Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 285/2020

Fimmtudaginn 10. september 2020

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 10. júní 2020, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 3. júní 2020, um að hafna beiðni kæranda um gerð námssamnings.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun 22. febrúar 2020 og var umsókn hennar samþykkt. Með erindi 14. maí 2020 óskaði kærandi eftir upplýsingum frá Vinnumálastofnun um hvort hún gæti stundað MBA nám án þess að atvinnuleysisbætur hennar skertust. Með tölvupósti 18. maí 2020 var kærandi upplýst um þær reglur sem giltu um nám samhliða atvinnuleysisbótum og að almenna reglan væri sú að námsmenn ættu ekki kost á að stunda nám og þiggja bætur. Samdægurs óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort hægt væri að sækja um undanþágu þannig að henni væri heimilt að stunda umrætt nám á meðan hún væri í atvinnuleit. Með tölvupósti 25. maí 2020 var kærandi upplýst um að nám umfram 20 ECTS-einingar væri ekki heimilt samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta og engar undanþágur væru fyrir því. Kærandi lýsti yfir óánægju sinni með afstöðu Vinnumálastofnunar og óskaði eftir frekari upplýsingum. Í kjölfarið var kæranda sent bréf, dags. 3. júní 2020, með rökstuðningi stofnunarinnar fyrir því að ekki væri heimilt að greiða kæranda atvinnuleysisbætur samhliða umfangsmiklu námi. Úrskurðarnefnd velferðarmála lítur svo á að kærandi hafi með framangreindri beiðni um undanþágu verið að óska eftir gerð námssamnings við Vinnumálastofnun. Því lítur nefndin svo á að Vinnumálastofnun hafi með bréfi frá 3. júní 2020 tekið ákvörðun um að hafna beiðni kæranda um gerð námssamnings og verður málið tekið til úrskurðar á þeirri forsendu.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 10. júní 2020. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst 30. júní 2020 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. júlí 2020. Athugasemdir bárust frá kæranda 7. júlí 2020 og voru þær sendar Vinnumálastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. júlí 2020. Þá bárust frekari gögn frá kæranda 30. júlí 2020 og voru þau kynnt Vinnumálastofnun samdægurs. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að úrskurður Vinnumálastofnunar verði felldur úr gildi ef til þess kæmi að hún væri enn atvinnulaus þegar umrætt nám hefjist þann 5. ágúst 2020. Einnig að kæranda verði greiddar óskertar atvinnuleysisbætur á meðan á náminu standi þar sem Háskóli Íslands fari einnig fram á að nemandi sinni umræddu námi samhliða vinnu. Þá krefst kærandi þess að fá undanþágu frá þeirri megnireglu að námsmenn eigi almennt ekki rétt á atvinnuleysisbótum samhliða námi sínu og að hún fái heimild frá Vinnumálastofnun og velferðarráðuneytinu til að stunda MBA nám við Háskóla Íslanda, sbr. c-lið 3. gr., 1., 2. og 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Kærandi tekur fram að MBA nám við Háskóla Íslands séu fjögur misseri. Í heildina sé námið 90 ECTS-einingar og samtals 17 námskeið. Hægt sé að námunda hvert misseri í 22,5 ECTS-einingar. Fyrirkomulag námsins sé þannig að kennt sé í lotum og hvert misseri sé tvær lotur. Í fyrri lotunni séu tvö námskeið og í þeirri seinni séu þrjú námskeið. MBA nám hjá Háskóla Íslands sé ekki lánshæft til framfærslu hjá LÍN en hægt sé að fá lán fyrir hluta af námsgjöldum. Kennt sé aðra hvora viku á föstudögum og laugardögum og ætlast sé til að nemandi stundi vinnu samhliða náminu.

Kærandi vísar til þess að markmið laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir sé að veita einstaklingum viðeigandi aðstoð til að vera virkir þátttakendur á vinnumarkaði og stuðla að jafnvægi á milli framboðs og eftirspurnar eftir vinnuafli í landinu. Markmið laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð á meðan þeir séu að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt. Í athugasemd við 3. mgr. 52. gr. í frumvarpi til laga um atvinnuleysistryggingar komi fram að mikilvægt sé að Vinnumálastofnun meti aðstæður atvinnuleitanda heildstætt og þá einkum með tilliti til þess hvort hann teljist geta verið í virkri atvinnuleit. Þá þurfi meðal annars að líta til þess hvernig tímasókn í skóla sé háttað í því skyni að meta líkur á því að hlutaðeigandi geti tekið almennu starfi samhliða náminu. Eins og kærandi hafi greint frá eigi nemandi í MBA námi að stunda vinnu samhliða námi. Kærandi muni sannarlega halda áfram að leita sér að nýju starfi en eins og gefi að skilja sé mikið óvissuástand á vinnumarkaði þessa dagana og því óski kærandi eftir því að MBA námið verði heimfært undir vinnumarkaðsúrræði. Markmið slíkra úrræða sé að sporna gegn atvinnuleysi, auðvelda fólki að halda virkni, stuðla að tengslum við atvinnulífið og endurmenntun, að viðhalda og öðlast nýja hæfni.

Kærandi hafi verið án vinnu frá febrúar 2020 og verið skráð hjá Vinnumálastofnun frá þeim tíma. Kærandi hafi alla sína tíð stundað vinnu sína og nám af elju og djörfung. Nýverið hafi kærandi lokið meistaranámi í B. Kærandi sé með […]. Þá hafi kærandi […]. Kærandi sé ekki tilbúin að una við það virknileysi sem stuðli að stöðnun eins og atvinnuleysi geri. Kærandi meti sig sem öflugan og metnaðarfullan einstakling á vinnumarkaði. Þjóðin sé að takast á við fordæmalausa og óútreiknanlega tíma og óstöðuleika á vinnumarkaði. Atvinnuhorfur á C þar sem kærandi sé búsett, séu mjög slæmar. Kærandi óskar eftir því að henni verði ekki meinaður aðgangur til náms í formi þess að Vinnumálastofnun skerði atvinnuleysisbætur til hennar á meðan á námi standi þar sem námið samrýmist hennar styrkleika, stuðli að virkni, tengslum við atvinnulífið og því að viðhalda og öðlast nýja hæfni. Kærandi sé einstæð móðir með X börn á framfæri, með sömu útgjöld eins og hver annar aðili sem eigi fjölskyldu og heimili. Í ljósi þess megi hún alls ekki við því að atvinnuleysisbætur til hennar verði skertar sökum náms. Kærandi líti þannig á málið að með því að sækja sér frekari menntun sé hún að stuðla að virkni og að það styrki hana á vinnumarkaði. Einnig sé kærandi að koma í veg fyrir skaðlegt álag á hana og fjölskyldu hennar í formi virknileysi.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Vinnumálastofnunar er vísað til tölvupóstsamskipta hennar við Vinnumálastofnun frá 25. maí 2020. Þar komi fram að þjóðfélagið sé að takast á við fordæmalausa tíma og mikla óvissu. Því finnist kæranda sú regla ekki eiga við þar sem tímarnir séu allt aðrir heldur en gengur og gerist. Einnig að atvinnuleysi sé mikið og muni vera í einhvern tíma. Sökum þess hafi kærandi ekki getað unað við þá reglu að aðila sé ekki heimilt að stunda nám sem sé meira en 20 ECTS-einingar á önn samhliða atvinnuleysisbótum. Kærandi hafi óskað eftir því að fá að ráðfæra sig við aðila sem hefði heimild til að endurmeta stöðuna hennar. Kærandi hafi fengið upplýsingar um aðila hjá Vinnumálastofnun og líka vefslóð félagsmálaráðuneytisins. Þegar rökstuðningur Vinnumálastofnunar hafi borist hafi kærandi ekki verið búin að senda neinar upplýsingar til þess aðila til að fá frekari útskýringar og hvort möguleiki væri á endurmati. Vinnumálastofnun hafi hvorki bent kæranda á reglur c-liðar 3. gr., 1., 2. og 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 né hafi ákvörðun verið tekin þegar rökstuðningur hafi borist. Upp á sitt einsdæmi hafi Vinnumálastofnun ákveðið að úrskurða í máli kæranda án hennar vitneskju. Kærandi hafi séð fram á, til að fá útskýringu og möguleika á endurmati og undanþágu til náms, að kæra þann úrskurð Vinnumálastofnunar til æðra stjórnvalds.

Kærandi tekur fram að stjórnsýslukæran varði c-lið 3. gr., 1., 2. og 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006. Þrátt fyrir 1. og 2. mgr. 52. gr. sé Vinnumálastofnun heimilt að meta þegar sérstaklega standi á hvort sá er stundi nám á háskólastigi sem nemi allt að 20 ECTS-einingum á námsönn uppfylli skilyrði laganna, enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið teljist ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Skilyrði sé að námið kunni að nýtast hinum tryggða beint við atvinnuleit að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar og hinn tryggði skuli leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið. Miðað við aðstæður í þjóðfélaginu í dag telji kærandi að umrætt MBA nám falli undir tilgang laganna og skilyrði 2. og 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006.

Kærandi sé í virkri atvinnuleit og telji að meta þurfi það nám sem hún sé að óska eftir að fá að stunda samhliða atvinnuleysisbótum á annan hátt en hefðbundið háskólanám, sérstaklega í ljósi aðstæðna í þjóðfélaginu. Kærandi hafni þeirri túlkun Vinnumálastofnunar að námið sé undanþegið þeirri túlkun að geta ekki fallið undir ákvæði 3. mgr. 52. gr. laganna þar sem það yrði verulegur mismunur gagnvart þeim námsmönnum sem ekki stundi nám í lotum eða hafi tök á því að skipuleggja nám sitt með sambærilegum hætti. Kærandi túlkar sem svo að Vinnumálastofnun eigi við samskonar háskólanám og MBA nám. Slíkt háskólanám sé hins vegar lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna en MBA nám sé ekki lánshæft. Kærandi sé að óska eftir mati, sérstaklega í ljósi aðstæðna í þjóðfélaginu, og að Vinnumálastofnun meti aðstæður atvinnuleitanda heildstætt og þá einkum með tilliti til þess hvort hann geti talist í virkri atvinnuleit. Þá þurfi meðal annars að líta til þess hvernig tímasókn í skóla sé háttað í því skyni að meta líkur á því að hlutaðeigandi geti tekið almennu starfi samhliða náminu. Þá komi fram að það kunni að vera að nám sé nauðsynlegur hluti af starfshæfingu atvinnuleitanda og sökum þess að heimfæra námið undir skilyrði 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006.

Kærandi óski eftir að úrskurðarnefndin fari yfir athugasemdir hennar og meti þær heildstætt með tilliti til laga nr. 54/2006 og frumvarps til laganna, og heimfæri námið sem hún óski eftir að stunda undir 2. og 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 og að Vinnumálastofnun geri við hana námssamning fyrir því námi.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að málið lúti að 1. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar þar sem fram komi að hver sá sem stundi nám í skilningi c-liðar 3. gr. laganna teljist ekki tryggður samkvæmt lögunum. Fram komi í 2. og 3. mgr. 52. gr. laganna að þrátt fyrir framangreint ákvæði geti atvinnuleitendur í háskólanámi átt rétt til atvinnuleysisbóta að nánari skilyrðum uppfylltum. Þær undanþáguheimildir komi til skoðunar þegar nám sé undir 20 ECTS-einingum og sé ekki lánshæft samkvæmt reglum um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Fyrirhugað nám kæranda sé umfram 20 ECTS-einingar, alls 30 ECTS-einingar, og falli þar af leiðandi utan skilyrða 2. og 3. mgr. 52. gr. laganna. Því verði að álykta að meginregla sú sem fram komi í 1. mgr. 52. gr. eigi við um atvik í máli kæranda.

Ljóst sé af tilvitnuðum ákvæðum að það sé ekki tilgangur laga um atvinnuleysistryggingar að tryggja námsmönnum framfærslu á meðan þeir stundi nám. Í athugasemdum með ákvæði 52. gr. frumvarps þess er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar árið 2006 sé tiltekin sú meginregla að námsfólk eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum hvort sem um sé að ræða dag- eða kvöldskóla eða fjarnám. Auk þessa sé það eitt af almennum skilyrðum fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna að atvinnuleitandi sé í virkri atvinnuleit, sbr. a–liður 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þegar nám einstaklings nemi 20 ECTS-einingum eða meira sé engar undanþáguheimildir að finna í lögum um atvinnuleysistryggingar og stofnuninni sé því ekki heimilt að gera neinar undanþágur eða námssamninga í slíkum tilvikum, óháð eðli eða uppsetningu þess háskólanáms sem um ræði og hvort það teljist henta samhliða starfi á vinnumarkaði.

Vinnumálastofnun hafni þeirri túlkun kæranda að ákvæði 3. mgr. 52. gr. laganna eigi ekki við í hennar tilviki þar sem fyrirkomulagi náms sé ætlað að henta samhliða vinnu. Ljóst sé að það nám sem kærandi hyggist stunda á haustmisseri nemi alls 30 ECTS-einingum í tveimur lotum og fyrirkomulag á kennslu haggi ekki þeirri staðreynd. Slík túlkun á undanþágureglu vegna náms samhliða atvinnuleysisbótum fæli að auki í sér verulega mismunun gangvart þeim námsmönnum sem ekki stundi nám í lotum eða hafi tök á því að skipuleggja nám sitt með sambærilegum hætti.

Í kæru krefjist kærandi þess að kærunefndin felli úr gildi ákvörðun stofnunarinnar ef til þess kæmi að hún væri enn atvinnulaus þegar umrætt nám hefjist og að kæranda verði greiddar óskertar atvinnuleysisbætur á meðan á námi hennar standi. Að mati stofnunarinnar séu hvorki forsendur fyrir því að úrskurðarnefndin úrskurði um ákvörðun sem ekki hafi verið tekin né að stofnunin greiði óskertar atvinnuleysisbætur samhliða námi sem stofnuninni sé óheimilt að gera námssamning vegna á grundvelli 52. gr. laga um atvinnuleysisbætur.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að réttilega hafi verið staðið að leiðbeiningum til kæranda er varða rétt hennar til atvinnuleysisbóta samhliða háskólanámi.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 3. júní 2020, um að hafna beiðni kæranda um gerð námssamnings.

Í IX. kafla laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er fjallað um tilvik er leiða til takmörkunar á atvinnuleysistryggingum. Í 52. gr. laganna er fjallað um nám en þar segir:

„Hver sá sem stundar nám, sbr. c-lið 3. gr., telst ekki tryggður samkvæmt lögum þessum á sama tímabili enda er námið ekki hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar.

Þrátt fyrir 1. mgr. er hinum tryggða heimilt að stunda nám á háskólastigi sem nemur að hámarki 10 ECTS-einingum á námsönn enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Hinn tryggði skal leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið.

Þrátt fyrir 1. og 2. mgr. er Vinnumálastofnun heimilt að meta þegar sérstaklega stendur á hvort sá er stundar nám á háskólastigi sem nemur allt að 20 ECTS-einingum á námsönn uppfylli skilyrði laganna enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Skilyrði er að námið kunni að nýtast hinum tryggða beint við atvinnuleit að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar og skal hinn tryggði leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið. Hinn tryggði á þá rétt til skertra atvinnuleysisbóta fyrir sama tímabil og skal Vinnumálastofnun meta skerðinguna á tryggingahlutfalli sem hann á rétt til skv. 15. eða 19. gr. í samræmi við umfang námsins.“

Í c-lið 3. gr. laganna er að finna skilgreiningu á námi samkvæmt lögunum en þar segir:

„Nám: Samfellt nám, verklegt eða bóklegt, í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi sem stendur yfir í a.m.k. sex mánuði. Enn fremur er átt við nám á háskólastigi og það nám annað sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Einstök námskeið teljast ekki til náms.“

Í athugasemdum við ákvæði 52. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar kemur fram að ekki séu lagðar til breytingar á þeirri meginreglu að námsmenn eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum. Miðað sé við að það skipti ekki máli hvort um sé að ræða dag- eða kvöldskóla eða fjarnám. Þá kemur fram að það kunni að vera að nám sé nauðsynlegur hluti af starfshæfingu atvinnuleitanda að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar, en í slíkum tilvikum geti atvinnuleitandi talist tryggður samhliða námi.

Kærandi óskaði eftir vilyrði Vinnumálastofnunar fyrir því að stunda MBA nám við Háskóla Íslands samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta en um er að ræða 30 ECTS-eininga nám. Samkvæmt skýrum ákvæðum 2. og 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 er ekki heimilt að stunda nám á háskólastigi umfram 20 ECTS-einingar á námsönn samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta. Þrátt fyrir fordæmalausar aðstæður í þjóðfélaginu og að kærandi stundi lotuskipt nám verður ekki hjá því litið að sá sem stundar nám telst ekki tryggður samkvæmt lögum nr. 54/2006, nema að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í 52. gr. laganna. Með vísan til þess er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að synjun Vinnumálastofnunar á beiðni kæranda um gerð námssamnings sé reist á réttum forsendum. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 3. júní 2020, um að hafna beiðni A, um gerð námssamnings, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson