Mál nr. 91/2012
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 4. júní 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 91/2012.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 27. febrúar 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði á fundi sínum 27. febrúar 2012 synjað umsókn hennar um atvinnuleysisbætur þar sem hún ætti rétt á greiðslum vegna starfsloka frá fyrirtækinu B. Ákvörðunin var tekin á grundvelli 51. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Kærandi vildi ekki una þessari ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, mótt. 25. maí 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði endurskoðuð. Vinnumálastofnun telur að hin kærða ákvörðun hafi verið rétt.
Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysistrygginga hjá Vinnumálastofnun 5. ágúst 2011 samhliða minnkuðu starfshlutfalli hjá fyrirtækinu B á grundvelli bráðabirgðaákvæðis V við lög um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. gr. laga nr. 131/2008. Í ákvæðinu kemur meðal annars fram að þegar atvinnuleysisbætur eru greiddar samhliða minnkuðu starfshlutfalli skv. 17. eða 22. gr. laganna skuli föst laun frá vinnuveitanda fyrir hið minnkaða starfshlutfall ekki koma til skerðingar á fjárhæð atvinnuleysisbóta skv. 36. gr. laganna. Bráðabirgðaákvæðið gilti til 1. maí 2009 en var framlengt til 31. desember 2011, sbr. 5. gr. laga nr. 103/2011, en það hafði það í för með sér að þeir sem nutu greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði samkvæmt ákvæðinu voru afskráðir frá og með 1. janúar 2012.
Kærandi sótti um greiðslur úr Atvinnuleysistryggingasjóði 5. ágúst 2011 í gildistíð fyrrgreinds bráðabirgðaákvæðis samhliða minnkuðu starfshlutfalli hjá fyrirtækinu B. Er ákvæðið rann úr gildi sótti kærandi að nýju um atvinnuleysisbætur 2. janúar 2012, þar sem fyrra starfshlutfall hjá B stóð henni ekki til boða. Kæranda var tilkynnt með bréfi, dags. 27. febrúar 2012, um ákvörðun stofnunarinnar um að hafna umsókn hennar um atvinnuleysisbætur á grundvelli 51. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Af hálfu kæranda kemur fram að hún hafi starfað hjá fyrirtækinu B frá mars 2007. Í ágústbyrjun 2010 fór hún í fæðingarorlof í eitt ár. Er kærandi kom aftur til starfa í ágúst 2011 fór hún í minnkað starfshlutfall vegna samdráttar í fyrirtækinu og fékk greiddar atvinnuleysisbætur á móti samkvæmt bráðabirgðaákvæði V við lög um atvinnuleysistryggingar. Þegar bráðabirgðaákvæðið rann úr gildi var umsókn kæranda hafnað þar sem Vinnumálastofnun taldi að hún ætti rétt á greiðslum vegna starfsloka og teldist því ekki tryggð. Var vísað til 51. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þessu til stuðnings en í 4. mgr. þess ákvæðis komi fram að hver sá sem fær greiðslur vegna starfsloka teljist ekki tryggður samkvæmt lögunum á því tímabili sem greiðslur eiga við um.
Kærandi bendir á að þegar hún sótti upphaflega um atvinnuleysisbætur 2011 hafi ekki verið gerðar athugasemdir við umsókn hennar. Skýrt komi fram á vottorði vinnuveitanda hennar, dags. 1. september 2011, að kærandi fengi engar greiðslur vegna starfsloka. Það hafi ekki verið fyrr en með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 27. febrúar 2012, eða tæpu hálfu ári eftir að kærandi fór á atvinnuleysisbætur, að greiðslum atvinnuleysisbóta var hafnað á þeim grundvelli að kærandi ætti rétt á launum í uppsagnarfresti frá vinnuveitanda sínum þrátt fyrir að hafa um nokkra mánaða skeið unnið í skertu starfshlutfalli. Kærandi bendir sérstaklega á að Vinnumálastofnun hafi borið að fylgja stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, við meðferð umsóknar hennar, einkum 7. og 10. gr. þeirra laga.
Kærandi bendir einnig á að hvorki í lögum né öðrum settum reglum sé að finna heimild til að hafna umsókn um atvinnuleysisbætur á þeim grundvelli sem Vinnumálastofnun gerir. Í fyrrgreindu bráðabirgðaákvæði séu engar kröfur gerðar um með hvaða hætti standa ætti að breytingum á starfshlutfalli enda sé vinnuréttarsamband starfsmanns og vinnuveitanda persónulegt og Vinnumálastofnun óviðkomandi. Hvorki sé gerð krafa í lögum um að fyrst skuli starfsmaður nýta uppsagnarfrest áður né að þegar ákvæðið félli úr gildi ætti starfsmaður rétt á greiðslu vegna starfsloka héldi hann áfram í minnkuðu starfshlutfalli. Voru því engar kröfur gerðar um það í lögunum að umsækjandi ætti að nýta sér lög eða kjarasamningsbundinn uppsagnarfrest áður en hægt væri að sækja um atvinnuleysisbætur á grundvelli bráðabirgðaákvæðisins og hvað þá að hann ætti slíka kröfu á vinnuveitanda sinn eftir að bráðabirgðaákvæðið félli úr gildi.
Kærandi bendir á yfirlýsingu Alþýðusambands Íslands, dags. 30. janúar 2012, máli sínu til stuðnings um sameiginlega túlkun þess og Vinnumálastofnunar á réttindum aðila sem voru á hlutabótum samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu. Í yfirlýsingunni komi fram að hafi samkomulag starfsmanns og atvinnurekanda um skert starfshlutfall ekki falið í sér rétt starfsmanns til að fara aftur í fyrra starfshlutfall, þ.e. um varanlega breytingu á starfshlutfalli hafi verið að ræða, gildi sú regla að starfsmaður sæki um og eigi rétt á að fara á hlutabætur samkvæmt almennum ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar. Er kærandi sótti aftur um atvinnuleysisbætur í ársbyrjun 2012 hafi verið um varanlega skerðingu á starfshlutfalli hennar að ræða.
Kærandi bendir sérstaklega á að samkvæmt meginreglum vinnuréttar eigi starfsmaður rétt á uppsagnarfresti við starfslok eða þegar gerðar séu breytingar á ráðningarkjörum. Gera verði slíka kröfu strax annars gæti krafan tapast sökum tómlætis starfsmannsins en tómlæti hafi mikil áhrif á sviði vinnuréttar. Ef ætlun löggjafans hafi verið sú að starfsmanni beri löngu síðar réttur til uppsagnarfrests hjá atvinnurekanda að loknum gildistíma bráðabirgðaákvæðisins hefði löggjafanum borið að tryggja þann rétt með beinni lagasetningu enda verði slík krafa ekki höfð uppi gagnvart atvinnurekandanum löngu síðar samkvæmt meginreglum vinnu- og kröfuréttarins, þ.m.t. tómlætissjónarmiða.
Kærandi nefnir að Vinnumálastofnun geti ekki einhliða ákveðið hvaða reglur eigi að gilda við breytingar á starfskjörum bótaþega. Slíkt fari gegn lögum og kjarasamningum sem í gildi séu milli stéttarfélaga og fyrirtækja. Vísar kærandi hér sérstaklega til nefndarálits um frumvarp til laga um breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar:
„Þar sem allar breytingar á vinnusambandi varðandi kjör og vinnutíma eru háðar uppsagnarfresti komu fram þau sjónarmið að nauðsynlegt væri að kveða á um það með lögum að fallið skyldi frá slíkum uppsagnarfresti vegna ákvæðis um skert starfshlutfall. Nefndin telur þá ekki nauðsyn á slíku enda sé lækkað starfshlutfall gert með nýjum samningi við starfsmenn og því ekki í gildi almenn ákvæði um uppsagnarfrest.“
Þá segir kærandi að við lestur á bráðabirgðaákvæði V, greinargerðum, nefndarálitum og kynningu á úrræðinu sé hvergi að finna umfjöllun eða kröfu þess efnis að við lok gildistíma ákvæðisins ætti starfsfólk í sambærilegri stöðu og kærandi rétt á greiðslu launa á uppsagnarfresti. Aðeins á einum stað komi slík túlkun fram og sé það í fréttatilkynningu Vinnumálastofnunar, dags. 29. desember 2011, þ.e. á sama tíma og úrræðið sé að falla úr gildi. Líta verði á þessa túlkun Vinnumálastofnunar sem óeðlileg afskipti af vinnuréttarsambandi atvinnurekanda og starfsmanna. Vinnumálastofnun getur ekki gert slíkar íþyngjandi kröfur um réttarsamband sem stofnunin sé ekki aðili að.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 2. janúar 2013, er greint frá því að mál þetta lúti meðal annars að þágildandi bráðabirgðaákvæði V við lög um atvinnuleysistryggingar sem hafi kveðið á um ríkari rétt launamanna í minnkuðu starfshlutfalli. Stofnunin bendir á að í frumvarpi til laga nr. 131/2008 segi að ákvæðinu hafi verið ætlað að koma til móts við þær sérstöku aðstæður sem urðu á íslenskum vinnumarkaði síðla árs 2008. Hafi atvinnurekendur í rekstrarvanda verið hvattir til að skoða þann kost að lækka starfshlutfall starfsmanna sinna fremur en að grípa til uppsagna. Hafi launamönnum þannig verið gert kleift að sækja um greiðslur atvinnuleysistrygginga samhliða minnkuðu starfshlutfalli án þess að til kæmi skerðing á fjárhæð greiðslu atvinnuleysisbóta skv. 36. gr. laganna.
Vinnumálastofnun bendir á að af lestri og beitingu ákvæðisins megi ráða að ekki hafi verið um að ræða hefðbundin starfslok þeirra einstaklinga sem fengu greiddar atvinnuleysisbætur á grundvelli ákvæðisins. Þegar gildistími þess leið undir lok hafi þeim einstaklingum verið ráðlagt að sækja um atvinnuleysisbætur á ný, ef fyrra starfshlutfall stæði ekki til boða. Þá hafi verið mælst til þess að ráðningarsamningi þeirra starfsmanna yrði sagt upp og í kjölfarið nýr samningur gerður þar sem kveðið yrði á um nýtt starfshlutfall. Við uppsögnina ætti að stofnast krafa um laun í uppsagnarfresti samkvæmt lögum og eða kjarasamningum. Hafi atvinnuleitendum verið þannig gefið tækifæri á að sækja um atvinnuleysisbætur ef starfshlutfall þeirra var minnkað, á meðan fækkun verkefna eða samdráttur í rekstri fyrirtækisins stæði yfir.
Vinnumálastofnun greinir frá því að umsókn kæranda hafi verið synjað á grundvelli 4. mgr. 51. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í athugasemdum með 51. gr. þess frumvarps sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar komi fram að ákvæðið eigi meðal annars við um tilvik þegar atvinnuleitandi hefur fengið greiðslur er svara til launa á kjarasamningsbundnum uppsagnarfresti án þess að gerð hafi verið krafa um vinnuframlag hans þann tíma og sá tími sé enn að líða þegar sótt sé um atvinnuleysisbætur.
Varðandi þann þátt kæru þar sem kærandi bendir á að í umræddu bráðabirgðaákvæði sé ekki fjallað um það að launamenn sem sækja rétt á grundvelli ákvæðisins skuli eiga rétt á uppsagnarfresti eftir að gildistími þess rennur út. Kærandi hafi talið að sú tilhögun byggi á túlkun Vinnumálastofnunar og feli í sér „óeðlileg afskipti af vinnuréttarsambandi atvinnurekanda og starfsmanna“. Vinnumálastofnun fellst ekki á að stofnunin hafi á nokkurn hátt tekið íþyngjandi ákvarðanir er lúti að ráðningarsambandi launamanna og vinnuveitanda. Vinnumálastofnun fellst á yfirlýsingu kæranda um að „Vinnumálastofnun geti ekki gert slíkar íþyngjandi kröfur um réttarsamband sem stofnunin sé ekki aðili að“. Engar lögbundnar heimildir standi fyrir því að stofnunin hafi slík afskipti af ráðningarsambandi aðila. Af þeim sökum sé ótækt að halda því fram að Vinnumálastofnun geti á nokkurn hátt vikið frá kjarasamningsbundnum uppsagnarfresti launamanna.
Í kæru sé vitnað í yfirlýsingar Alþýðusambands Íslands. Þá komi fram í kæru að ef um varanlega breytingu á starfshlutfalli launamanns sé að ræða, gildi sú regla að starfsmaður sæki um og eigi rétt á að fara á hlutabætur samkvæmt almennum ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar. Ekki verði séð að yfirlýsingin feli í sér staðfestingu á túlkun kæranda enda geri hún ráð fyrir að launamaður sæki um atvinnuleysistryggingar eftir almennum ákvæðum laga og þ.a.l. 51. gr. laganna. Þar að auki sé skýrt kveðið á um það í 1. tölul. yfirlýsingarinnar að „vilji atvinnurekandi minnka starfshlutfall varanlega beri honum að segja upp ráðningarsamningi starfsmanns og bjóða honum þá endurráðningu í minna starfshlutfalli“.
Vinnumálastofnun telur ljóst að kærandi eigi rétt til uppsagnarfrests vegna fyrra starfshlutfalls síns. Þá sé ljóst af ákvæði 51. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að kærandi telst ekki tryggð samkvæmt lögum þann tíma sem uppsagnarfrestur varir. Þó atvinnuleitendum hafi á grundvelli bráðabirgðaákvæðis verið veittur kostur á greiðslu atvinnuleysisbóta í minnkuðu starfshlutfalli í tiltekinn tíma verði ekki séð að kjarasamningsbundnum uppsagnarfresti hafi verið vikið til hliðar með lögum nr. 131/2008 enda hefði þurft að geta til um slíkt inngrip í kjarasamningsbundin lágmarksréttindi launamanna. Hafi ætlun löggjafans verið sú að tiltekinn hópur launþega ætti ekki rétt á umsömdum uppsagnarfresti, hefði löggjafanum borið að taka slíkt fram með skýrum hætti. Vinnumálastofnun fellst ekki á að almennum reglum vinnuréttarins hafi verið vikið til hliðar með umræddri lagasetningu.
Þar sem Vinnumálastofnun hafi hvorki borist staðfesting á því tímabili sem kærandi fékk greidd laun á uppsagnarfresti né upplýsingar um að hvort kærandi hafi gert tilraun til að sækja laun á kjarasamningsbundnum uppsagnarfresti frá vinnuveitanda sínum sé stofnuninni óheimilt að greiða kæranda atvinnuleysisbætur, sbr. 4. mgr. 51. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Lögmanni kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. janúar 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 18. janúar 2013. Engar frekari athugasemdir bárust.
2.
Niðurstaða
Í þessu máli var hin kærða ákvörðun tekin á grundvelli svohljóðandi 4. mgr. 51. gr. laga um atvinnuleysistryggingar:
Vinnumálastofnun hefur fyrir úrskurðarnefndinni haldið því fram að ákvæði þetta eigi við í máli kæranda þar sem hún hafi átt rétt á launum í uppsagnarfresti. Lögmaður kæranda telur ákvæðið ekki eiga við þar sem engin heimild í lögum standi til þess að kæranda beri að sækja rétt sinn til að fá greidd laun í uppsagnarfresti til að fá greiddar atvinnuleysisbætur að hluta skv. 1. mgr. 17. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Áður en úr þessum álitaefnum er leyst ber nauðsyn til þess að setja þau í samhengi við réttarstöðu kæranda frá þeim tíma sem hún fyrst sótti um greiðslu atvinnuleysisbóta í ágúst 2011.
Þegar kærandi sótti um greiðslu atvinnuleysisbóta í byrjun ágúst 2011 hafði hún fengið greitt úr Fæðingarorlofssjóði frá 4. ágúst 2010 til og með 2. ágúst 2011. Samkvæmt vinnuveitendavottorði, dags. 1. september 2011, starfaði hún í fullu starfi hjá B á tímabilinu 5. mars 2007 til og með 31. ágúst 2011. Kærandi var í orlofi erlendis á tímabilinu 22. ágúst til og með 19. september 2011 en samkvæmt nefndu vinnuveitendavottorði var hún í hálfu starfshlutfalli frá og með 1. september 2011 og óvíst væri hversu lengi það starfshlutfall héldist. Á fundi Greiðslustofu Vinnumálastofnunar 26. ágúst 2011 var samþykkt að fallast á umsókn kæranda um greiðslu atvinnuleysisbóta og var ákvörðunin reist á ákvæði V til bráðabirgða í lögum um atvinnuleysistryggingar.
Síðastnefnda lagaákvæðið er ítarlegt og fjallar aðallega um þá aðstöðu að atvinnuleitanda sé heimilt að fá greiddar hlutfallslegar atvinnuleysisbætur samhliða minnkuðu starfshlutfalli og þá án þess að föst laun fyrir hlutastarf komi til frádráttar atvinnuleysisbótum. Þessi ívilnandi fyrirgreiðsla atvinnuleitendum til handa var upphaflega komið á með setningu a-liðar 1. gr. laga nr. 131/2008 og var síðan framlengd með ýmsum lagabreytingum þar til bráðabirgðaákvæðið rann úr gildi í árslok 2011.
Þegar kærandi sótti um greiðslu atvinnuleysisbóta í byrjun ágúst 2011 var mælt fyrir um þá reglu í 4. mgr. téðs bráðabirgðaákvæðis, með áorðnum breytingum, að skilyrði fyrir beitingu ákvæðisins væru meðal annars þau að atvinnuleitandi „hafi misst starf sitt að hluta vegna tímabundins samdráttar í starfsemi vinnuveitanda sem hann starfar hjá vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði eða hann hafi misst starf sitt að öllu leyti og ráðið sig í hlutastarf hjá öðrum vinnuveitanda í lægra starfshlutfalli enda eigi viðkomandi að mati Vinnumálastofnunar ekki kost á að ráða sig til starfa í sama starfshlutfalli og hann var í áður vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði“. Þessu til viðbótar var kveðið á um það í 5. mgr. bráðabirgðaákvæðisins að Vinnumálastofnun væri „heimilt að óska eftir upplýsingum og gögnum frá viðkomandi vinnuveitanda hafi hinn tryggði misst starf sitt að hluta vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitanda sem hann starfar hjá vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði þar sem fram komi nánari rökstuðningur fyrir samdrætti í starfseminni, svo sem fækkun verkefna eða samdráttar í þjónustu“.
Þrátt fyrir þessi skilyrði 4. og 5. mgr. bráðabirgðaákvæðisins voru hagir kæranda á vinnustað ekki kannaðir áður en sú ákvörðun var tekin að veita henni rétt til greiðslu hlutfallslegra atvinnuleysisbóta. Þannig var engra gagna aflað um ráðningarkjör kæranda og hvort ástæður þess að hún þyrfti að sæta lækkuðu starfshlutfalli væru til komnar vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði. Full ástæða var til að inna þessa rannsókn af hendi, meðal annars vegna þess að kærandi átti rétt á að hverfa aftur að starfi sínu að loknu fæðingarorlofi, sbr. fyrri málslið 2. mgr. 29. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof, nr. 95/2000.
Þessi afgreiðsla Vinnumálastofnunar á upphaflegri umsókn kæranda gaf henni ástæðu til að ætla að stofnunin féllist á að lækkað starfshlutfall hennar myndi gilda þar til að annað væri ákveðið.
Með hinni kærðu ákvörðun var tekin afstaða til umsóknar kæranda um greiðslu hlutfallslegra atvinnuleysisbóta en umsóknin barst Vinnumálastofnun í ársbyrjun 2012. Á þeim tímapunkti lá fyrir að kærandi hafði ekki fengið greidd laun í uppsagnarfresti. Í ljósi þess að Vinnumálastofnun veitti kæranda tilefni til að ætla að ákvörðun um lækkað starfshlutfall hennar hafi verið tekin í samræmi við lög og að hið nýja starfshlutfall gilti ótímabundið, verður á það fallist með lögmanni kæranda að engin lagaheimild stóð til þess í ársbyrjun 2012 að takmarka rétt kæranda til greiðslu hlutfallslegra atvinnuleysisbóta skv. 1. mgr. 17. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Hin kærða ákvörðun verður því felld úr gildi og kveðið á um það að kærandi eigi rétt til greiðslu 50% atvinnuleysisbóta frá og með 2. janúar 2012.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar sem tilkynnt var með bréfi, dags. 27. febrúar 2012, þess efnis að synja A um greiðslur atvinnuleysistrygginga er felld úr gildi.
Kærandi á rétt til greiðslu 50% atvinnuleysistrygginga frá og með 2. janúar 2012, að öðrum skilyrðum laga uppfylltum.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Helgi Áss Grétarsson