Mál nr. 42/2012

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 6. nóvember 2012 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 42/2012.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 28. febrúar 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans þar sem kærandi hafi verið staðinn að vinnu hjá fyrirtækinu B. samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Það var niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi vildi ekki una þessari ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 5. mars 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysistrygginga 1. febrúar 2010.

Í eftirlitsferð fulltrúa aðila vinnumarkaðarins 20. desember 2011 var komið að kæranda við störf hjá fyrirtækinu B. Eftirlitsferðir eru farnar samkvæmt heimild í 4. gr. laga um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum, nr. 42/2010, og er þeim meðal annars ætlað að vinna gegn svartri atvinnustarfsemi og misnotkun atvinnuleysisbóta. Skýrsla eftirlitsfulltrúa aðila vinnumarkaðarins er tímasett kl. 11.26 þann 20. desember 2011, en atvinnurekandi, þ.e. B., tilkynni að kærandi væri í tilfallandi vinnu hjá sér sama dag kl. 14.40.

Kæranda var með bréfi, dags. 13. febrúar 2012, tilkynnt að Vinnumálastofnun hefði undir höndum upplýsingar um að hann hefði verið í vinnu sem verktaki samhliða því að þiggja greiðslur atvinnuleysisbóta og án þess að tilkynna það til stofnunarinnar. Í bréfi þessu var kæranda einnig veittur frestur til að skila inn skýringum og athugasemdum vegna þessa.

Kærandi skilaði inn skýringum 21. febrúar 2012 þar sem fram kemur að hann hafi verið að aðstoða vin sinn við byggingarvinnu hjá fyrirtækinu B. Hann hafi fengið vinnu í þrjá daga og hafi fengið greiddar 27.000 kr. fyrir þá vinnu. Kærandi skilaði inn launaseðli frá B. 15. febrúar 2012.

Í kæru kæranda kemur fram að hann hafi ekki fengið bréf frá Vinnumálastofnun varðandi málið og það sé á misskilningi byggt. Í gögnum málsins kemur fram að bréf með ákvörðun stofnunarinnar hafi verið sent kæranda 28. febrúar 2012 á heimilisfang kæranda sem skráð hafi verið hjá stofnuninni, en það hafi komið endursent 5. mars 2012. Hafi það þá verið sent að nýju til kæranda á nýtt heimilisfang sem fundist hafi samkvæmt póstfangaskrá. Í samskiptasögu Vinnumálastofnunar kemur fram 6. mars 2012 að breytingar hafi verið gerðar á heimilisfangi kæranda í umsókn hans hjá stofnuninni.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar, dags. 22. maí 2012, er vísað til 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem kærandi hafi verið í starfi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur, án þess að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit væri hætt skv. 35. gr. a eða 10. gr. laganna.

Í 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar segi jafnframt að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laganna að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. laganna sé nánari útlistun á því hvað teljist til virkrar atvinnuleitar. Ljóst sé að aðili sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu né í virkri atvinnuleit í skilningi laganna og skipti þá engu máli hvort starfið sé launað eður ei.

Samkvæmt eftirlitsfulltrúum aðila vinnumarkaðarins hafi kærandi verið við störf hjá fyrirtækinu B. á sama tíma og hann hafi fengið greiddar atvinnuleysistryggingar frá Vinnumálastofnun. Markmið laga um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum, nr. 42/2010, sé meðal annars að vinna gegn svartri atvinnustarfsemi og misnotkun atvinnuleysisbóta. Sé eftirlitsfulltrúum ljóst að upplýsingar er komi úr reglubundnu eftirliti þurfi að vera nákvæmar.

Það sé ljóst að kærandi hafi ekki tilkynnt um þessar breytingar á högum sínum til stofnunarinnar en rík skylda hvíli á þeim sem njóti greiðslna atvinnuleysistrygginga að sjá til þess að stofnunin hafi réttar upplýsingar sem geti ákvarðað bótarétt viðkomandi. Kærandi hafi ekki tilkynnt um tilfallandi vinnu fyrr en eftir að eftirlitsfulltrúi vinnumarkaðarins hafi komið og hafi hann því ekki uppfyllt skyldur sínar gagnvart Vinnumálastofnun.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum til að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tekjur, sbr. 10. gr. og 35. gr. a laganna, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum. Beri því að stöðva greiðslur atvinnuleysistrygginga til hans og skuli hann ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hafi starfað í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. maí 2012, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 7. júní 2012. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.

Vinnumálastofnun sendi viðbótargreinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 21. september 2012, í tilefni af úrskurðum úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 140/2011 og 135/2011. Fram kemur í greinargerðinni að þeirra gagna sem nýtt eru við töku ákvarðana stjórnvalda sé aflað með mismunandi hætti. Hafi Vinnumálastofnun litið til áreiðanleika gagna við mat á því hvort hefja skuli rannsókn máls eða byggja skuli stjórnvaldsákvörðun á þeim upplýsingum er fram komi. Bent er á að í tilvitnuðum úrskurðum séu gögn sem nýtt hafi verið við rannsókn máls og töku ákvörðunar hjá Vinnumálastofnun virt að vettugi sökum þess að nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að eftirlitsferðir fulltrúa aðila vinnumarkaðarins sem farnar hafi verið á grundvelli laga nr. 42/2010, hafi verið í andstöðu við lög. Úrskurðarnefndin virðist ekki telja ástæðu til að kanna gögn sem stafi frá eftirliti aðila vinnumarkaðarins, hafi upplýsingar komið úr eftirlitsferðum sem farnar hafi verið fyrir 21. desember 2011. Verði ekki fallist á með úrskurðarnefndinni að þau gögn sem berist stofnuninni séu sjálfkrafa talin óáreiðanleg eða ónothæf við töku stjórnvaldsákvörðunar hafi ekki legið fyrir afgerandi lagaheimild fyrir öflun þeirra. Bendir Vinnumálastofnun á að stofnuninni berist fjöldi ábendinga frá einstaklingum og lögaðilum. Hafi fæstum þeirra verið veitt sérstök heimild til eftirlits á grundvelli lagaheimildar.

Vinnumálastofnun bendir á að við meðferð opinberra mála hafi íslenskir dómstólar tekið til athugunar sönnunargögn jafnvel þótt þeirra hefði verið aflað með öðrum hætti en lög geri ráð fyrir. Á grundvelli meginreglunnar um frjálst sönnunarmat sé dómara gert að meta það sjálfstætt í hverju tilviki fyrir sig, hvort og þá hvert gildi slíkra gagna sé. Verði ekki fallist á að frekari kröfur séu gerðar til sönnunarfærslu og uppruna þeirra gagna er berist Vinnumálastofnun í tengslum við stjórnsýslumál heldur en gerðar séu til dómstóla í opinberum málum.

Vinnumálastofnun telur að leggja skuli sjálfstætt mat á sönnunargildi gagna, hvaðan sem slík gögn berist. Telur stofnunin því að henni hafi verið heimilt að byggja ákvörðun sína á upplýsingum úr eftirlitsferð aðila vinnumarkaðarins í máli kæranda.

Viðbótargreinargerð Vinnumálastofnunar var send kæranda með bréfi, dags. 25. september 2012, og gefinn kostur á að koma frekari athugasemdum á framfæri fyrir 9. október 2011. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.

2.

Niðurstaða

Með tveimur úrskurðum úrskurðarnefndarnefndarinnar frá 12. september 2012 í málum nr. 135/2011 og 140/2011 var meðal annars rýnt í efni laga um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum, nr. 42/2010. Lögin kveða meðal annars á um þá skipan að sérstakir eftirlitsfulltrúar á vegum samtaka aðila vinnumarkaðarins, sem eru einkaaðilar, hafi heimildir til að fara á vinnustaði og óska eftir því við einstaklinga sem þar eru staddir framvísi svokölluðum vinnustaðaskírteinum eða veiti eftir atvikum aðrar upplýsingar um ástæðu veru sinnar á viðkomandi vinnustöðum. Í úrskurðunum var talið leiða af 1. og 2. mgr. 1. gr. laganna að löggjafinn hafi framselt vald til aðila vinnumarkaðarins til að ákveða hvert gildissvið laganna skyldi vera en með eftirfarandi takmörkun þó, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna:

„Ráðuneytið skal birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda með lista yfir þær atvinnugreinar sem lögin skulu taka til á hverjum tíma samkvæmt kjarasamningum samtaka aðila vinnumarkaðarins, sbr. 2. mgr.“

Með hliðsjón af því að ákvæði laga um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum, nr. 42/2010, eru íþyngjandi í garð atvinnurekenda og starfsmanna þeirra, var hið tilvitnaða ákvæði túlkað á þá leið að samningar aðila vinnumarkaðarins um gildissvið laganna tækju ekki gildi fyrr en ráðherra hefði birt auglýsingu þá sem kveðið er á um í 3. mgr. 1. gr. laganna.

Þessi auglýsing var birt 21. desember 2011.

Af ofangreindu leiðir að eftirlitsfulltrúar á vegum samtaka aðila vinnumarkaðarins höfðu fyrir 21. desember 2011 ekki lagaheimild til að (1) fara á vinnustaði, (2) sýna skilríki sem gáfu til kynna að þeir ynnu fyrir opinber stjórnvöld og (3) krefja einstaklinga svara við spurningum um þeirra einkahagi, meðal annars um nöfn þeirra.

Í úrskurðunum tveimur var komist að þeirri niðurstöðu að með hliðsjón af grundvallarreglunni um vernd einkalífs og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, væri ótækt að telja þær upplýsingar þýðingarmiklar sem aflað hafi verið með ólöglegum hætti. Þar sem kærendur í viðkomandi málum neituðu staðfastlega þeim ásökunum að hafa verið staðnir að því að sinna starfi á vinnumarkaði á sama tíma og þeir þáðu atvinnuleysisbætur, og engin önnur gögn í málunum vörpuðu fullnægjandi ljósi á málsatvik, var komist að þeirri niðurstöðu að Vinnumálastofnun hafi ekki rannsakað málin með fullnægjandi hætti. Af því leiddi að hinar kærðu ákvarðanir voru felldar úr gildi.

Í þessu máli hefur Vinnumálastofnun lagt fram viðbótargreinargerð, dags. 21. september 2011, þar sem fordæmisgildi úrskurðanna í málum nr. 135/2011 og 140/2011 er andmælt. Stofnunin telur að ekki beri að líta til niðurstöðu þessara úrskurða við afgreiðslu þessa máls. Á þessar röksemdir Vinnumálastofnunar verður ekki fallist, sbr. rökstuðning hér að neðan.

Í viðbótargreinargerð Vinnumálastofnunar er meðal annars vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 4. apríl 2012 í máli nr. 163/2011 en í því máli hafi úrskurðarnefndin engar athugasemdir gert þótt upphaf þess máls hafi mátt rekja til könnun eftirlitsfulltrúa samtaka vinnumarkaðarins sem síðan hafi leitt til viðurlagaákvörðunar Vinnumálastofnunar á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Á þessi rök verður ekki fallist þar sem í því máli veitti kærandi upplýsingar um hagi sína sem leiddu til þess að ekki voru taldar forsendur fyrir hendi að beita 60. gr. laganna. Þetta þýðir með öðrum orðum að atvik í máli nr. 163/2011 voru nægjanlega upplýst til að hægt væri að ljúka því á þann veg að viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar væri felld úr gildi og kveðið væri um rétt kæranda til að þiggja áfram greiðslu atvinnuleysisbóta, að öðrum skilyrðum laga uppfylltum.

Einstaklingar og lögaðilar geta veitt Vinnumálastofnun upplýsingar sem kunna að auðvelda henni að sinna eftirliti með því að atvinnuleitendur ræki skyldur sínar samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar. Slíkar ábendingar geta verið upphaf stjórnsýslumáls hjá Vinnumálastofnun. Við afgreiðslu slíks máls ber stofnuninni meðal annars að gæta að málsmeðferðareglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, svo sem með tilliti til rannsóknar þess og andmælaréttar borgarans. Meðferð stjórnsýslumálsins lýtur því lögbundnum reglum þar sem gætt er í senn að heimildum stjórnvalda til að rannsaka mál og réttindum borgarans til að koma sínum sjónarmiðum á framfæri. Þessi skipan mála brýtur á engan hátt á réttindum borgarans, meðal annars réttsins til einkalífsverndar. Allt annað er hins vegar upp á teningnum þegar fulltrúar á vegum einkaaðila mæta á vinnustað, sýna skilríki sem gefa til kynna að þeir starfi með löglegum hætti í þágu opinberra aðila og krefja einstaklinginn svara um einkahagi, meðal annars nafn viðkomandi. Ótækt er að upplýsingar sem aflað er með slíkum hætti, geti haft verulega þýðingu við úrlausn máls.

Í fyrrnefndum úrskurðum í málum nr. 135/2011 og 140/2011 voru gögn, sem aflað var með ólögmætum hætti, talin hafa rýrt sönnunargildi. Þessi gögn voru ekki útilokuð og litið var til þeirra við afgreiðslu málanna. Aðalatriðið er að í málunum skorti á að upplýsingar væru nægar um málsatvik til að hægt væri að taka afstöðu til ágreiningsefnisins. Af þessum sökum voru hinar kærðu ákvarðanir felldar úr gildi.

Það leiðir af framangreindu að bollaleggingar Vinnumálastofnunar um frjálst mat á sönnunargögnum við meðferð sakamála eða við meðferð stjórnsýslumála eiga ekki við. Kjarni málsins er sá að þegar atvinnuleitandi neitar því staðfastlega að hafa starfað á vinnumarkaði á sama tíma og hann hafi þegið greiðslu atvinnuleysisbóta, þá verða liggja fyrir fullnægjandi sönnunargögn um hið gagnstæða til að hægt sé að beita jafn viðurhlutamiklum viðurlögum og kveðið er á um í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Þegar atvik þessa tiltekna máls eru virt í heild sinni er ljóst að þau eru ekki sambærileg þeim sem lokið var með úrskurðum 12. september 2012 í málum nr. 135/2011 og 140/2011. Þetta stafar af því að kærandi hefur upplýst að hann starfaði á vinnumarkaði dagana 19.–21. desember 2011 án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því fyrir fram. Ekki er til staðar ágreiningur um þessi málsatvik. Af þessu leiðir að við úrlausn málsins verður að líta til svohljóðandi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar:

„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Ýmsar breytingar voru gerðar á framangreindu ákvæði með 23. gr. laga nr. 134/2009 og 4. gr. laga nr. 103/2011. Tilgangur lagabreytinganna var að gera strangari kröfur um trúnaðarskyldur atvinnuleitenda gagnvart Vinnumálastofnun.

Eins og ráða má af 2. málsl. ákvæðisins skal sá atvinnuleitandi sæta viðurlögum samkvæmt ákvæðinu sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt eða um tilfallandi vinnu. Túlka verður þessa reglu svo að huglæg afstaða atvinnuleitanda skiptir hvorki máli né heldur hversu háa greiðslu viðkomandi fékk fyrir starf sitt, þ.e. eingöngu er litið til þess hlutlæga skilyrðis hvort kærandi hafi starfað á vinnumarkaði á sama tíma og hann þáði greiðslu atvinnuleysisbóta. Reglan kveður með öðrum orðum á um að atvinnuleitandi geti ekki starfað á vinnumarkaði á sama tíma og hann þiggur greiðslu atvinnuleysisbætur nema að hann hafi látið Vinnumálastofnun af því vita fyrir fram, þ.e. hafi atvinnuleitandi tryggt sér starf til lengri eða skemmri tíma ber viðkomandi að upplýsa Vinnumálastofnun um þá breytingu á högum sínum.

Um skyldu atvinnuleitenda til að veita upplýsingar um tilfallandi vinnu er fjallað í 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar:

„Þeim sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum ber að tilkynna til Vinnumálastofnunar með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu sem hann tekur á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum. Heimilt er þó að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik sem er þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki var unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr. Í tilkynningunni skulu meðal annars koma fram upplýsingar um hver vinnan er, um vinnustöðina og um lengd þess tíma sem hinni tilfallandi vinnu er ætlað að vera.“

Samhliða þessu ákvæði er atvinnuleitanda skylt að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum sínum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og tekjur fyrir tilfallandi vinnu, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi varð uppvís að því að hafa, án þess að tilkynna Vinnumálastofnun um það fyrir fram, starfað hjá fyrirtækinu B. á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur. Engu máli skiptir þótt atvinnurekandi kæranda, þ.e. B., hafi tilkynnt um vinnu kæranda síðdegis 20. desember 2011 þar sem hann hafði þá þegar unnið einn og hálfan dag hjá fyrirtækinu án þess að láta Vinnumálastofnun af því vita.

Að mati úrskurðarnefndarinnar getur kærandi ekki borið fyrir sig vankunnáttu í lögunum þar sem víðtækar upplýsingar um stöðu atvinnuleitenda liggja fyrir, meðal annars á heimasíðu Vinnumálastofnunarinnar. Þar kemur fram að atvinnuleitanda ber að veita nákvæmar upplýsingar um hagi sína, meðal annars vegna tilfallandi tekna. Engin gögn hafa verið lögð fram sem styðja þá fullyrðingu að Vinnumálastofnun hafi brotið á skyldu sinni að leiðbeina kæranda.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda, sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Háttsemi hans hefur því réttilega verið heimfærð til 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og ber kæranda því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hann starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 28. febrúar 2012 í máli A þess efnis að hann skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði er staðfest.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson