Mál nr. 55/2007
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 17. júlí 2008 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. 55/2007.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að þann 31. júlí 2007 tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, þá ákvörðun að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans tímabundið. Með kæru, dagsettri 26. október 2007 og móttekinni 30. október 2007, skaut kærandi máli sínu til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Lagt er til grundvallar að kærandi krefjist þess að ákvörðun Vinnumálastofnunar um að stöðva atvinnuleysisbætur til hans tímabundið verði felld úr gildi og að stofnunin hafi ekki rétt á að krefja hann sundurliðaðra gagna um fjármagnstekjur sínar. Vinnumálastofnun krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá en til vara að ákvörðun stofnunarinnar verði staðfest.
Kærandi hóf töku atvinnuleysisbóta haustið 2006. Frá nóvember sama ár upplýsti hann starfsmenn Vinnumálastofnunar reglulega um sölu á verðbréfum í sinni eigu, að eigin sögn til að koma í veg fyrir að tortryggni skapaðist vegna fjármagnstekna hans. Í tilkynningum kæranda til Vinnumálastofnunar kom ávallt fram mat hans sjálfs á því hvort fjármagnstekjurnar væru innan frítekjumarka samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006. Með bréfi, dags. 31. júlí 2007, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að greiðslur atvinnuleysisbóta til hans hafi verið stöðvaðar tímabundið. Í niðurlagi bréfsins var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri skýringum og andmælum innan sjö daga frá dagsetningu bréfsins, en að öðrum kosti yrði ákvörðun Vinnumálastofnunar byggð á fyrirliggjandi gögnum.
Þann 3. ágúst 2007 sendi kærandi erindi til félagsmálaráðuneytisins þar sem hann kvartaði yfir því að Vinnumálustofnun hefði ákveðið að stöðva greiðslu atvinnuleysisbóta til hans tímabundið án þess að gefa honum kost á að koma að andmælum áður. Erindi kæranda fylgdi yfirlit verðbréfaviðskipta hans fyrir tímabilið 16. nóvember 2006 til 23. júlí 2007, staðfest af starfsmanni X-banka. Með bréfi, dags. 28. ágúst 2008, leitaði ráðuneytið umsagnar Vinnumálastofnunar um erindi kæranda. Vinnumálastofnun brást við bréfi ráðuneytisins meðal annars með því að senda kæranda bréf, dags. 3. október 2007, þar sem þess var farið á leit við hann að hann aflaði upplýsinga og afhenti stofnuninni gögn um þau verðbréf hans sem voru innleyst á tímabilinu nóvember 2006 til júlí 2007 og hvert hafi verið kaup- og söluverð bréfanna. Með bréfi ráðuneytisins, sem barst kæranda þann 23. október 2007, var honum tilkynnt um svör Vinnumálastofnunar við fyrirspurn ráðuneytisins. Í bréfinu var honum bent á úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að því er varðar efnislega úrlausn í málinu en um verklag Vinnumálastofnunar sagði að stofnunin hafi „endurskoðað verklag sitt að því er varðar veitingu andmælaréttar og fært það til betra samræmis við stjórnsýslulög nr. 37/1993.”
Með bréfi, dags. 26. október 2007, sendi kærandi kæru til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þar sem kærð var ákvörðun Vinnumálastofnunar um að a) taka kæranda af atvinnuleysisbótum án tilefnis og fyrirvaralaust og b) krefja hann sundurliðunar gagna.
Fram kemur í greinargerð Vinnumálastofnunar, dags. 4. desember 2007, að kærandi hafi notið greiðslu atvinnuleysisbóta á tímabilinu 1. ágúst 2006 til 19. júlí 2007. Í greinargerðinni er fullyrt að Vinnumálastofnun hafi með bréfi til kæranda, dags. 31. júlí 2007, óskað frekari upplýsinga um verðbréfaviðskipti hans og fjármagnstekjur og var honum gefinn sjö daga frestur til að koma gögnum til Vinnumálastofnunar. Af þessu má ráða að Vinnumálastofnun líti svo á að bréfið hafi ekki falið í sér tilkynningu um ákvörðun um frestun bóta. Einnig kom fram að þann 17. ágúst 2007 hafi mál hans verið tekið fyrir á ný hjá Vinnumálastofnun og þar sem umbeðin gögn hafi ekki borist hafi verið ákveðið að stöðva greiðslu atvinnuleysisbóta til hans að svo stöddu. Í greinargerðinni er því m.a. haldið fram að kærandi hafi í raun haft mánuð til að skila umbeðnum upplýsingum þar sem hann hafi fengið greiddar bætur þann 1. ágúst 2007 og hafi ekki átt rétt á næstu greiðslu fyrr en þann 1. september sama ár. Þá segir í greinargerðinni að frá tilkynningu stofnunarinnar til kæranda hafi hann ekki uppfyllt almenn skilyrði til greiðslu atvinnuleysisbóta þar sem hann hafi ákveðið að slíta öllu sambandi við stofnunina. Að lokum kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að hún líti svo á að ákvörðun hennar frá 17. ágúst 2007 um að stöðva greiðslur til kæranda hafi með bréfi stofnunarinnar, þann 5. október 2007, verið tekin upp aftur skv. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því beri úrskurðarnefndinni að vísa frá máli kæranda þar sem endanleg ákvörðun á lægra stjórnsýslustigi liggi ekki fyrir. Fallist nefndin ekki á það sjónarmið taldi stofnunin að henni beri að staðfesta ákvörðun stofnunarinnar frá 17. ágúst 2007.
Þann 14. desember 2007 bárust athugasemdir kæranda við greinargerð Vinnumálastofnunar. Í henni gagnrýndi hann vinnubrögð Vinnumálastofnunarinnar, einkum ákvörðun og aðgerðir Greiðslustofu Vinnumálastofnunar sem hann taldi einkennast af tortryggni. Hann benti á að stofnunin geti nálgast upphæð fjármagnstekna úr staðgreiðslukerfi Ríkisskattstjóra og sú leið hljóti að teljast áreiðanlegri en upplýsingagjöf hans sjálfs á viðskiptum sem aðeins eru á rafrænu formi. Í erindi sínu fullyrti kærandi að hann hafi verið tekinn af atvinnuleysisskrá frá og með 1. ágúst 2007 og skattkort hans sent til annars aðila. Hann gagnrýndi að ákvörðun Vinnumálastofnunar skuli standa þrátt fyrir brot á stjórnsýslulögum.
Þann 17. janúar 2008 óskaði starfsmaður úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga- og vinnumarkaðsaðgerða eftir upplýsingum frá skattyfirvöldum um fjármagnstekjur kæranda á grundvelli 3. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar, en þar segir að skattyfirvöld skuli láta Vinnumálastofnun í té upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd laganna. Þann 29. janúar 2008 synjaði Ríkisskattstjóri framangreindri beiðni nefndarinnar á grundvelli þagnarskyldu skattyfirvalda skv. 117. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt sem aðeins verði vikið frá á grundvelli ótvíræðra sérákvæða í lögum eða ákvörðunar dómstóla. Ekki var talið að lagaákvæði um úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða veiti henni sjálfstæða heimild til gagna frá skattyfirvöldum og jafnframt sagði að ætla verði að mál sem nefndin hafi til úrskurðar hafi verið upplýst á fyrri stigum af þar til bærum aðila.
Þann 5. febrúar 2008 sendi úrskurðarnefndin Vinnumálastofnun erindi þar sem greint var frá að ekki sé unnt að sjá hvort fjármagnstekjur kæranda hafi átt að skerða rétt hans til atvinnuleysisbóta nema upplýsingar um fjármagnstekjur hans liggi fyrir. Ennfremur sagði að úrskurðarnefndin hafi ekki sjálfstæða heimild til að kalla eftir gögnum frá skattyfirvöldum en á hinn bóginn hafi Vinnumálastofnun slíka heimild. Í bréfi nefndarinnar var þess farið á leit við Vinnumálastofnun að hún tæki málið til meðferðar á ný. Óskað var eftir því að efnisleg niðurstaða stofnunarinnar yrði send úrskurðarnefndinni þegar hún lægi fyrir.
Með bréfi, dags. 22. apríl 2008, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnuninni hafi verið falið að taka málið til meðferðar að nýju. Í bréfinu kom fram að stofnunin hafi aflað gagna um fjármagnstekjur kæranda frá skattyfirvöldum en þar sem um sé að ræða ósundurliðaðar heildartekjur ársins 2006 var kærandi beðinn um nánari upplýsingar um í hvaða mánuðum tekjurnar féllu til. Kæranda var veittur frestur til 7. maí 2008 til að skila inn umbeðnum upplýsingum en ella sæi stofnunin ekki aðra leið en að deila uppgefnum fjármagnstekjum árið 2006 á alla tólf mánuði ársins og endurreikna réttindi kæranda hjá Atvinnuleysistryggingasjóði með tilliti til þeirra tekna sem þannig myndast þá mánuði sem hann hafði fengið greitt úr sjóðnum.
Núverandi aðalmenn úrskurðarnefndar atvinnuleysistryggingar og vinnumarkaðsaðgerða, sem rita úrskurð þennan, voru skipaðir með bréfi félags- og tryggingamálaráðherra, dags. 14. maí 2008. Aðalmenn í fyrri úrskurðarnefnd funduðu síðast í byrjun febrúar 2008.
2.
Niðurstaða
2.1
Í bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 31. júlí 2007, var kæranda tilkynnt að greiðslur atvinnuleysisbóta til hans hafi verið stöðvaðar tímabundið. Úrskurðarnefndin lítur svo á að þarna hafi hin kærða ákvörðun verið tekin.
Vinnumálastofnun heldur því fram að með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 5. október 2007, hafi hin kærða ákvörðun verið tekin upp aftur í skilningi 24. gr. stjórnsýslulaga. Endurupptaka máls getur einungis átt sér stað eftir að aðili máls hefur farið fram á slíkt, en ekki verður séð á gögnum málsins að kærandi hafi farið fram á endurupptöku. Ekki verður litið á efni áðurnefnds bréfs Vinnumálastofnunar á þann veg að það feli í sér endurupptöku máls eða afturköllun stjórnvaldsákvörðunar. Hvergi í nefndu bréfi er minnst á að ákvörðunin sem kynnt var með bréfi stofnunarinnar, dags. 31. júlí 2007, hafi verið tekin upp aftur eða hún afturkölluð.
Þau vinnubrögð úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að óska í febrúar sl. eftir því við Vinnumálastofnun að málið yrði tekið fyrir á ný, eru í andstöðu við hlutverk nefndarinnar sem æðra setts stjórnvalds og í andstöðu við 24. gr. stjórnsýslulaga. Fundið var að álíka vinnubrögðum úrskurðarnefndarinnar í áliti Umboðsmanns Alþingis frá 30. apríl 2001 í máli nr. 2868/1999.
Að framangreindu virtu er óhjákvæmilegt annað en að hafna aðalkröfu Vinnumálastofnunar um að málinu verði vísað frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða á þeim grundvelli að endanleg ákvörðun á lægra stjórnsýslustigi liggi ekki fyrir.
2.2
Markmið lagareglna um atvinnuleysistryggingar er að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt, sbr. 2. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006. Í þessu felst m.a. að atvinnuleysisbætur eiga ekki að rata til aðila sem þurfa ekki á tímabundinni fjárhagsaðstoð að halda vegna þess að þeir afli sér tekna með öðrum hætti. Eldri löggjöf um atvinnuleysistryggingar, sbr. lög nr. 12/1997, var einnig reist á þessari grundvallarforsendu. Með hliðsjón af þessu var eðlilegt af hálfu starfsmanna Vinnumálastofnunar að kanna hvort fjármagnstekjur kæranda væru þess eðlis að nauðsynlegt væri að skerða rétt hans til greiðslu atvinnuleysisbóta eða fella niður bótarétt hans. Það var því ekki andstætt lögum þegar Vinnumálastofnun, með áðurnefndu bréfi, dags. 31. júlí 2007, óskaði eftir gögnum og upplýsingum frá kæranda um fjármagnstekjur hans á því tímabili sem hann hafði notið greiðslu atvinnuleysisbóta. Samkvæmt fjölmörgum ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar ber bótaþegum skylda til að upplýsa Vinnumálastofnun um breytta hagi sína, m.a. þegar þeir afla sér fjármagnstekna.
Að framangreindu virtu er hafnað þeirri kröfu kæranda að viðurkennt verði að ólöglegt hafi verið af hálfu Vinnumálastofnunar að krefja hann gagna og upplýsinga um sölu verðbréfa á tímabilinu 1. ágúst 2006 til lok júlí 2007.
2.3
Upphaflegu forsendur hinnar kærðu ákvörðunar virðast vera grunsemdir starfsmanna Vinnumálastofnunar um að kærandi hafi aflað sér fjármagnstekna með sölu verðbréfa sem skerða skyldu rétt hans til atvinnuleysisbóta. Fjórum dögum eftir að Vinnumálastofnun hafði tilkynnt kæranda um ákvörðunina lagði hann fram upplýsingar um sölu verðbréfa í sinni eigu á tímabilinu 1. ágúst 2006 til loka júlí 2007 í bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dagsettu 3. ágúst 2007. Það erindi kæranda átti að svo komnu máli ekki undir félagsmálaráðuneytið heldur varð að koma þessum andmælum á framfæri við Vinnumálastofnun. Í stað þess að leiðbeina kæranda um þetta þá þegar sendi félagsmálaráðuneytið Vinnumálastofnun bréf sem dagsett er 28. ágúst 2007. Af þessu leiddi m.a. að Vinnumálastofnun hafði ekki fengið neinar upplýsingar um viðbrögð kæranda við bréfi stofnunarinnar, dagsettu 31. júlí 2007, þegar stofnunin á fundi sínum þann 17. ágúst 2007 staðfesti þá niðurstöðu að kærandi ætti tímabundið að missa rétt til atvinnuleysisbóta.
Eins og að framan greinir hefur Vinnumálastofnun byggt á því að ákvörðun hennar eigi sér stoð í 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006 en í 1. mgr. þeirrar greinar segir m.a. að fjármagnstekjur bótaþega geti orðið til þess að lækka fjárhæð bótagreiðslna að teknu tilliti til frítekjumarka þeirra sem getið er í 2. mgr. sömu greinar. Ekki verður á þetta fallist þar sem stöðvun á greiðslu atvinnuleysisbóta tímabundið telst viðurlagaákvörðun og um slíkar ákvarðanir er fjallað í XI. kafla laganna. Eins og málum var háttað í lok júlí 2007 var eingöngu hægt að fella tilvik kæranda undir 1. mgr. 59. gr. laganna að því gættu að skilyrði 36. gr. laganna væru uppfyllt. Samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 getur bótaþegi misst rétt til bótagreiðslna í 40 daga m.a. vegna þess að hann hafi veitt Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar eða látið hjá líða að tilkynna um breyttar aðstæður sínar. Hvorki í bréfi Vinnumálastofnunar til kæranda, dags. 31. júlí 2007, né heldur í málflutningi stofnunarinnar fyrir kærunefndinni, var minnst á efni 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 eða rökstutt með hvaða hætti skilyrði þess lagaákvæðis hafi verið uppfyllt í máli kæranda hinn 31. júlí 2007. Slíkt hefði verið nauðsynlegt ef Vinnumálastofnun byggði ákvörðun sína um tímabundna stöðvun á greiðslu atvinnuleysisbóta á umræddu ákvæði.
Áður en hin kærða ákvörðun var tekin og tilkynnt með bréfi Vinnumálastofnunar 31. júlí 2007 gat stofnunin fengið upplýsingar um staðgreiðslu fjármagnstekjuskatts kæranda hjá skattyfirvöldum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006. Rannsóknarreglan, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, var því brotin.
Ákvörðun um tímubundna stöðvun atvinnuleysisbóta gat aðeins stuðst við 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006, sbr. 36. gr. sömu laga. Hvergi í lögum um atvinnuleysistryggingar er gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun geti stöðvað bótagreiðslur tímabundið og að því loknu veitt bótaþega rétt til að andmæla. Hin kærða ákvörðun var sérstaklega íþyngjandi í garð kæranda og hafði hann skilyrðislausan rétt til að andmæla áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Við meðferð málsins var því brotið á andmælareglu stjórnsýsluréttar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Nokkrum dögum eftir að kærandi fékk þær leiðbeiningar frá félags- og tryggingamálaráðuneytinu að hann gæti kært ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, eða í lok október 2007, barst úrskurðarnefndinni kæra hans. Mál þetta hefur dregist fyrir úrskurðarnefndinni m.a. vegna þess að nýir nefndarmenn tóku til starfa á meðan málið var til meðferðar hjá nefndinni, nokkrum mánuðum eftir að fyrri nefndarmenn hættu störfum sínum.
Meðferð á máli kæranda hefur verið verulega ábótavant innan stjórnsýslunnar eins og rakið er að framan. Með vísan til framangreindra annmarka er óhjákvæmilegt að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð
Kröfu Vinnumálastofnunar um að vísa málinu frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða er hafnað.
Kröfu kæranda um að viðurkennt verði að Vinnumálastofnun hafi ekki mátt óska eftir sundurliðuðum gögnum um verðbréfaviðskipti hans og fjármagnstekjur á tímabilinu 1. ágúst 2006 til 19. júlí 2007 er hafnað.
Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Helgi Áss Grétarsson
Hulda Rós Rúriksdóttir