Mál nr. 172/2012.
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 3. september 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 172/2012.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 29. október 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans þar sem hann hafi verið staðinn við vinnu hjá B og C 22. ágúst 2012 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 5. nóvember 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði feld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti síðast um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 8. desember 2009.
Vinnumálastofnun sendi kæranda erindi, dags. 10. október 2012, þar sem honum var tilkynnt að samkvæmt gögnum frá aðilum vinnumarkaðarins, dags. 22. ágúst 2012, hafi hann verið að störfum hjá fyrirtækinu B ehf. án þess að hafa tilkynnt það fyrirfram til Vinnumálastofnunar. Í bréfinu var kæranda veittur sjö daga frestur til að koma að skýringum.
Vinnumálastofnun bárust skýringar frá vinnuveitanda kæranda í tölvupósti, dags. 13. október 2012, þar sem fram kemur að hann starfi fyrir C ehf. en ekki B ehf. en kærandi kveðst hafa farið í hádegishléi sínu 22. ágúst 2012 til Vinnumálastofnunar og tilkynnt um starf sitt. Hann greinir einnig frá því að hann hafi fengið vinnuna þá um morguninn og því hafi hann ekki getað tilkynnt um starf sitt fyrr.
Í samskiptasögu Vinnumálastofnunar við kæranda er skráð 22. ágúst 2012 klukkan 12:44 að kærandi hafi byrjað að vinna þann dag og sé því afskráður.
Kæranda var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun í bréfi, dags. 29. október 2012.
Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 21. desember 2012, bendir Vinnumálastofnun á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Vinnumálastofnun greinir frá því að mál þetta varði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem kærandi hafi verið í starfi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fékk greiddar atvinnuleysistryggingar, án þess að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit væri hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna. Bent er á að með lögum nr. 134/2009 hafi verið gerðar veigamiklar breytingar á ákvæði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Vinnumálastofnun bendir á að verknaðarlýsing ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar geri grein fyrir því hvaða atvik geta leitt til þess að viðurlögum á grundvelli ákvæðisins er beitt. Segi í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009, að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna.
Vinnumálastofnun vísar til þess að í 13. gr. laganna segi jafnframt að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. sömu laga sé að finna nánari útfærslu á því hvað telst til virkrar atvinnuleitar. Ljóst sé að aðili sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.
Vinnumálastofnun greinir frá því að fyrir liggi að kærandi hafi verið við störf hjá B 22. ágúst 2012 klukkan 10:54 er aðilar vinnumarkaðarins hittu hann fyrir á vinnustað. Þann sama dag klukkan 12:44 hafi stofnuninni borist tilkynning frá kæranda um vinnu hans fyrir B, eftir að hann hafi verið staðinn að verki þar við vinnu. Það sé því mat Vinnumálastofnunar að tilkynning sem berst stofnuninni eftir að aðili hafi verið staðinn að því að sinna ótilkynntri vinnu samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur geti ekki leyst viðkomandi aðila undan þeim viðurlögum sem hann skuli sæta samkvæmt skýru orðalagi laga um atvinnuleysistryggingar. Þá geti kærandi ekki borið fyrir sig vankunnáttu á lögum þar sem allar upplýsingar séu aðgengilegar á heimasíðu Vinnumálastofnunar en einnig séu allar reglur kynntar á kynningarfundi stofnunarinnar og það sé skyldumæting á þá fundi.
Vinnumálastofnun greinir frá því að tilgangur laga um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum, nr. 42/2010, sé meðal annars að vinna gegn svartri atvinnustarfsemi og misnotkun á atvinnuleysisbótum. Jafnframt sé það tilgangur með 35. gr. a og 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að sporna við svartri atvinnustarfsemi og misnotkun á atvinnuleysisbótum.
Vinnumálastofnun bendir á að í skýringum kæranda komi fram að ekki hafi verið tilkynnt um vinnuna þar sem kærandi hafi fyrst byrjað að starfa hjá B ehf. þann sama morgun og eftirlitið hafi farið fram. Það sé mat Vinnumálastofnunar að skýringar kæranda teljist ekki gildar. Mistök kæranda um að tilkynna ekki stofnuninni um fyrirhugaða vinnu leysi hann ekki undan skýrri skyldu skv. 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar um að tilkynna um vinnu með a.m.k. eins dags fyrirvara. Tilgangur eftirlitsferða aðila vinnumarkaðarins og tilkynningarskyldunnar í 35. gr. a sé að sporna gegn svartri atvinnustarfsemi og misnotkun á atvinnuleysistryggingakerfinu. Í samræmi við þetta sé það mat Vinnumálastofnunar að í tilfelli kæranda hefði ólíklega komið til tilkynningar vegna vinnu hans hjá B ehf. ef ekki hefði verið fyrir eftirlit aðila vinnumarkaðarins.
Kærandi hafi ekki tilkynnt fyrirfram um breytingar á högum sínum til stofnunarinnar en rík skyldi hvíli á þeim sem njóti greiðslna atvinnuleysisbóta til að sjá til þess að stofnunin hafi réttar upplýsingar sem geta ákvarðað bótarétt viðkomandi.
Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tekjur, sbr. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum við stofnunina og eigi að sæta viðurlögum í samræmi við brot sitt.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. janúar 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 21. janúar 2013. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða til kæranda, dags. 12. ágúst 2013, var honum tilkynnt að afgreiðsla máls hans myndi tefjast vegna gríðarlegs málafjölda hjá nefndinni.
2.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af mikilvægi ákvæðisins við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins þykir réttlætanlegt að varpa ítarlegu ljósi á forsögu þess og tilgang. Markmiðið með þessu er að setja fram skýr viðmið um hvernig beri að túlka ákvæðið.
Þegar lög um atvinnuleysistryggingar voru upphaflega sett var kveðið á um þá meginreglu í fyrstu málsgrein 60. gr. laganna að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum með svikum getur misst rétt sinn í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Það var hvergi skýrlega skilgreint hvað væru svik í skilningi ákvæðisins og er sú ályktun nærtæk að ákvæðinu hafi sjaldan verið beitt fram til þess tíma sem því var breytt með setningu 23. gr. laga nr. 134/2009. Þessi nýja regla tók gildi 1. janúar 2010 og veigamesti tilgangur hennar var að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“.
Í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009 kom meðal annars fram að beita ætti ákvæðinu í þrenns konar tilvikum, í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, í öðru lagi þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.
Með setningu 4. gr. laga nr. 103/2011 var orðalagi fyrsta málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar breytt. Frá og með 3. september 2011 hefur ákvæðið verið svohljóðandi:
„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“
Þegar þessi texti er skýrður er óhjákvæmilegt að horfa til þeirra athugasemda sem vitnað var hér til að framan um 23. gr. laga nr. 134/2009. Þannig er ljóst að fyrsti málsliður ákvæðisins á við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku.
Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í fyrsta málslið ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.
Hvort sem háttsemi fellur undir fyrsta eða annan málslið 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.
Af hálfu kæranda er því haldið fram að hann hafi fengið vinnuna fyrst um morguninn 22. ágúst 2012 og því hafi hann ekki getað tilkynnt um vinnuna fyrr en í hádegi þann sama dag. Í samskiptasögu Vinnumálastofnunar við kæranda er skráð 22. ágúst 2012 klukkan 12:44 að kærandi hafi byrjað að vinna þann dag og sé því afskráður. Þá liggur jafnframt fyrir að aðilar vinnumarkaðarins komu að kæranda að störfum hjá B ehf. klukkan 10:54 þann sama dag.
Í ákvæði 35. gr. a kemur fram að þeim sem telst tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar beri að tilkynna til Vinnumálastofnunar með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu sem hann tekur á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum. Heimilt sé þó að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik sem er þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki var unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr. Ákvæði 35. gr. a kom inn í lög um atvinnuleysistryggingar með lögum nr. 134/2009 og segir í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð:
„Engu síður er lagt til að heimilt verði að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik sem er þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki var unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu deginum áður þar sem ekki var unnt að sjá hana fyrir fyrr en sama dag og hún er innt af hendi. Dæmi um slík tilvik eru ýmiss konar störf sem unnin eru í veikinda- eða slysaforföllum annarra starfsmanna, svo sem við kennslu í skólum. Þar sem um er að ræða undanþágu frá meginreglunni ber að skýra þessa heimild þröngt. Þessi tilkynningarskylda er jafnframt liður í því að koma í veg fyrir að þeir sem verða uppvísir að því að vinna á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og þeir fá greiddar atvinnuleysisbætur eða sæta biðtíma eða viðurlögum á grundvelli laganna geti komið með þá skýringu að eingöngu sé um tilfallandi vinnu að ræða, jafnvel þótt vinnan hafi staðið yfir í einhvern tíma. Er þetta því liður í bættu eftirliti með því að koma í veg fyrir að þeir sem eru virkir á vinnumarkaði geti jafnframt fengið greiddar atvinnuleysisbætur eða sætt biðtíma eða viðurlögum á grundvelli laganna á sama tíma.“
Í máli þessu er óumdeilt að kærandi var við störf hjá Bi ehf. 22. ágúst 2012. Þá er einnig óumdeilt að kærandi tilkynnti ekki um störf sín hjá B ehf. Vinnumálastofnunar áður en hann hóf þar störf, þ.e. um hina tilfallandi vinnu í skilningi 35. gr. a. Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er atvinnuleitanda skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skylt að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Þá liggja víðtækar upplýsingar fyrir um stöðu atvinnuleitenda, meðal annars á heimasíðu Vinnumálastofnunarinnar. Þar kemur skýrt fram að atvinnuleitanda sjálfum ber að veita nákvæmar upplýsingar um hagi sína, meðal annars vegna tilfallandi tekna.
Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Háttsemi kæranda hefur því réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hann starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu eða að atvinnuleit hafi verið hætt. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 29. október 2012 í máli Aleksandr Klimov þess efnis að hann skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði er staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Helgi Áss Grétarsson