um að hætta störfum hjá B þrátt fyrir að hafa fært fram skýringar að beiðni stofnunarinnar. Þá fallist stofnunin ekki á að leiðbeiningarskylda hafi verið brotin enda hafi stofnunin óskað eftir upplýsingum um starfslok frá kæranda.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. september 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og var henni gefin kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 8. október 2013. Engar athugasemdir bárust frá kæranda. 

2.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að túlkun á 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 17. gr. laga nr. 134/2009 og 9. gr. laga nr. 142/2012, en hún er svohljóðandi:

 „Sá sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum en hefur sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur, sbr. þó 4. mgr. Hið sama gildir um þann sem missir starf af ástæðum sem hann á sjálfur sök á.“

Almenn lagarök mæla með því að ákvæði 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar um niðurfellingu bótaréttar skuli fyrst og fremst beitt þegar viðkomandi einstaklingur segir starfi sínu lausu og sækir í kjölfar þess um atvinnuleysisbætur. Í skilningi 1. mgr. 54. gr. er orðalagið „gildar ástæður“ skýrt þröngt, sem þýðir í raun að fá tilvik falla þar undir.

Í athugasemdum við 1. mgr. 54. gr. í frumvarpi til laga um atvinnuleysistryggingar segir að nefnd er fjallaði um efni laganna hafi tekið afstöðu til þess hvað gætu talist gildar ástæður og komist að þeirri niðurstöðu að það væri erfiðleikum bundið að skilgreina nákvæmlega slíkar ástæður í lögum og reglugerðum þar sem ástæður þess að fólk segi störfum sínum lausum eða missi þau geti verið af margvíslegum toga. Því sé lagt til að lagaregla þessi verði áfram matskennd og Vinnumálastofnun sé þar með falið að meta hvernig atvik og aðstæður þess máls er fyrir henni liggur falli að umræddri reglu. Stofnuninni beri því að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvarðanir um hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.

Kærandi sagði sjálf upp starfi sínu hjá B, án þess að vera með annað starf í hendi. Kæranda má hafa verið það ljóst að með því að segja starfi sínu lausu gæti verið erfiðleikum bundið að fá annað starf og líta beri til þess að heppilegra hefði verið fyrir kæranda að reyna að útvega sér annað starf áður en hún sagði starfi sínu lausu.

Kærandi hefur greint frá því að hún telji sig ekki hafa fengið nægar leiðbeiningar hjá Vinnumálastofnun og stofnuninni hafi borið að kalla eftir frekari gögnum hjá henni. Á Vinnumálastofnun hvílir svonefnd rannsóknarregla, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en í henni felst að stofnunin skuli sjá til þess að mál teljist nægilega upplýst áður en stofnunin tekur ákvörðun í því. Þá hvílir einnig á Vinnumálstofnun svonefnd leiðbeiningarskylda skv. 1. mgr. 7. gr. sömu laga en í því felst að stofnuninni beri að veita þeim sem til hennar leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið hennar. Af gögnum málsins er ljóst að Vinnumálastofnun sendi kæranda bréf, dags. 2. ágúst 2013, þar sem óskað var eftir afstöðu hennar á ástæðum uppsagnar hennar hjá B og bent á að að öðrum kosti yrði tekin ákvörðun í máli hennar á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Kærandi svaraði með tölvupósti 12. ágúst 2013. Þá er kæranda, í hinni kærðu ákvörðun, dags. 23. ágúst 2013, bent á rétt sinn til endurupptöku ef ákvörðunin hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.  Í ljósi framanritaðs, þess að kærandi lagði ekki fram nein frekari gögn fyrir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram um þennan þátt málsins, verður talið að Vinnumálastofnun hafi veitt kæranda fullnægjandi leiðbeiningar í skilningi 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og ennfremur að málið hafi verið nægilega upplýst til að unnt væri að taka ákvörðun í því, sbr. 10. gr. sömu laga.

Með vísan til framanritaðs og röksemda sem færðar hafa verið fram fyrir hinni kærðu ákvörðun af hálfu Vinnumálastofnunar, er það mat úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að ástæður kæranda fyrir uppsögn á starfi sínu hafi ekki verið gildar í skilningi 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ber því að staðfesta ákvörðun Vinnumálastofnunar um niðurfellingu bótaréttar í tvo mánuði.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 23. ágúst 2013 um niðurfellingu bótaréttar A í tvo mánuði er staðfest.

Brynhildur Georgsdóttir,

formaður

            Hulda Rós Rúríksdóttir                                             Helgi Áss Grétarsson