Mál nr. 13/2012 - endurupptaka

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 26. febrúar 2015 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 13/2012.

1. Málsatvik og kæruefni

Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kvað upp úrskurð í máli A. Í úrskurði nefndarinnar kemur fram að Vinnumálastofnun hafði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda þar sem hann hafi verið við vinnu samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kæranda var einnig gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, að viðbættu 15% álagi, fyrir tímabilið frá 1. janúar til 19. október 2011, samtals að fjárhæð 1.509.791 kr.

Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði B hdl. hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, f.h. kæranda, með erindi, dags. 23. janúar 2012. Kærandi krafðist þess að honum yrði gert, í stað hinnar kærðu ákvörðunar, að greiða 67.413 kr. auk 15% álags og hann fengi greiddar atvinnuleysisbætur frá 7. nóvember 2011 þar til hann hætti virkri atvinnuleit í samræmi við 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Af hálfu Vinnumálastofnunar kom fram að stofnunin teldi að staðfesta bæri hina kærðu ákvörðun.

Í gögnum málsins kemur fram að Vinnumálastofnun sendi kæranda erindi 27. október 2011 þar sem honum var tilkynnt að stofnunin hefði undir höndum upplýsingar um að hann hefði starfað sem C samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að tilkynna það til stofnunarinnar. Þá hafi Vinnumálastofnun jafnframt borist upplýsingar þess efnis að kærandi hafi farið til útlanda vegna starfa sinna án þess að tilkynna það. Í bréfinu var kæranda veittur frestur til að skila inn skýringum og athugasemdum vegna þessara upplýsinga innan sjö daga. Kærandi mætti á fund hjá Vinnumálastofnun 2. nóvember 2011 og skilaði í kjölfarið inn skýringum þar sem fram kom að hann hefði unnið sem verktaki hjá D, á því ári, við E. Hann hafi haft að meðaltali 68.000 kr. á mánuði og farið til útlanda í boði F til að reynsluaka bifreið og í framhaldinu ritað grein um ferðina.

Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 7. nóvember 2011, var kæranda tilkynnt að stofnunin hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að stöðva greiðslur til hans vegna ótilkynntrar verktakavinnu hjá D. Í samskiptaskrá kæranda við Vinnumálastofnun kemur fram að ákvörðun í máli kæranda hafi verið tekin fyrir á fundi Vinnumálastofnunar 4. nóvember 2011. Í bréfinu frá 7. nóvember 2011 segir enn fremur að það sé niðurstaða stofnunarinnar að kærandi skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað í a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Einnig var kæranda gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur vegna tímabilsins frá 1. janúar til 19. október 2011 að fjárhæð 1.509.791 kr. með 15% álagi skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi óskaði eftir endurupptöku á máli sínu með tölvubréfi, dags. 14. nóvember 2011. Vinnumálastofnun sendi kæranda bréf, dags. 22. nóvember 2011, þar sem beiðni hans um endurupptöku skv. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, var synjað á þeirri forsendu að ekki hefðu borist nýjar upplýsingar sem hefðu þýðingu vegna málsins og ekki yrði séð að ákvörðun stofnunarinnar hefði byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum. Vinnumálastofnun staðfesti fyrri ákvörðun sína frá 4. nóvember 2011. Með tölvubréfi, dags. 24. nóvember 2011, óskaði kærandi eftir rökstuðningi á ákvörðun stofnunarinnar og var kæranda sendur rökstuðningur með bréfi, dags. 21. desember 2011.

Kærandi krafðist þess í kæru sinni til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 23. janúar 2012, að endurkrafan yrði lækkuð í 67.413 kr. auk 15% álags og hann fengi greiddar bætur frá og með 7. nóvember 2011 þar til hann hætti virkri atvinnuleit skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi benti á að skilyrði fyrir endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta sé að atvinnuleitandi hafi vísvitandi veitt Vinnumálastofnun rangar upplýsingar skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þá skuli sá sem það gerir endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Kærandi greinir frá því að hann hafi ekki vitað að sér væri skylt að tilkynna allar tekjur og hverjar afleiðingarnar yrðu ef hann myndi láta það hjá líða. Hann hafi talið að Vinnumálastofnun fengi upplýsingar um tekjur hans jafnóðum og gæti þannig skert bætur hans mánaðarlega ef hann færi yfir frítekjumarkið. Ástæða þess að kærandi hafi ekki tilkynnt um greiðslurnar hafi ekki verið af ásettu ráði heldur vanþekkingar hans á þeirri skyldu sem á honum hvílir. Kærandi kveðst aldrei hafa veitt Vinnumálastofnun rangar upplýsingar og hafnar því alfarið að hann hafi af ásetningi svikið út bætur hjá stofnuninni með því að hafa ekki tilkynnt um hlutastarfið. Það sé einhliða túlkun Vinnumálastofnunar. Þá komi hvorki fram í gögnum frá Vinnumálastofnun né kæranda að honum hafi verið ljós tilkynningarskyldan eða að hann hafi af ásetningi hunsað hana. Kærandi bendir á að Vinnumálastofnun víki ekki einu orði að því hvernig komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi vísvitandi veitt rangar upplýsingar. Þá bendir kærandi á að ekki verði séð hvernig unnt sé að krefja hann um endurgreiðslu á öllum atvinnuleysisbótunum sem hann hafi fengið á tímabilinu frá 1. janúar til 19. október 2010 en tekjur hans á þessu tímabili hafi verið misháar. Suma mánuðina hafi hann verið yfir frítekjumörkunum og aðra undir þeim. Þá rekur kærandi hvaða tekjur hann hafi haft á tímabilinu. Kærandi bendir á að í 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysisbætur komi fram að þegar samanlagðar tekjur af hlutastarfi og atvinnuleysisbótum sé hærra en nemi óskertum rétti til atvinnuleysisbóta að viðbættu frítekjumarki skuli skerða atvinnuleysisbætur um helming þeirra tekna sem umfram sé. Hið sama gildi um tekjur fyrir tilfallandi vinnu, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum, séreignarsjóðum og fjármagnstekjur. Samtals hafi hann því fengið 67.413 kr. ofgreiddar, en ekki 1.509.791 kr. auk 15% álags. Kærandi greinir frá því að hann hafi verið í virkri atvinnuleit þrátt fyrir tilfallandi verkefni hjá D á tímabilinu og því uppfyllt 13. gr., sbr. 14. gr., laga um atvinnuleysistryggingar enda ekki í föstu starfi hjá D. Af þessum ástæðum sé fullyrðing Vinnumálastofnunar um að hann hafi ekki verið í virkri atvinnuleit því einfaldlega röng. Þá standi ekki rök til þess í ljósi framangreinds að kærandi fái ekki greiddar atvinnuleysisbætur næstu tólf mánuðina frá 7. nóvember 2011 enda hafi hann aldrei hætt atvinnuleit í skilningi 10. gr. laganna á umræddu tímabili. Enn fremur bendir kærandi á að um íþyngjandi úrræði sé að ræða og því skuli gæta meðalhófs, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 10. maí 2012, bendir Vinnumálastofnun á að af gögnum málsins megi ráða að kærandi hafi verið í verktakavinnu hjá D á sama tíma og hann þáði greiðslur atvinnuleysisbóta og kærandi viðurkenni það í skýringarbréfum sínum til stofnunarinnar. Í gögnum málsins sé einnig að finna afrit af greinum sem kærandi hafi skrifað. Þar sé meðal annars að finna grein sem kærandi skrifaði um reynsluakstur sinn á G-bifreið í H en kærandi hafi aldrei tilkynnt um þá utanlandsferð.

Kærandi hafi ekki tilkynnt um þessar breytingar á högum sínum til stofnunarinnar en rík upplýsingaskylda hvíli á þeim sem þiggja greiðslur atvinnuleysisbóta. Vanþekking kæranda á lögum um atvinnuleysistryggingar breyti ekki þeirri skyldu sem hvíli á honum samkvæmt þeim.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar, sbr. 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, verði að telja kæranda hafa brugðist skyldum sínum.

Þá telji Vinnumálastofnun að samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar beri kæranda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir það tímabil sem hann uppfyllti ekki skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 15. maí 2012, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 29. maí 2012. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 22. júní 2012. Þar mótmælir hann fullyrðingu Vinnumálastofnunar um að hann hafi hætt virkri atvinnuleit í skilningi 10. eða 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar þegar hann þáði laun fyrir tilfallandi verkefni hjá D. Þrátt fyrir að sú skylda hafi hvílt á honum að tilkynna um tekjur vegna tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a sé ekki hægt að líta svo á að hann hafi hætt virkri atvinnuleit í skilningi laganna og að hann hafi með vísvitandi hætti veitt rangar upplýsingar þannig að hægt sé að krefja hann um endurgreiðslu á öllum greiddum atvinnuleysisbótum í tímabilinu. Slík niðurstaða sé í andstöðu við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi kveðst hafa verið í góðri trú og þetta hafi verið tilfallandi verkefni og engin loforð eða vissa fyrir því að hann fengi önnur verkefni. Kærandi ítrekar að hann hafi ekki vísvitandi veitt rangar upplýsingar eins og ákvæði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar gerir ráð fyrir. Þá ítrekar kærandi ákvæði 2. mgr. 39. gr. og 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysisbætur.

Með úrskurði atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 19. febrúar 2013 var ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 4. nóvember 2011 þess efnis að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda og að hann skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði staðfest. Enn fremur var staðfest sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að gera kæranda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, að viðbættu 15% álagi, samtals að fjárhæð 1.509.791 kr.

Kærandi leitaði til umboðsmanns Alþingis vegna málsins 21. maí 2013. Álit umboðsmannsins er dagsett 31. desember 2014. Þar er lagagrundvöllur málsins reifaður, einkum varðandi viðurlög við brotum á lögum um atvinnuleysistryggingar, tilkynningarskyldu í lögum um atvinnuleysistryggingar og endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Umboðsmaður Alþingis kannar einnig hvort 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar geri kröfu um tiltekna huglæga afstöðu atvinnuleitanda og hvort réttilega hafi verið staðið að því að gera kæranda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur með þeim hætti sem gert var.

Niðurstaða umboðsmanns Alþingis er sú að sú afstaða úrskurðarnefndarinnar að viðurlög skv. 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skuli byggð á hlutlægri ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar, sé ekki í samræmi við lög. Þannig sé úrskurður nefndarinnar frá 19. febrúar 2013 í máli A að þessu leyti ekki reistur á réttum lagagrundvelli. Það er jafnframt niðurstaða umboðsmannsins að rökstuðningur nefndarinnar hvað varðar kröfu um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta og 15% álag á þá kröfu sé ekki í samræmi við 22. og 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ekki verði séð að tekin hafi verið skýr og sjálfstæð afstaða til lagaskilyrða 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysisbætur. Umboðsmaður Alþingis mæltist til þess að úrskurðarnefndin tæki mál A til umfjöllunar á ný, kæmi fram beiðni frá honum þess efnis og leysti úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem gerð sé grein fyrir í áliti umboðsmannsins.

A óskaði eftir því, með bréfi sínu til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 16. janúar 2015, að mál hans yrði tekið upp aftur fyrir nefndinni á grundvelli álits umboðsmanns Alþingis.

2. Niðurstaða

Um heimild til endurupptöku máls er fjallað í 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, en þar segir að aðili máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Eins og áður hefur komið fram byggðist úrskurður nefndarinnar á því að kærandi hefði brotið gegn 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og skyldi því ekki eiga rétt á bótum í tólf mánuði.

Í því áliti umboðsmanns Alþingis er krafa um endurupptöku er byggð á var komist að þeirri niðurstöðu að úrskurður nefndarinnar hafi verið byggður á rangri túlkun á 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og úrskurðurinn því ekki reistur á réttum lagagrundvelli.

Úrskurðarnefndin er í grundvallaratriðum ósammála þeirri niðurstöðu að um ranga túlkun á 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi verið að ræða. Þeir sem falla undir ákvæðið eru meðal annars þeir sem starfa á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og þeir þiggja bætur. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins skulu þessir aðilar sæta sömu viðurlögum og lýst er í 1. málsl. 60. gr. laganna og skulu þeir því ekki eiga rétt á bótum í tólf mánuði. Að auki ber þeim að endurgreiða þær bætur sem þeir töldust ekki eiga rétt á.

Nefndin telur úrskurð sinn í máli kæranda réttilega hafa verið byggðan á 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og að viðurlög kæranda hafi verið réttilega ákvörðuð á grundvelli ákvæðisins.

Með vísan til þess sem að ofan er ritað telur nefndin ekki forsendur fyrir endurupptöku á máli kæranda og er beiðninni því hafnað.

Úrskurðarorð

Kröfu A um endurupptöku úrskurðar í máli hans fyrir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 19. febrúar 2013 þess efnis að hann skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði og endurgreiði ofgreiddar atvinnuleysisbætur, að viðbættu 15% álagi, samtals að fjárhæð 1.509.791 kr., er hafnað.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson

Fyrri úrskurður var kveðinn upp 19. febrúar 2013