Mál nr. 510/2022-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 510/2022

Fimmtudaginn 12. janúar 2023

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 24. október 2022, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 16. mars 2022, um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fékk greiddar atvinnuleysisbætur frá Vinnumálastofnun á tímabilinu júní 2020 til nóvember 2020. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 8. mars 2022, var óskað eftir tilteknum upplýsingum og gögnum frá kæranda vegna fjármagnstekna á árinu 2020. Skýringar og gögn bárust frá kæranda 11. mars 2022. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 16. mars 2022, var kæranda tilkynnt að hann hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu júní til nóvember 2020 vegna fjármagnstekna, samtals að fjárhæð 993.656 kr. Þann 9. apríl 2022 bárust frekari skýringar frá kæranda og með erindi, dags. 27. apríl 2022, var óskað eftir endurupptöku málsins. Með bréfi, dags. 21. september 2022, var kæranda tilkynnt að fyrri ákvörðun væri staðfest. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 10. október 2022.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 24. október 2022. Með bréfi, dags. 26. október 2022, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 11. nóvember 2022, og var hún kynnt lögmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. nóvember 2022. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að skerðing atvinnuleysisbóta vegna fjármagnstekna verði felld niður. Kærandi hafi fengið greiddan arð að fjárhæð 34.000.000 kr. þann 8. mars 2020. Síðar sama ár hafi hann fengið greiddar atvinnuleysisbætur frá júní til nóvember 2022.

Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skuli skerða bætur vegna tekna, þar með talið fjármagnstekna, sem hinn tryggði hafi haft á þeim tíma sem hann fái greiddar atvinnuleysisbætur. Ljóst þyki að þegar kærandi hafi fengið greiddan arð umrætt ár hafi hann ekki notið atvinnuleysisbóta frá Vinnumálastofnun.

Í rökstuðningi Vinnumálastofnunar í bréfi, dags. 10. október 2022, vísi stofnunin sérstaklega til úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 273/2019, enda sé um eðlislíkt mál að ræða. Í lok bréfs Vinnumálastofnunar segi:

„Að endingu ber að nefna að Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur í allnokkrum málum fjallað um hvernig fjármagnstekjur koma til skerðingar á greiðslum atvinnuleysisbóta. Í úrskurði Úrskurðarnefndar í velferðarmálum nr. 273/2019 sem er eðlislíkt mál og hér er til umfjöllunar, var komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 sé fortakslaust að því er varðar skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur.“

Það mál sem vísað sé til sé alls ekki sambærilegt því sem hér um ræðir. Bæði málin fjalli að vísu um skerðingu tekna vegna móttekinna fjármagnstekna. Hins vegar hafi staðan verið sú í úrskurði nr. 273/2019 að á meðan hinn tryggði hafi notið greiðslna atvinnuleysisbóta, 2. febrúar til 12. desember 2017, hafi hann selt hlutabréf með hagnaði, nánar tiltekið í september umrætt ár. Í því tilviki sem hér um ræði hafi kærandi fengið greiddan arð 8. mars 2020 og hafi ekki notið atvinnuleysisbóta á þeim tíma, og ekki fyrr en í júní 2020.

Af lagaáskilnaði 76. gr. stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiði að lagaákvæði sem mæli fyrir um skerðingu atvinnuleysisbóta verði að vera skýr og ótvíræð um þá skerðingu. Jafnframt verði ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og ef um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða verði að gera strangari kröfur til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem hún byggist á. Túlka verði 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar í ljósi þessara skýrleikakrafna. Í máli þessu liggi fyrir að umræddar fjármagnstekjur hafi verið greiddar töluvert áður en kærandi hafi sótt um og fengið greiddar atvinnuleysisbætur. Ákvæðið verði ekki túlkað svo rúmt að fjármagnstekjur sem greiddar séu utan þess tímabils sem atvinnuleysisbætur séu greiddar komi til skerðingar á bótum. Til samanburðar þyki ljóst að ef kærandi hefði ekki haft launatekjur utan bótatíma hefðu þær ekki komið til skerðingar á bótum.

Kærandi fari fram á að úrskurðarnefnd velferðarmála felli úr gildi úrskurð Vinnumálastofnunar, dags. 21. september 2022.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi hafi síðast sótt um atvinnuleysisbætur þann 11. júní 2020. Umsókn kæranda hafi verið samþykkt þann 23. júlí 2020.

Með erindi, dags. 8. mars 2022, hafi kæranda verið tilkynnt að í samkeyrslu Vinnumálastofnunar við gögn frá Ríkisskattstjóra hafi komið fram að kærandi hefði á árinu 2020 haft 34.269.853 kr. í fjármagnstekjur. Vinnumálastofnun hafi því óskað eftir upplýsingum um fjármagnstekjur kæranda. Í erindinu hafi sérstaklega verið óskað eftir upplýsingum um fyrir hvaða tímabil tekjur hafi verið greiddar, auk þess að upplýst yrði um hvers konar tekjur væri að ræða. Þá hafi verið farið fram á afrit af skattframtali ársins 2021 vegna tekna ársins 2020 ásamt öllum fylgigögnum þess. Í kjölfar erindis Vinnumálastofnunar, dags. 8. mars 2022, hafi borist afrit af skattframtali kæranda fyrir árið 2021 vegna tekna ársins 2020. Á skattframtalinu komi fram að á árinu 2020 hafi fjármagnstekjur kæranda verið 34.269.853 kr. Fjármagnstekjur kæranda fyrir árið 2020 hafi skipst þannig að arðgreiðslur hafi verið 34.000.000 kr. og vaxtatekjur 269.853 kr.

Vinnumálastofnun hafi tekið ákvörðun í máli kæranda þann 16. mars 2022. Það hafi verið niðurstaða stofnunarinnar að kærandi hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu júní til nóvember 2020, samtals að fjárhæð 993.656 kr., og að sú fjárhæð yrði innheimt samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Þann 9. apríl 2022 hafi borist skýringar frá kæranda. Með erindi, dags. 21. september 2022, hafi mál kæranda verið tekið til endurumfjöllunar með tilliti til nýrra gagna. Mat Vinnumálastofnunar hafi verið að staðfesta bæri fyrri ákvörðun stofnunarinnar frá 16. mars 2022, enda hefði sú ákvörðun að geyma efnislega rétta niðurstöðu.

Lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir. Í samræmi við 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda verið leiðréttar fyrir árið 2020. Í 1. mgr. 36. gr. laganna sé fjallað um frádrátt af atvinnuleysisbótum vegna tekna. Ákvæðið sé svohljóðandi:

„Þegar samanlagðar tekjur af hlutastarfi hins tryggða, sbr. 17. eða 22. gr., og atvinnuleysisbætur hans skv. 32.–34. gr. eru hærri en sem nemur óskertum rétti hans til atvinnuleysisbóta að viðbættu frítekjumarki skv. 4. mgr. skal skerða atvinnuleysisbætur hans um helming þeirra tekna sem umfram eru. Hið sama gildir um tekjur hins tryggða fyrir tilfallandi vinnu, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar, um elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum greiðslur úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem eru komnar til vegna óvinnufærni að hluta, fjármagnstekjur hins tryggða og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum. Eingöngu skal taka tillit til þeirra tekna sem hinn tryggði hefur haft á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur, sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum.“

Samkvæmt ákvæðinu skuli fjármagnstekjur atvinnuleitenda skerða atvinnuleysisbætur. Þegar samanlagðar fjármagnstekjur atvinnuleitanda og atvinnuleysisbætur séu hærri en sem nemi óskertum rétti til atvinnuleysisbóta, að viðbættu frítekjumarki, skuli skerða atvinnuleysisbætur um helming þeirra tekna sem umfram séu. Frítekjumark atvinnuleysistrygginga árið 2020 hafi verið 71.262 kr. Einungis beri að taka tillit til þeirra tekna sem viðkomandi hafi á þeim tíma er hann fái greiddar atvinnuleysisbætur eða sæti biðtíma eftir greiðslum. Í athugasemdum með 36. gr. í frumvarpi því er hafi orðið að lögum um atvinnuleysistryggingar segi í lokamálslið:

„Komi til tekna sem greiddar eru út fyrir ákveðið tímabil, til dæmis greiddar út fyrir allt árið við árslok, skal eingöngu miða við þann tíma er hlutaðeigandi var á atvinnuleysisbótum. Koma þá tekjurnar til frádráttar samkvæmt reglu 1. mgr. sem nemur því hlutfalli sem sá tími er hann fékk greiddar atvinnuleysisbætur var af heildartímanum sem umræddar tekjur voru ætlaðar fyrir.“

Í máli þessu liggi fyrir að kærandi hafi þegið atvinnuleysisbætur frá júní til nóvember 2020. Á árinu hafi sameiginlegar fjármagnstekjur kæranda numið 34.269.853 kr. Samkvæmt skattframtali kæranda hafi verið um að ræða arðgreiðslur upp á 34.000.000 kr. og vaxtatekjur upp á 269.853 kr.

Fjármagnstekjum kæranda fyrir árið 2020 hafi verið dreift jafnt niður á 12 mánuði ársins 2020 og niðurstaða fengin með því að deila heildarfjármagnstekjum ársins í 12 og skráð þær sem tekjur til skerðingar atvinnuleysisbótum. Sú upphæð, að fjárhæð 2.855.821 kr., komi til skerðingar atvinnuleysisbótum þá mánuði sem kærandi hafi þegið atvinnuleysisbætur. Við útreikning á skerðingu vegna framangreindrar upphæðar á mánuði sé miðað við að ef samanlagðar tekjur af fjármagnstekjum og atvinnuleysisbótum séu hærri en sem nemi óskertum rétti til atvinnuleysisbóta, að viðbættu frítekjumarki, skuli skerða atvinnuleysisbætur um helming þeirra tekna sem umfram séu. Frítekjumark atvinnuleysistrygginga árið 2020 hafi verið 71.262 kr.

Tekjur kæranda hafi, auk þeirra atvinnuleysisbóta sem hann hafi átt rétt á, numið hærri upphæð en óskertum rétti kæranda til atvinnuleysisbóta að viðbættu frítekjumarki. Vinnumálastofnun beri að innheimta mismun á þeim atvinnuleysisbótum sem kærandi hafi fengið greiddar á árinu 2020 og þeim atvinnuleysisbótum sem kærandi eigi rétt til. Því beri honum að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Endurgreiðsluskylda grundvallist á 1. og 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Í 1. mgr. segi:

„Hafi breytingar orðið á tekjuskattsálagningu hins tryggða vegna tekna sem tekjutengdar atvinnuleysisbætur eru byggðar á, sbr. 32. gr., skal Vinnumálastofnun leiðrétta fjárhæð bótanna til samræmis við álagningu skattyfirvalda.“

Í ákvæði 2. mgr. segi:

„Hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum ber honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildir um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Fella skal niður álagið samkvæmt þessari málsgrein færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.“

Samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar beri atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysistryggingar. Vinnumálastofnun sé skylt samkvæmt framangreindu ákvæði að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbóta og að innheimta þær sem hafi verið ofgreiddar. Í athugasemdum með frumvarpi við 39. gr. sem hafi orðið að lögum nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar sé sérstaklega áréttað að leiðrétting eigi við í öllum tilvikum sem kunni að valda því að atvinnuleitandi hafi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Þar segi meðal annars:

„Efni ákvæðisins felur í sér möguleika á leiðréttingu á fjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta eftir að þær hafa verið keyrðar saman við álagningu skattyfirvalda að því er varðar það viðmiðunartímabil sem lagt er til að verði haft til hliðsjónar við útreikningana. Er því gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun hafi heimildir til að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbótanna til samræmis við álagningu skattyfirvalda. Er gert ráð fyrir að leiðréttingin geti átt sér stað nokkru eftir að bæturnar hafa verið greiddar eða þegar endanleg álagning skattyfirvalda liggur fyrir. Á sama hátt er jafnframt gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun geti leiðrétt fjárhæð grunnatvinnuleysisbóta. Slíkt getur átt við þegar upplýsingar þær er liggja grunnatvinnuleysisbótum til grundvallar hafa verið rangar eða hinn tryggði ekki tilkynnt til Vinnumálastofnunar um að hann sé ekki lengur í atvinnuleit.“

Ástæða ofgreiðslunnar hafi með öðrum orðum ekki áhrif á skyldu viðkomandi til að endurgreiða þá fjárhæð sem hafi verið ofgreidd.

Ljóst sé að tekjur kæranda, auk þeirra atvinnuleysisbóta sem hann hafi átt rétt á, hafi numið nokkru hærri upphæð en óskertum rétti kæranda til atvinnuleysisbóta, að viðbættu frítekjumarki. Vinnumálastofnun hafi ekki borist upplýsingar frá kæranda um fjármagnstekjur á meðan hann hafi þegið greiðslur atvinnuleysisbóta og því hafi ekki verið unnt að taka tillit til þeirra við útreikning atvinnuleysisbóta. Þegar búið sé að taka mið af fjármagnstekjum kæranda nemi skuld hans við Vinnumálastofnun samtals 993.656 kr. sem honum beri að endurgreiða stofnuninni í samræmi við 39. gr. laga nr. 54/2006. Vinnumálastofnun vísi einnig til niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 273/2019 er varði sambærilegt úrlausnarefni.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða sé það afstaða Vinnumálastofnunar að kæranda sé skylt að endurgreiða stofnuninni ofgreiddar atvinnuleysisbætur í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 að fjárhæð 993.656 kr.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 16. mars 2022, um að innheimta hjá kæranda ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið júní til nóvember 2020 vegna fjármagnstekna þess árs.

Í 36. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um frádrátt frá atvinnuleysisbótum vegna tekna hins tryggða. Þar segir í 1. mgr.:

„Þegar samanlagðar tekjur af hlutastarfi hins tryggða, sbr. 17. eða 22. gr., og atvinnuleysisbætur hans skv. 32.–34. gr. eru hærri en sem nemur óskertum rétti hans til atvinnuleysisbóta að viðbættu frítekjumarki skv. 4. mgr. skal skerða atvinnuleysisbætur hans um helming þeirra tekna sem umfram eru. Hið sama gildir um tekjur hins tryggða fyrir tilfallandi vinnu, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar, um elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum, greiðslur úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem eru komnar til vegna óvinnufærni að hluta, fjármagnstekjur hins tryggða og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum. Eingöngu skal taka tillit til þeirra tekna sem hinn tryggði hefur haft á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur, sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum.“

Kærandi fékk greiddar atvinnuleysisbætur frá Vinnumálastofnun á tímabilinu júní til nóvember 2020. Samkvæmt skattframtali 2021 námu fjármagnstekjur kæranda 34.269.853 kr. á árinu 2020, þar af er um að ræða arðgreiðslu sem kærandi fékk í mars 2020, að fjárhæð 34.000.000 kr.

Af lagaáskilnaði 76. gr. stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að lagaákvæði sem mæla fyrir um skerðingu atvinnuleysisbóta verða að vera skýr og ótvíræð um þá skerðingu. Jafnframt verða ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og ef um íþyngjandi ákvörðun er að ræða verður að gera strangari kröfur til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem hún byggist á. Túlka verður 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 í ljósi þessara skýrleikakrafna. Í máli þessu liggur fyrir að umræddar fjármagnstekjur voru nær eingöngu tilkomnar vegna arðs sem kærandi fékk greiddan í mars 2020 en hann fékk ekki greiddar atvinnuleysisbætur fyrr en í júní það ár. Af texta ákvæðisins verður ráðið að eingöngu þær fjármagnstekjur sem hinn tryggði hefur haft á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skuli koma til frádráttar atvinnuleysisbótum.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að skerðing á atvinnuleysisbótum kæranda vegna fjármagnstekna hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 16. mars 2022, um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta til handa A, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir