Mál nr. 168/2011.
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 30. apríl 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A í máli nr. 168/2011.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau, í fyrsta lagi, að með bréfi, dags. 29. september 2011, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði á fundi 26. september 2011 fjallað um umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur. Umsóknin var samþykkt en með vísan til starfsloka hjá B. var réttur kæranda til atvinnuleysisbóta felldur niður í tvo mánuði sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir frá 31. ágúst 2011. Vinnumálastofnun tók ákvörðun þessa á grundvelli 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006.
Í öðru lagi eru málsatvik þau að Vinnumálastofnun barst rafræn staðfesting á atvinnuleit kæranda frá C 20. október 2011. Hann hafði sótt um útgáfu E-303 vottorðs í október 2011 en ekki stóð heimild til að gefa út slíkt vottorð þar sem kærandi var á biðtíma. Kærandi lagði ekki fram umbeðna flugfarseðla vegna ferðar sinnar og ákvað Vinnumálastofnun því á fundi sínum 15. nóvember 2011 að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda.
Kærandi vildi ekki una þessum ákvörðunum Vinnumálastofnunar og kærði þær til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 6. desember 2011. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hinar kærðu ákvarðanir.
Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 31. ágúst 2011. Umsókn kæranda fylgdi vinnuveitendavottorð frá B. en samkvæmt því starfaði kærandi hjá fyrirtækinu frá 1. júní 2008 til 31. maí 2011 í 100% starfshlutfalli. Í vottorðinu kemur fram að ástæða starfslokanna hafi verið eigin uppsögn kæranda.
Vinnumálastofnun tók mál kæranda fyrir á fundi 26. september 2011 og var það mat stofnunarinnar að ástæður kæranda fyrir uppsögninni teldust ekki gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Með bréfi, dags. 29. september 2011, var kæranda tilkynnt sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að samþykkja umsókn hans um atvinnuleysisbætur en með vísan til starfsloka hjá B. hafi réttur hans til atvinnuleysisbóta verið felldur niður í tvo mánuði sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, skv. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, frá 31. ágúst 2011.
Vinnumálastofnun barst rafræn staðfesting á atvinnuleit á kennitölu kæranda frá C 20. október 2011. Í kjölfarið sendi Vinnumálastofnun kæranda bréf, dags. 31. október 2011, þar sem óskað var eftir skýringum á dvöl hans erlendis. Mál kæranda var tekið fyrir á fundi stofnunarinnar 15. nóvember 2011. Þar sem engin gögn höfðu borist frá kæranda voru greiðslur atvinnuleysisbóta til hans stöðvaðar. Vinnumálastofnun tilkynnti kæranda ákvörðun stofnunarinnar með bréfi, dags. 15. nóvember 2011. Ákvörðunin var tekin á grundvelli c-liðar 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem fram kemur að eitt af skilyrðum þess að fá greiddar atvinnuleysistryggingar sé að hinn tryggði sé búsettur og staddur hér á landi.
Í bréfi kæranda til Vinnumálastofnunar, dags. 10. nóvember 2011, kemur fram að hann hafi, 5. október 2011, farið til Vinnumálastofnunar og tilkynnt um brottför sína og í leiðinni sótt um E-303 vottorð. Kærandi kom á Vinnumálastofnun 9. nóvember 2011 og í samskiptasögu stofnunarinnar þann dag kemur fram að hann hafi sótt um E-303 vottorð 5. október 2011 en að honum hafi verið hafnað þar sem hann var á tveggja mánaða bið. Hann mótmælir því að hann hafi skráð sig inn frá C, en kveður C símakort hafa verið í tölvunni sem hann hafi fengið lánaða hjá systur sinni. Meðal gagna málsins er útfyllt umsókn kæranda um varðveislu réttar til atvinnuleysisbóta hjá Atvinnuleysistryggingasjóði meðan leitað er atvinnu í öðru EES-landi, dags. 5. október 2011. Í samskiptasögu Vinnumálastofnunar 9. nóvember 2011 kemur fram að kærandi hafi sótt um E-303 vottorð en verið hafnað vegna þess að hann hafi þá verið á tveggja mánaða bið.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinumarkaðsaðgerða, dags. 11. maí 2012, segir að af óþekktum ástæðum hafi ekki verið skráð í samskiptakerfi stofnunarinnar um komu kæranda og umsókn hans um E-303 vottorðið en ljóst sé að kæranda hafi verið tjáð að ekki stæði heimild til að gefa út E-303 vottorð til handa honum þar sem hann tók út biðtíma á grundvelli 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar á þeim tíma. Ekki liggi fyrir upplýsingar um hvort kærandi hafi óskað eftir afskráningu. Það sé afstaða Vinnumálastofnunar að afar ólíklegt sé að fulltrúi stofnunarinnar hafi tekið á móti slíkum upplýsingum án þess að skrá með viðeigandi hætti í tölvukerfi. Þrátt fyrir það telji stofnunin að í ljósi þess að í umrætt sinn hafi kærandi óskað eftir heimild til atvinnuleitar erlendis, að vafi skuli metinn kæranda í hag. Verði því ekki séð að kærandi eigi að sæta biðtíma á grundvelli 59. gr. laganna enda óljóst hvort kærandi hafi látið hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar um atvik er haft hafi bein áhrif á rétt hans til greiðslu atvinnuleysistrygginga. Þrátt fyrir að kærandi hafi staðfest að hann hafi verið staddur erlendis á þeim tíma er rafræn staðfesting á atvinnuleit hafi borist Vinnumálastofnun hafi hann ekki fengist til að færa fram flugfarseðla eða sýna sannanlega fram á brottfarar- og heimkomudag. Telji Vinnumálastofnun sér því ekki heimilt að greiða kæranda atvinnuleysistryggingar frá þeim tíma er rafræn staðfesting hafi borist stofnuninni erlendis frá, að þeim tíma er hann mætti á þjónustuskrifstofu stofnunarinnar 9. nóvember 2011. Var því ákveðið að greiða kæranda ekki atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 20. október til 8. nóvember 2011.
Fram kemur af hálfu Vinnumálastofnunar að kærandi hafi hvorki gert grein fyrir því hverjar kröfur hans séu né hvaða ákvörðun Vinnumálastofnunar sé kærð í kæru sinni. Af fylgigögnum með kæru sé þó ljóst að kærandi sé ósáttur við ákvarðanir stofnunarinnar vegna starfsloka hans hjá B. og afgreiðslu máls hans vegna dvalar kæranda erlendis á sama tíma og hann var skráður atvinnulaus hjá stofnuninni. Fram kemur að greinargerð Vinnumálastofnunar muni einskorðast við biðtímaákvörðun stofnunarinnar þar sem þegar hafi verið gerðar ráðstafanir í sambandi við greiðslu atvinnuleysisbóta vegna ferðar kæranda til útlanda.
Varðandi ákvörðun stofnunarinnar um biðtíma bendir Vinnumálastofnun á að í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar sé það áréttað að eitt af markmiðum vinnumarkaðskerfisins sé að stuðla að virkri atvinnuþátttöku fólks. Með hliðsjón af því sé ekki gefinn kostur á að fólk segi upp starfi sínu til að fá greiddar atvinnuleysisbætur án þess að sérstakar ástæður liggi að baki uppsögninni í tilvikum þegar annað starf er ekki í boði. Í athugasemdum við 1. mgr. 54. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um atvinnuleysistryggingar segi meðal annars að það sé erfiðleikum bundið að skilgreina nákvæmlega í lögum og reglugerðum hvaða aðstæður sem liggja að baki ákvörðun þess að fólk segi störfum sínum lausum sem séu gildar, þar sem þær ástæður geti verið af margvíslegum toga. Því hafi verið lagt til að lagareglan yrði matskennd og Vinnumálastofnun falið að meta atvik og aðstæður hverju sinni. Stofnuninni beri að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvarðanir um hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.
Vinnumálastofnun áréttar að tilgangur laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir eru og misst hafa fyrra starf sitt, tímabundna fjárhagsaðstoð í þrengingum sínum. Veiti lögin þeim fjárhagslegt úrræði og beri að gera ríkar kröfur til þeirra sem segja upp störfum sínum um að hafa til þess gildar ástæður samkvæmt lögunum, enda eigi almennt ekki að þiggja atvinnuleysisbætur í stað þess að gegna launuðu starfi.
Kærandi hafi sagt starfi sínu lausu hjá B. Ágreiningurinn snúist um það hvort ástæður kæranda fyrir uppsögn á starfi sínu teljist gildar í skilningi framangreinds ákvæðis. Hafi orðalagið „gildar ástæður“ verið túlkað þröngt og hafi fá tilvik verið talin falla þar undir. Vinnumálastofnun vísar til þess að í skýringarbréfi kæranda sem barst til Vinnumálastofnunar 14. september 2011 telji hann upp nokkrar ástæður er lágu að baki ákvörðun hans um að segja upp störfum hjá B. Segi kærandi meðal annars að honum hafi ekki verið greidd laun í veikindum, hann hafi ekki fengið bíl til umráða og skipulagsleysi hafi einkennt vinnustaðinn.
Vinnumálastofnun féllst ekki á að framangreindar ástæður geti talist gildar í skilningi 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í tilvikum þar sem óánægja starfsmanns með vinnuumhverfi sitt eða starfskjör sé ástæða starfsloka þurfi sá er hlut á að máli a.m.k. að hafa gert tilraunir til úrbóta með aðkomu stéttarfélags síns, yfirmanns á vinnustað eða eftir atvikum Vinnueftirlitsins, áður en ákvörðun er tekin um að segja starfi lausu. Hafi mál kæranda verið tekið fyrir á vinnustað án viðunandi lausnar hefði kærandi átt að leita til stéttarfélags síns til að reyna að sjá til þess að atvinnurekandi grípi til viðeigandi ráðstafana. Ekkert bendi til þess í gögnum í máli kæranda að hann hafi leitað leiða til lausnar á deilum. Þá verði ekki fallist á að aðrar ástæður er kærandi hefur fært fram í máli sínu geti talist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar og að kærandi skuli sæta biðtíma á grundvelli ákvæðisins. Með vísan til þessa sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli sæta biðtíma í tvo mánuði frá ákvörðunardegi, sbr. 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þá sé það enn fremur niðurstaða stofnunarinnar að kærandi teljist ekki tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar frá 20. september til 8. nóvember 2011.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. maí 2011, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 30. maí 2011. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda.
2.
Niðurstaða
Kæra kæranda til úrskurðarnefndarinnar var móttekin þann 6. desember 2011. Ekkert segir um það í kærubréfi kæranda hvert efni ákvörðunar Vinnumálastofnunar sem kærð er eða hvaða kröfur eru gerðar. Úrskurðarnefndin lítur svo á að kærandi geti einungis kært þær ákvarðanir Vinnumálastofnunar sem teknar höfðu verið á því tímamarki þegar kæran berst nefndinni. Eins og lýst er að framan höfðu þá verið teknar tvær formlegar ákvarðanir vegna kæranda, þ.e. þann 29. september 2011 og þann 15. nóvember 2011. Við afgreiðslu máls þessa er því litið svo á að til meðferðar séu framangreindar ákvarðanir Vinnumálastofnunar.
Mál þetta lýtur annars vegar að túlkun á 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 17. gr. laga nr. 134/2009, um áhrif þess er starfi er sagt upp án gildra ástæðna. Hins vegar lýtur málið að 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 22. gr. laga nr. 134/2009 og 3. gr. laga nr. 153/2010, um áhrif þess að láta hjá líða að veita Vinnumálstofnun upplýsingar eða tilkynna breytingar á högum eins og það er túlkað með hliðsjón af ákvæði c-liðar 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem fram kemur að eitt af skilyrðum þess að geta haldið rétti innan atvinnuleysistryggingakerfisins sé að vera búsettur og staddur hér á landi.
Ákvæði 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar með síðari breytingum er svohljóðandi;
„Sá sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum en hefur sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem missir starf af ástæðum sem hann á sjálfur sök á.“
Almenn lagarök mæla með því að ákvæði 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar um niðurfellingu bótaréttar skuli fyrst og fremst beitt þegar viðkomandi einstaklingur segir starfi sínu lausu og sækir í kjölfar þess um atvinnuleysisbætur. Í skilningi 1. mgr. 54. gr. er orðalagið „gildar ástæður“ skýrt þröngt sem þýðir í raun að fá tilvik falla þar undir.
Í athugasemdum við 1. mgr. 54. gr. í frumvarpi til laga atvinnuleysistryggingar segir að nefnd er fjallaði um efni laganna hafi tekið afstöðu til þess hvað gætu talist gildar ástæður og komist að þeirri niðurstöðu að það væri erfiðleikum bundið að skilgreina nákvæmlega slíkar ástæður í lögum og reglugerðum þar sem ástæður þess að fólk segi störfum sínum lausum eða missi þau geti verið af margvíslegum toga. Því sé lagt til að lagaregla þessi verði áfram matskennd og Vinnumálastofnun sé þar með falið að meta hvernig atvik og aðstæður þess máls er fyrir henni liggur falli að umræddri reglu. Stofnuninni beri því að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvarðanir um hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.
Kærandi sagði sjálfur upp störfum sínum hjá B. Í skýringum sem kærandi veitti Vinnumálstofnun í tölvubréfi, dags. 14. september 2011, kemur meðal annars fram að hann hafi ekki fengið borguð laun í veikindum og hafi stéttarfélag hans sagt að það væri ekki leyfilegt. Hann hafi ekki fengið bíl til umráða vegna vinnunnar eins og flestir og mikið skipulagsleysi hafi verið á staðnum.
Það er alvarlegt mál að segja starfi sínu lausu og verða án atvinnutekna án þess að vera með annað starf í hendi. Því gera lög um atvinnuleysistryggingar ráð fyrir því að ekki sé afsakanlegt að segja starfi upp sínu og þiggja í framhaldinu atvinnuleysisbætur nema fyrir uppsögn séu gildar ástæður. Í samræmi við það verður að gera þá kröfu að launamenn sem telja sig ekki geta gegnt starfi sínu áfram fullreyni úrræði til úrbóta áður en þeir grípa til þess að segja starfi sínu lausu og sækja í kjölfarið um atvinnuleysisbætur.
Ástæður fyrir uppsögn kæranda lúta að stöðu hans á vinnustaðnum. Hafi hann verið óánægður í starfi sínu bar honum að leita allra ráða til að lagfæra það sem ábótavant var áður en hann sagði starfi sínu lausu. Þannig verður að gera þá kröfu til starfsmanna að þeir nýti sér tiltæk úrræði, svo sem að leita til trúnaðarmanns stéttarfélags skv. 10. gr. laga um stéttarfélög og vinnudeilur, nr. 80/1938. Kærandi kveðst hafa talað við starfsmann stéttarfélags en hefur á hinn bóginn ekki lagt fram nein gögn þess efnis. Starfsmaður úrskurðarnefndarinnar hafði 16. nóvember 2012 samband símleiðis við stéttarfélag kæranda, Starfsmannafélag Reykjavíkurborgar, en samkvæmt upplýsingum frá félaginu eru ekki til nein skráð samskipti við kæranda vegna þessa.
Kærandi sagði sjálfur upp störfum sínum án þess að vera með annað starf í hendi. Með vísan til framanritaðs og röksemda sem færðar hafa verið fram fyrir hinni kærðu ákvörðun af hálfu Vinnumálastofnunar er það mat úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að ástæður kæranda fyrir uppsögn á starfi sínu hafi ekki verið gildar í skilningi 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ber því að staðfesta ákvörðun Vinnumálastofnunar um niðurfellingu bótaréttar í tvo mánuði.
Verður nú fjallað um seinni ákvörðun Vinnumálastofnunar vegna kæranda en honum var tilkynnt sú ákvörðun Vinnumálstofnunar að stöðva greiðslur til hans með bréfi, dags. 15. nóvember 2011, í kjölfar þess að stofnuninni barst rafræn staðfesting á atvinnuleit á kennitölu hans frá C. Í bréfi Vinnumálastofnunar segir að kærandi uppfylli ekki skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar um að vera búsettur og staddur hér á landi. Berist flugfarseðlar hans verði réttur hans til atvinnuleysisbóta metinn að nýju. Í samskiptasögu kæranda við Vinnumálastofnun má lesa að kærandi skilaði aldrei umbeðnum flugfarseðlum. Hann sinnti því ekki skyldum sínum um að veita Vinnumálastofnun nauðsynlegar upplýsingar til að meta bótarétt hans eins og kveðið er á um í 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar en þar segir:
„Hinn tryggði skal tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti [skv. 1. mgr., þar á meðal um tilfallandi veikindi],1) án ástæðulausrar tafar.“
Það liggur fyrir að kærandi kom á skrifstofu Vinnumálastofnunar 5. október 2011 og síðan aftur 9. nóvember 2011. Vinnumálastofnun hafði láðst að skrá um komu kæranda 5. október 2011 þegar hann sótti um heimild til atvinnuleitar erlendis. Úrskurðarnefndin telur í því ljósi eðlilegt að taka kæranda af atvinnuleysisbótum frá þeim tíma sem rafræn skráning barst erlendis frá og þar til hann kom á skrifstofu Vinnumálastofnunar 9. nóvember 2011. Kærandi sæti ekki biðtíma.
Með vísan til alls framanritaðs er það niðurstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að staðfesta beri ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 15. nóvember 2011 og að rétt sé að taka hann af bótum á tímabilinu frá 20. október til 8. nóvember 2011.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 26. september 2011 um niðurfellingu bótaréttar A í tvo mánuði, vegna starfsloka hans hjá B, er staðfest.
Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 15. nóvember 2011 um að taka A af atvinnuleysisbótum á tímabilinu frá 20. október til 8. nóvember 2011 er staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúríksdóttir Helgi Áss Grétarsson