Mál nr. 34/2011
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 2. mars 2012 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 34/2011.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að kærandi, A, sendi reglulega tilkynningar til Vinnumálastofnunar um tilfallandi tekjur á tímabilinu september 2009 til desember 2010. Í ársbyrjun 2011 taldi Vinnumálastofnun að kærandi hafa fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur á þessu tímabili og í framhaldinu var sú ákvörðun tekin að skerða mánaðarlegar atvinnuleysisbætur kæranda til að lækka skuld hans við stofnunina. Þessi ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með kæru sem móttekin var 23. febrúar 2011. Kærandi krefst þess að fá endurgreidda þá fjárhæð sem var dregin af honum. Vinnumálastofnun krefst þess að það verði staðfest að rétt hafi verið staðið að skerðingu atvinnuleysisbóta til kæranda.
Kærandi sótti um greiðslu atvinnuleysisbóta 3. nóvember 2008 en fyrir þann tíma hafði hann starfað sem þjónn á tilteknum veitingastöðum. Á umsóknina var fallist og hóf kærandi töku atvinnuleysisbóta.
Samkvæmt samskiptasögu Vinnumálastofnunar við kæranda kom hann til stofnunarinnar 7. apríl 2009 í því skyni „að athuga af hverju væri dregið af útborguninni hans, en hann var skráður í 15% hlutastarf“. Jafnframt kom fram í þessari færslu að kærandi teldi sig ekki hafa fasta vinnu heldur væri hringt í hann þegar vantaði starfskraft. Ekki verður önnur ályktun dregin en að Vinnumálastofnun hafi fallist á málatilbúnað kæranda, sbr. færslu í samskiptasögunni, dags. 16. apríl 2009. Því verður lagt til grundvallar að bótahlutfall kæranda hafi verið breytt í 100% úr 85% í apríl 2009.
Í september 2009 hóf kærandi að fá aftur verkefni hjá ýmsum veitingastöðum og til að byrja með aðallega hjá B ehf. Samkvæmt yfirliti frá skattyfirvöldum fékk hann hjá því félagi greiddar 141.073 kr. fyrir september 2009, 38.956 kr. í október 2009, 33.727 kr. í nóvember 2009, 153.920 kr. í desember 2009, 169.058 kr. í janúar 2010, 199.535 kr. í febrúar 2010, 93.609 kr. í mars 2010 og að lokum 14.981 kr. í apríl 2010. Eins og þessar tölur gefa til kynna voru launatekjur hans hjá þessum vinnuveitanda óreglulegar þótt hann hafi fengið greidd laun frá fyrirtækinu í átta mánuði samfleytt. Það sama á við um aðra vinnuveitendur sem hann starfaði hjá á tímabilinu september 2009 til desember 2010, þ.e. B. Sem dæmi fékk kærandi greidd laun á hverjum mánuði frá B ehf. frá nóvember 2009 til maí 2010 og frá ágúst 2010 til desember 2010 ásamt því sem hann fékk mánaðarlegar greiðslur frá B ehf. frá maí 2010 til júlí 2010. Fjárhæðir launagreiðslna frá síðastnefndu tveimur launagreiðendum voru mismunandi milli mánaða.
Allar götur frá september 2009 til loka desember 2010 upplýsti kærandi Vinnumálastofnun um þessar greiðslur með reglubundnu millibili, sbr. einstaka færslur í áðurnefndri samskiptasögu og afrit alls 13 tilkynninga um tilfallandi vinnu á árinu 2010. Í færslu í samskiptasögunni, dags. 7. desember 2010, er tekið fram að kærandi hafi ekki fengið greiddar fullar bætur vegna skuldar en síðan segir: „Talaði við Greiðslustofu og skuldin er tilkomin vegna vinn[i] sem hann hefur verið í síðan síðasta haust á B. Hann skilaði inn tilkynningu tekjur mánaðarlega en það var s[i]ðan metið sem hlutastarf og þar er skuldin tilkomin.“
Í lok janúar og í byrjun febrúar 2011 andmælti kærandi að atvinnuleysisbætur til hans væru skertar vegna tilfallandi tekna. Þeim andmælum svaraði Vinnumálastofnun með rafbréfi, dags. 9. febrúar 2011. Í því svari var meðal annars vísað til þess að kærandi hafi verið meðvitaður um að starf hans hjá B ehf. væri skilgreint sem hlutastarf og að í sumum tilfellum hafi kærandi tilkynnt um tilfallandi tekjur eftir að þeirra hafi verið aflað og því hafi umrædd skuld myndast.
Fram hefur komið í þeim gögnum sem kærandi hefur lagt fram í að málinu að hann telji sig hafa farið að þeim leiðbeiningum sem starfsfólk Vinnumálastofnunar hafi gefið honum og hann hafi aldrei leynt stofnunina upplýsingum heldur leitast við að uppfylla skyldur sínar og ganga rétt frá málum. Greiðslustofa hafi ákveðið að hann hafi ekki gegnt tilfallandi starfi heldur hlutastarfi og beri því að endurgreiða hluta þeirra bóta sem hann hafi fengið hingað til. Það sé ekki rétt, hann hafi ekki verið í hlutastarfi heldur hafi hann verið kallaður til starfa á B þegar starfsfólk hafi vantað. Tekjur hans þessi ár beri það með sér, en þær hafi verið mjög mismunandi milli mánaða. Við það bætist að hann hafi farið að þeim leiðbeiningum sem honum hafi verið sagt að fylgja og vinnuveitandi hans hafi fyllt út umbeðin gögn og hafi fengið við það leiðbeiningar frá starfsmönnum Vinnumálastofnunar. Kærandi geti ekki borið ábyrgð á því ef starfsmenn Vinnumálastofnunar hafi gefið honum og vinnuveitanda hans rangar upplýsingar.
Kærandi áréttar að honum hafi ekki á nokkurn hátt verið gert viðvart um fyrirhugaða skerðingu atvinnuleysisbóta sinna vegna endurgreiðslu meintra oftekinna bóta. Fyrirvaralaust hafi verið hafist handa við að draga af bótunum og hafi hann ekki haft hugmynd um ástæðuna. Þetta telji hann vera brot á stjórnsýslulögum jafnt og upplýsingalögum. Stjórnvald hljóti að þurfa að gera einstaklingi viðvart um stjórnvaldsákvörðun er snerti hagsmuni hans.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 20. júní 2011, kemur fram að í 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar felist reikningsregla vegna þeirra tekna sem atvinnuleitandi afli samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Lagagreinin eigi jöfnum höndum við um tekjur af hlutastarfi og tekjur af tilfallandi vinnu. Sé atvinnuleitandi í hlutastarfi sé tryggingahlutfall atvinnuleitanda reiknað með hliðsjón af því. Þannig lækki tryggingahlutfallið á móti hlutfalli hlutastarfs, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Af þeim sökum kunni fjárhæð atvinnuleysisbóta hjá bótaþega sem sé í hlutastarfi að vera lægri en hjá bótaþega sem hafi tekjur vegna tilfallandi vinnu.
Mál þetta snúi að því hvort starf kæranda fyrir B ehf. hafi verið tilfallandi vinna eða hlutastarf í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Vinnumálastofnun geti ekki fallist á að tekjur frá sama launagreiðanda í tvo mánuði eða fleiri geti talist til tilfallandi vinnu í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar, heldur sé þá um hlutastarf að ræða. Því sé tryggingahlutfall atvinnuleitanda reiknað með hliðsjón af því.
Samkvæmt gögnum málsins bárust kæranda reglulega tekjur frá fjórum launagreiðendum á tímabilinu september 2009 til desember 2010. Mánaðarlega frá B ehf. frá september 2009 til apríl 2010. Í öðru lagi mánaðarlega frá B frá nóvember 2009 til maí 2010 og frá ágúst 2010 til desember 2010. Mánaðarlega frá B ehf. frá maí 2010 til júlí 2010. Í ljósi þessara launagreiðslna sé það mat Vinnumálastofnunar að umrædd störf kæranda teljist vera hlutastörf en ekki tilfallandi störf í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Þó hafi starf kæranda fyrir B ehf. verið það eina af þessum fjórum störfum sem hafi verið skráð sem hlutastarf í tölvukerfi Vinnumálastofnunar. Sé það mat stofnunarinnar að það hafi verið full ástæða til að skrá hin þrjú störfin einnig sem hlutastörf.
Vinnumálastofnun fellst ekki á þá fullyrðingu kæranda að það brjóti í bága við stjórnsýslulög að honum hafi ekki verið tilkynnt um þá ákvörðun stofnunarinnar að greiðslur til hans yrðu skertar vegna ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Vinnumálastofnun bendir á að slíkar ákvarðanir séu þess eðlis að þær þurfi ekki að birta aðilum máls sérstaklega, heldur sé bótaþegum sendur launaseðill mánaðarlega þar sem greiðslan sé sundurliðuð ásamt öllum frádrætti.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. júní 2011, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 8. júlí 2011. Kærandi sendi viðbótarathugasemdir sem voru mótteknar 27. júní 2011.
2.
Niðurstaða
Lögum um atvinnuleysistryggingar er ætlað að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt, sbr. 2. gr. laganna. Þegar gildandi lög voru sett árið 2006 var við það miðað að sá sem fengi greiddar atvinnuleysisbætur gæti upp að vissu marki aflað sér tekna án þess að bæturnar yrðu skertar. Um þessa skipan mála er nú mælt fyrir um í 36. gr. laganna, eins og því ákvæði hefur verið breytt með 12. gr. laga nr. 134/2009, 1. gr. laga nr. 70/2010 og 32. gr. laga nr. 162/2010. Af þessu leiðir að atvinnuleitendur hafa innan vissra marka mátt aflað sér launatekna án þess að slíkar tekjur skertu rétt þeirra til atvinnuleysisbóta.
Fyrir 1. janúar 2010 voru engar sérstakar reglur sem giltu um tilfallandi launatekjur og sem voru í eðli sínu ekki hluti af föstu hlutastarfi. Á þessu urðu breytingar með 11. og 23. gr. laga nr. 134/2009, sbr. 35. gr. a og 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þessar breytingar þrengdu í vissum skilningi rétt atvinnuleitanda til að afla sér atvinnutekna þar eð samkvæmt ákvæðunum var atvinnuleitanda meðal annars gert skylt að veita Vinnumálastofnun fyrir fram upplýsingar um tilfallandi vinnu ellegar ættu þeir á að hættu að sæta viðurlögum skv. 60. gr. laganna. Af þessari lagaskipan leiðir að hugtakið „tilfallandi vinna“ kemur ekki í lög um atvinnuleysistryggingar fyrr en í ársbyrjun 2010. Skýra verður það hugtak með hliðsjón af reglum um hlutastarf.
Samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar hefur sú meginregla gilt að sá sem sinnir hlutastarfi sem launamaður, geti fengið greiddar atvinnuleysisbætur að hluta, sbr. svohljóðandi 1. mgr. 17. gr. laganna:
Launamaður, sbr. a-lið 3. gr., sem missir starf sitt að hluta telst hlutfallslega tryggður samkvæmt lögum þessum og nemur tryggingarhlutfallið mismun réttar hans hefði hann misst starf sitt að öllu leyti, sbr. 15. gr., og þess starfshlutfalls sem hann gegnir áfram, frá þeim tíma er hann missti starf sitt að hluta nema annað leiði af lögum þessum. Hið sama gildir þegar launamaður missir starf sitt en ræður sig til starfa í minna starfshlutfall hjá öðrum vinnuveitanda.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar í þessu máli er því haldið fram að tekjur frá sama launagreiðanda í tvo mánuði eða fleiri geti ekki talist til tilfallandi vinnu í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar, heldur sé þá um hlutastarf að ræða í skilningi tilvitnaðs ákvæðis. Stofnunin vísar í þessu sambandi til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 99/2010 frá 18. mars 2011. Í téðum úrskurði úrskurðarnefndarinnar var talið að kærandi væri í hlutastarfi í kjölfar umsóknar um atvinnuleysisbætur í ljósi þess að starfið var hjá félagi sem kærandi átti sjálfur og Vinnumálastofnun bárust ekki í öndverðu upplýsingar um eðli þess starfs sem innt var af hendi. Með vísan til þessa verður ekki talið að úrskurðurinn hafi haft það fordæmisgildi að atvinnuleitandi væri ávallt í hlutastarfi ef hann fengi launatekjur frá sama launagreiðanda í tvo mánuði eða fleiri. Slík niðurstaða samrýmist ekki orðalagi 1. mgr. 17. gr. laga um atvinnuleysistryggingar né heldur hvernig skilgreina eigi hugtakið „tilfallandi vinnu“.
Það liggur fyrir í þessu máli að kærandi fékk leiðbeiningar frá starfsmönnum Vinnumálastofnunar í apríl 2009 sem leiddu til þess að bótahlutfall hans hækkaði um 15%, þ.e. úr 85% í 100%. Frá september 2009 til 1. janúar 2010 upplýsti kærandi Vinnumálastofnun ávallt um launatekjur sínar. Á grundvelli þessara upplýsinga gat Vinnumálastofnun reiknað rétt hans til greiðslna atvinnuleysisbóta. Á þessum tíma fékk kærandi engar leiðbeiningar frá Vinnumálastofnun um að tekjuöflun hans fæli í sér hlutastarf og því þyrfti að lækka bótahlutfall hans.
Eins og áður segir tóku nýjar reglur gildi 1. janúar 2010 um tilfallandi vinnu atvinnuleitanda. Í samræmi við leiðbeiningar Vinnumálastofnunar veitti kærandi stofnuninni upplýsingar um launatekjur sínar á árinu 2010, sbr. fyrrnefnd afrit af 13 tilkynningum um tilfallandi vinnu kæranda. Launatekjur kæranda á milli einstakra mánaða á árinu 2010 voru mismunandi, hæstar voru þær í janúar 2010 eða samtals 322.142 kr. og lægstar í september 2010 eða 16.593 kr. Þessar tölur sem og önnur gögn málsins styrkja þann skilning að kærandi var lausráðinn hjá ýmsum vinnuveitendum á árinu 2010 eftir því sem að verkefnastaða viðkomandi vinnuveitanda gaf tilefni til á hverjum tíma. Jafnframt ber til þess að líta, að áður en Vinnumálastofnun tók hina kærðu ákvörðun höfðu engar tilraunir verið gerðar til að afla upplýsinga hjá fyrrverandi vinnuveitendum hans á þessu tímabili, meðal annars um hvort hann hafi sinnt tilfallandi vinnu eða sinnt vinnunni í föstu hlutastarfi. Eðli málsins samkvæmt getur úrskurðarnefndin ekki hafið sjálfstæða rannsókn á þessum þætti málsins, sbr. til hliðsjónar 4. mgr. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, eins og því ákvæði var breytt með 7. gr. laga nr. 37/2009. Því er óhjákvæmilegt að komast að þeirri niðurstöðu að Vinnumálastofnun hafi brotið á rannsóknareglunni við meðferð málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Hin kærða ákvörðun var ekki tilkynnt kæranda sérstaklega heldur var látið nægja að senda honum launaseðill þar sem fram komu upplýsingar um þær fjárhæðir sem voru skertar vegna ofgreiddra atvinnuleysisbóta frá fyrri tíð. Með hliðsjón af því að kærandi upplýsti Vinnumálastofnun ávallt reglulega um launatekjur sínar verður að telja að stofnuninni hafi borið að tilkynna honum efni hinnar kærðu ákvörðunar. Með slíku verklagi hefði legið skýrar á hvaða lagagrundvelli ákvörðunin væri tekin og við hvaða sjónarmið hún styddist. Þetta var jafnframt nauðsynlegt í ljósi þess að ákvörðunin var íþyngjandi í garð kæranda. Telja verður því að Vinnumálastofnun hafi við meðferð málsins brotið á 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Af þessu leiddi að kærandi gat ekki hagnýtt sér andmælarétt sinn með fullnægjandi móti áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Því var andmælaregla stjórnsýsluréttar brotin, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Þegar framangreint er virt í heild sinni er ljóst að annmarkar voru á meðferð málsins áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Leiðbeiningar sem kæranda voru veittar voru ekki fullnægjandi, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Rannsókn málsins var ábótavant, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðunin var ekki tilkynnt kæranda með fullnægjandi hætti, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiddi að andmælaréttur kæranda var ekki virtur með fullnægjandi hætti, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þessir annmarkar eru þess eðlis að úrskurðarnefndin getur ekki lokið málinu með efnislegri niðurstöðu. Hin kærða ákvörðun verður því ómerkt og Vinnumálastofnun gert að taka málið fyrir nýju.
Það skal tekið fram að af gögnum málsins má ráða að kærandi hafi suma mánuði á tímabilinu september 2009 til desember 2010 aflað svo hárra tekna að atvinnuleysisbætur til hans ættu að skerðast. Á hinn bóginn verður við úrlausn málsins til þess að líta að kærandi virðist ávallt hafa verið í góðri trú um að hann væri að rækja skyldur sínar gagnvart Vinnumálastofnun. Leiðbeiningar starfsmanna Vinnumálastofnunar virðast hafa styrkt hann í þeirri trú. Jafnframt verður til þess að á tímabilinu september 2009 til áramóta það ár giltu ekki jafn nákvæmar reglur um tilkynningu tilfallandi vinnu og giltu á árinu 2010.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun í máli A er ómerkt og Vinnumálastofnun gert að taka málið fyrir að nýju.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson