Mál nr. 81/2012.

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 7. maí 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 81/2012.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 22. mars 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans þar sem kærandi hafi verið að vinna í B. í október–desember 2011 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Það var niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi hafði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu 1. október til 31. desember 2011 samtals að fjárhæð 510.283 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag, sem verður innheimt skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi vildi ekki una þessari ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 8. maí 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Kærandi sótti síðast um greiðslur atvinnuleysisbóta 30. september 2011.

Kæranda var sent erindi 6. mars 2012 þar sem honum var tilkynnt að við samkeyrslu gagnagrunna Vinnumálastofnunar og ríkisskattstjóra hafi komið fram upplýsingar um ótilkynntar tekjur á kæranda í desember vegna vinnu hans hjá B. samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að tilkynna það til stofnunarinnar. Óskað var eftir skýringum hjá kæranda og 13. mars 2012 barst bréf frá B. þess efnis að uppgjör vegna vinnu kæranda fyrir fyrirtækið á árinu 2011 hafi farið fram í desember. Kærandi hafi fengið laun vegna vinnu í október til og með desember samtals 260.000 kr. sem gert var upp í desember.

Með bréfi, dags. 22. mars 2012 hafi kæranda verið tilkynnt að Vinnumálastofnun hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að stöðva greiðslur til hans vegna ótilkynntrar vinnu hans hjá B. í október til desember 2011. Í erindinu komi fram að það sé niðurstaða stofnunarinnar að kærandi skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Einnig hafi kæranda verið gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur vegna tímabilsins 1. október til 31. desember 2011 að fjárhæð 510.283 kr., með 15% álagi skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Vinnumálastofnun barst 28. mars 2012 bréf frá Leturvali slf. þar sem fram kemur að áðursendar upplýsingar hefðu verið rangar sökum mistaka af hálfu B. Vísað var til útprentunar frá ríkisskattstjóra vegna staðgreiðsluársins 2011 þar sem fram komu aðrar launafjárhæðir til handa kæranda en B. hafði gert grein fyrir í bréfi sínu, dags. 28. mars 2012.

Mál kæranda var tekið upp að nýju hjá Vinnumálstofnun 12. apríl 2012 og með bréfi, dags. 18. apríl 2012, var kæranda tilkynnt sú ákvörðun stofnunarinnar að ekki hafi verið séð að fyrri ákvörðun stofnunarinnar frá 21. mars 2012 hefði verið byggð á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum og var hún því staðfest.

Vinnumálastofnun barst bréf frá ríkisskattstjóra 18. apríl 2012 þar sem fram kemur að B. hafi verið tekið af launagreiðendaskrá 25. október 2011 og að við uppgjör ársins 2011 hafi komið í ljós að eftir var að gera upp laun til kæranda. Því hafi launagreiðendaskrá 2011 verið opnuð að nýju fyrir félagið og launagreiðslur til handa kæranda væru mánaðarlega að fjárhæð 59.000 kr. fyrir október til desember 2011.

Í kjölfarið var mál kæranda tekið fyrir að nýju og var það ákvörðun Vinnumálastofnunar að ekki hafi verið séð að ákvörðun stofnunarinnar frá 21. mars 2012 hafi verið byggð á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum og var því fyrri ákvörðun staðfest.

Í greinargerð sinni til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 19. júní 2012, bendir Vinnumálastofnun á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Vinnumálastofnun greinir frá því að mál þetta varði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem kærandi hafi verið í starfi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fékk greiddar atvinnuleysistryggingar, án þess að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit væri hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna. Jafnframt er vísað til laga nr. 134/2009 um breytingar á atvinnuleysistryggingum, en með þeim lögum hafi verið gerðar veigamiklar breytingar á 60. gr. laganna.

Vinnumálastofnun bendir á að verknaðarlýsing ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar geri grein fyrir því hvaða atvik geta leitt til þess að viðurlögum á grundvelli ákvæðisins er beitt. Segi í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009 að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna.

Vinnumálastofnun vísar til þess að í 13. gr. laganna segi jafnframt að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. sömu laga sé að finna nánari útfærslu á því hvað telst til virkrar atvinnuleitar. Ljóst sé að aðili sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar, hvort sem hann þiggi laun fyrir eða ekki. Þá segi enn fremur í g-lið ákvæðisins að sá sem sé í virkri atvinnuleit megi ekki eiga rétt á launum eða öðrum greiðslum í tengslum við störf á vinnumarkaði þann tíma sem hann telst vera í virkri atvinnuleit nema ákvæði 17. eða 22. gr. um minnkað starfshlutfall eigi við.

Vinnumálastofnun greinir frá því að af gögnum málsins megi ráða að kærandi var við störf fyrir B. í október–desember 2011, enda segi í bréfi B., dags. 28. mars 2012, að kærandi hafi fengið laun vegna vinnu í október til og með desember, sem hafi verið gerð upp í desember. Á sama tíma þáði kærandi greiðslur atvinnuleysistrygginga frá Vinnumálastofnun.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tekjur, sbr. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum við stofnunina og eigi að sæta viðurlögum í samræmi við brot sitt. Það skipti engum toga um þrátt fyrir að tekjur kæranda hafi verið undir frítekjumarki skv. 4. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda beri því samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir það tímabil sem atvinnuleitandi uppfyllir ekki skilyrði laga um atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. október til 31. desember 2011 að fjárhæð 510.283 kr. að meðtöldu 15% álagi.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. júní 2012, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 5. júlí 2012.

Athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda í bréfi, dags. 31. ágúst 2012. Þar kemur fram að kærandi sé eini eigandi B. og rekstur í félaginu hafi verið mjög takmarkaður. Eiginkona kæranda hafi ekki gætt þess við skil til ríkisskattstjóra að laun kæranda væru færð á rétt launatímabil. Þau skil sem skipti hér máli hafi verið gerð 24. febrúar 2012. Við uppgjör B. á launum kæranda í desember það ár hafi eiginkona hans fært þau við skil á skilaskyldri staðgreiðslu skatta að fullu sem laun hans að fjárhæð 260.000 kr. fyrir þann mánuð einan. Á þeirri ráðstöfun sé væntanlega helst sú skýring að hún hafi gert það til einföldunar en hið rétta sé að kærandi hafi unnið mjög litla vinnu í þeim mánuði og mánuðunum nóvember og október sama ár og ekki sem nemur launum umfram 59.000 kr. á mánuði hverjum þessara þriggja mánaða.

Bent er á að ákvæði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé afar íþyngjandi og heimildin til að beita ákvæðinu sé reist á því að veittar hafi verið „vísvitandi rangar upplýsingar“. Með öðrum orðum megi ráða af lögskýringargögnum að beita eigi lagaákvæðinu ef veittar hafi verið rangar upplýsingar í sviksamlegum tilgangi og með blekkingum. Ljóst sé að ákvörðun Vinnumálastofnunar sé á þessu byggð. Hið rétta sé að hinar „röngu upplýsingar“ sem eiginkona kæranda veitti við skattskilin og í bréfi, dags. 13. mars 2012, voru rangar en Vinnumálastofnun byggi þrátt fyrir það ákvarðanir sínar á þeim. Hvorki af hálfu eiginkonu kæranda né hans sjálfs hafi nokkuð verið aðhafst í því skyni að hann nyti atvinnuleysisbóta sem hann ætti ekki rétt til. Augljóst sé að ef eitthvað slíkt hafi vakað fyrir kæranda hefði ekki verið staðið á þennan hátt að launaskilum til ríkisskattstjóra. Vinnumálastofnun hafi ekki sýnt fram á að kærandi hafi gefið „vísvitandi rangar upplýsingar“. Þá er vísað til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Með hinum harkalegu ákvörðunum gangi Vinnumálastofnun svo langt og harkalega fram með viðurlagaákvörðunum sínum að lengra verður ekki gengið samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar. Jafnframt er vísað til þess að það liggi fyrir að það hafi verið gerð mistök við umrædd skil á staðgreiðslu skatta og tilgreiningu launa hans í desember 2011. Þau mistök hafi verið leiðrétt og lögð fram gögn því til stuðnings. Vinnumálastofnun hafi ekki kallað eftir neinum frekari gögnum í þessu efni. Hafi stofnuninni því borið að endurupptaka málið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga og byggja ákvörðun sína á þeim nýju gögnum og upplýsingum. Að öðrum kosti hafi gagnaðila borið að sjá til þess samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að málið væri nægilega upplýst um að hinar nýju og leiðréttu upplýsingar væru sannarlega rangar og því ekkert á þeim byggjandi.

2.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af mikilvægi ákvæðisins við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins þykir réttlætanlegt að varpa ítarlegu ljósi á forsögu þess og tilgang. Markmiðið með þessu er að setja fram skýr viðmið um hvernig beri að túlka ákvæðið.

Þegar lög um atvinnuleysistryggingar voru upphaflega sett var kveðið á um þá meginreglu í 1. mgr. 60. gr. laganna að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum með svikum getur misst rétt sinn í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Það var hvergi skýrlega skilgreint hvað væru svik í skilningi ákvæðisins og er sú ályktun nærtæk að ákvæðinu hafi sjaldan verið beitt fram til þess tíma sem því var breytt með setningu 23. gr. laga nr. 134/2009. Þessi nýja regla tók gildi 1. janúar 2010 og veigamesti tilgangur hennar var að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“.

Í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009 kom meðal annars fram að beita ætti ákvæðinu í þrenns konar tilvikum, í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, í öðru lagi þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.

Með setningu 4. gr. laga nr. 103/2011 var orðalagi 1. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar breytt. Frá og með 3. september 2011 hefur ákvæðið verið svohljóðandi:

„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Þegar þessi texti er skýrður er óhjákvæmilegt að horfa til þeirra athugasemda sem vitnað var hér til að framan um 23. gr. laga nr. 134/2009. Þannig er ljóst að 1. málsl. ákvæðisins á við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir 2. málsl. ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að 2. málsl. tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku.

Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í 1. málsl. ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.

Hvort sem háttsemi fellur undir 1. eða 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi starfaði í fyrirtækinu sínu, B., á tímabilinu 1. október til 31. desember 2011 án þess að tilkynna það til Vinnumálstofnunar en á sama tíma þáði kærandi atvinnuleysisbætur frá stofnuninni. Kærandi hefur greint frá því að þau mistök hafi verið gerð að staðið hafi verið skil á skattskyldum launum hans að fjárhæð 260.000 kr. fyrir desember 2011 en hið rétta sé að kærandi hafi unnið mjög lítið í B. í þeim mánuði og október og nóvember og ekki meira en sem nemi launum umfram 59.000 kr. á hverjum þessara þriggja mánaða.

Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er þeim sem telst tryggður skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar gert að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Kærandi tilkynnti hvorki um tilfallandi vinnu né að virkri atvinnuleit væri hætt.

Í 36. gr. laga um atvinnuleysisbætur er fjallað um frádrátt vegna tekna bótaþega, meðal annars vegna tilfallandi vinnu. Í 4. mgr. ákvæðisins segir að frítekjumark tekna sé 59.047 kr. á mánuði, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 1219/2008 um breytingu á reglugerð nr. 548/2006 um fjárhæð atvinnuleysistrygginga. Þessi ákvæði hafa engin áhrif á þær reglur er gilda um tilfallandi vinnu. Ekki er því unnt að túlka reglur um frítekjumark á þann veg að ekki þurfi að tilkynna um tilfallandi vinnu nema laun fyrir hana fara upp fyrir áðurnefnt frítekjumark.

Það verður ekki fallist á að með hinni kærðu ákvörðun hafi Vinnumálastofnun brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Vinnumálastofnun hóf rannsókn málsins eftir að upplýsingar bárust frá skattyfirvöldum og stofnunin veitti kæranda fullnægjandi fresti til að koma sínum sjónarmiðum að áður en ákvörðun var tekin. Málið hafði því verið rannsakað með fullnægjandi hætti áður en hin kærða ákvörðun var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðunin var reist á 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og ekki verður séð að til greina hafi komið að beita úrræðum á grundvelli annarra lagareglna. Þeirri málsástæðu kæranda er því hafnað að ákvörðunin hafi farið á svig við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Háttsemi kæranda hefur réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ber kæranda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. október til 31. desember 2011 að fjárhæð 510.283 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag.

Með vísan til alls framangreinds, og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 22. mars 2012 í máli A þess efnis að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði og hann skuli endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur að fjárhæð 510.283 kr., er staðfest.

Brynhildur Georgsdóttir,formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson

Málið var endurupptekið og úrskurðað aftur þann 17. febrúar 2015