Mál nr. 113/2013
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 1. ágúst 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 113/2013.
1. Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 7. október 2013, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar þar sem hún hafi verið með sjálfstæðan rekstur frá 9. apríl 2013 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kæranda var einnig gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, að viðbættu 15% álagi, fyrir tímabilið 9. apríl til 17. ágúst 2013, samtals að fjárhæð samtals 694.402 kr. Fyrir hönd kæranda kærði B lögfræðingur ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með kæru, dags. 16. október 2013. Kærandi krefst þess að ákvörðun Vinnumálastofnunar verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 3. apríl 2013.
Eftirlitsdeild Vinnumálastofnunar óskaði eftir skriflegum skýringum frá kæranda 26. september 2013 vegna framkominna upplýsinga um að hún hefði verið við störf á sama tíma og hún þáði atvinnuleysisbætur. Meðal gagna sem eftirlitsdeild stofnunarinnar hafði undir höndum voru tilkynningar frá kæranda um dansnámskeið, auglýsing frá C. þar sem kærandi var tilgreind sem starfsmaður hjá fyrirtækinu, stundaskrá C. vorið 2013 og tilkynning á heimasíðu D um að kærandi væri komin til starfa hjá stofunni. Í tölvupósti kæranda til Vinnumálastofnunar 30. september 2013 kemur fram að danskennslan sé ekki í gangi allt árið og sé ekki kennt frá ca maí til september. Í bréfi umboðsmanns kæranda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. október 2013, segir að kærandi hafi sinnt danskennslu á veturna samhliða fastri vinnu hjá C sem hún eigi helmingshlut í og hugsanlega leiðbeint við dans í apríl og september.
Þann 30. september 2013 hringdi kærandi til Vinnumálastofnunar til að láta skrá sig af atvinnuleysisskrá. Að hennar sögn hugðist hún reyna að stofna sjálfstæðan rekstur. Þá barst Vinnumálastofnun tölvupóstur frá kæranda 30. september 2013 þar sem hún segist ekki hafa getað greitt sér laun fyrir vinnu hennar fyrir danskennslu. Segist hún vonast til þess að geta greitt laun í lok árs þegar öll dansnámskeiðin séu byrjuð.
Í kæru kemur fram að kærandi hafi misst fasta vinnu sína í lok marsmánaðar 2013 og því sótt í kjölfarið um atvinnuleysisbætur.
Kærandi eigi helmingshlut í C. Hún hafi í gegnum tíðina, samhliða fastri vinnu, sinnt danskennslu á vegum félagsins á veturna, en reksturinn hafi verið erfiður og allar tekjur félagsins farið í að greiða húsaleigu og kostnað. Kærandi hafi í þessu sambandi ekki getað greitt sér laun vegna starfseminnar og sinnt þessu aukastarfi af hugsjón fremur en af arðsvon. Í þessu sambandi sé rétt að ítreka að engin laun hafi verið greidd eða reiknuð, hvorki árið á undan né árið 2013.
Mikilvægt sé að halda því til haga að dansnámskeið á vegum félagsins fari fram á veturna og liggi starfsemin niðri á sumrin, eða frá maí og fram í september, sem sé hér um bil allt það tímabil sem liggi hér til grundvallar. Sem fyrr segir hafi kærandi engar tekjur haft frá því í apríl aðrar en þær atvinnuleysisbætur sem hún hafi fengið greiddar, enda hafi hún verið án atvinnu og þá hafi ekki verið nein starfsemi á vegum C yfir sumartímann og þá enn síður til neinir peningar í félaginu til að greiða laun.
Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps til laga um atvinnuleysistryggingar komi fram að sjálfstætt starfandi einstaklingur, sem greiðir staðgreiðslu af reiknuðu endurgjaldi og tryggingagjaldi einu sinni á ári, teljist ekki vera sjálfstætt starfandi einstaklingur í skilningi laganna og sé ástæðan sú að um mjög umfangslitla atvinnustarfsemi sé að ræða í slíkum tilvikum enda tekjuviðmið mjög lágt. Sé því litið svo á að um takmarkaða atvinnustarfsemi sé að ræða sem leiði ekki til réttinda innan kerfisins. Þá sé gert ráð fyrir því að við ákvarðanir um hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur teljist launamenn eða sjálfstætt starfandi einstaklingar í skilningi laganna sé meðal annars litið til ákvarðana skattyfirvalda um hvernig skattskilum þeirra hafi verið háttað samkvæmt gildandi lögum og reglum um tekjuskatt. Verði samkvæmt þessu að telja vafasamt að ætla að kæranda hafi verið skylt að leggja fram staðfestingu um stöðvun rekstrar, sbr. 21. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, enda starfsemin það umfangslítil að hún hefði sem slík ekki skapað kæranda réttindi til atvinnuleysisbóta innan kerfisins. Þegar horft sé til annarra ákvæða laganna, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. laganna um að horfa beri til hreyfinga í virðisaukaskattskrá ríkisskattstjóra við mat á því hvort starfsemi hafi verið stöðvuð, verði hvort eð er ekki talið að framangreint sé fortakslaust skilyrði fyrir rétti sjálfstætt starfandi einstaklinga til atvinnuleysisbóta.
Í tilviki kæranda sé til þess að líta að skv. 3. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt, nr. 50/1998, sé danskennsla undanþegin virðisaukaskatti og geti kærandi því ekki framvísað neinum virðisaukaskattskýrslum til að sýna fram á hreyfingar í rekstrinum. Hins vegar sýni bankayfirlit C fram á að starfsemin liggi niðri á sumrin, þ.e. hér um bil allt það tímabil sem liggi hér til grundvallar, og hins vegar að kærandi hafi engar tekjur haft af starfseminni. Jafnframt sýni bankayfirlit að kærandi hafi samviskusamlega endurgreitt félaginu reglulega þann kostnað sem félagið hafi lagt út fyrir hana. Þá beri bankayfirlitið vitni um fjárhagsstöðu félagsins sem lýsi sér meðal annars í því að félagið skuldi húsaleigu nokkra mánuði aftur í tímann.
Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé tekið fram að hinn tryggði aðili skuli upplýsa um breytingar sem kunni að verða á sínum högum og kunni að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum. Í þessu sambandi sé sérstaklega tilgreint hverju bótaþegi eigi að gera grein fyrir, þ.e. annars vegar námsþátttöku bótaþega og hins vegar tekjum hans fyrir tilfallandi vinnu og hversu vinnan stendur lengi yfir. Í tilviki kæranda sé ekki um neinar tekjur að ræða því vandséð hvernig kærandi eigi að hafa fyrirgert rétti sínum til bóta með þessu.
Það hljóti að vera markmið laganna um atvinnuleysistryggingar, sem og úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, að leiða í ljós hvort bótaþegar hafi raunverulega haft einhverjar aðrar tekjur á þeim tíma sem þeir þáðu bætur og því ekki uppfyllt þau skilyrði sem lögin setja fyrir greiðslu bóta úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Verði ekki talið að kærandi hafi, með því annars vegar að vera hluthafi í einkahlutafélagi sem ekki sinnir rekstri yfir sumartímann og hins vegar að hafa hugsanlega leiðbeint við dans í apríl og september, launalaust utan vinnutíma, talist „starfa á innlendum vinnumarkaði“ í skilningi ákvæðis 60. gr. laganna þannig að varði kæranda sviptingu atvinnuleysisbóta og greiðslu álags.
Hvað formhlið málsins varði sé rétt að koma því að, að telja verði að Vinnumálastofnun hafi tekið ákvörðun sína í málinu án þess að séð hafi verið til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðunin hafi verið tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Kærandi hafi fengið sent staðlað fyrirspurnarbréf 26. september 2013 og staðlaða órökstudda ákvörðun um sviptingu atvinnuleysisbóta með bréfi, dags. 7. október 2013, en þá hafi í raun ekkert legið fyrir í málinu um að kærandi hefði haft neinar aðrar tekjur á tímabilinu en hinar umþrættu atvinnuleysisbætur. Eina sem komið hafi fram í málinu hvað þetta varði sé að í bréfi Vinnumálastofnunar frá 26. september 2013 komi fram að stofnunin „[hefði] undir höndum upplýsingar um að [kærandi hefði] starfað sjálfstætt sem danskennari samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa tilkynnt það til stofnunarinnar“. Verði ekki séð að Vinnumálastofnun hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti áður en ákvörðunin var tekin, en því beri að halda til haga að ákvörðunin sé, eðli málsins samkvæmt, gríðarlega íþyngjandi fyrir kæranda.
Loks beri staðfest afrit af skattframtali C gjaldárið 2013, vegna tekjuársins 2012, vitni um erfiða fjárhagsstöðu félagsins og að engin laun hafi verið greidd umrætt tekjuár, en hið sama eigi við um árið 2013.
Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 14. janúar 2014, bendir Vinnumálastofnun á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Jafnframt bendir Vinnumálastofnun á 60. gr. laganna og sérstaklega á annan málslið lagagreinarinnar.
Það segi í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009, um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar, að meðal annars komi til greina að beita viðurlögum á grundvelli ákvæðisins þegar atvinnuleitandi gefi stofnuninni „vísvitandi rangar upplýsingar“ sem leiða til þess að atvinnuleitandi telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta. Þá sé gert ráð fyrir því að Vinnumálastofnun beiti viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fái greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni um að atvinnuleit sé hætt skv. 35. gr. a eða 10. gr. laganna.
Í kæru hafi komið fram að kærandi eigi helmingshlut í fyrirtækinu C og hafi sinnt danskennslu á vegum fyrirtækisins á veturna. Tekjur félagsins dugi þó einungis til að greiða fyrir húsaleigu og annan kostnað vegna rekstursins. Kærandi hafi því ekki getað greitt sér laun vegna starfseminnar. Telji kærandi að þótt hún hafi „hugsanlega leiðbeint við dans í apríl og september, launalaust, utan vinnutíma“ þá verði ekki séð að hún hafi starfað á innlendum vinnumarkaði. Þá telji umboðsmaður kæranda að Vinnumálastofnun hafi ekki „sinnt rannsóknarskyldu sinni“ við meðferð málsins.
Í máli kæranda liggi fyrir auglýsingar frá fyrirtæki hennar, C þar sem birt sé mynd af kæranda og símanúmer hennar. Haustnámskeið séu sögð byrja 26. ágúst og 2. september. Þá séu tilgreind þau námskeið sem kærandi kenni. Jafnframt liggi fyrir stundaskrá með danstímum kæranda á vorönn 2013. Einnig sé að finna í gögnum máls tilkynningu frá kæranda þar sem „... námskeið“ hjá C. sé auglýst. Þá sé einnig að finna tilkynningu af netsíðu D hársnyrtistofu frá 9. apríl 2013 þar sem kærandi sé boðin velkomin til starfa. Í sömu auglýsingu sé gefið upp símanúmer hennar vegna tímapantana.
Kærandi hafi sjálf tjáð Vinnumálastofnun að starfsemi skólans hafi verið farin í gang en að engin laun hafi verið greidd til hennar. Sama segi í kæru til úrskurðarnefndarinnar. Vinnumálastofnun hafi ekki verið kunnugt um störf kæranda enda hafi stofnuninni hvorki verið tilkynnt um störf hennar fyrir fyrirtækið né að hún væri einn eigandi þess. Vinnumálastofnun vilji vekja athygli á því að á kynningarfundum hjá stofnuninni, í bæklingi sem allir umsækjendur fái afhent þegar þeir staðfesti rafræna skráningu sína og á heimasíðu stofnunarinnar séu veittar upplýsingar um það að tilkynna þurfi allar þær tekjur eða aðrar breytingar sem verði á högum atvinnuleitanda er tengjast vinnufærni og möguleikum þeirra á að taka starfi.
Í máli þessu liggi fyrir að kærandi hafi verið í vinnu á sama tíma og hún þáði greiðslu atvinnuleysisbóta. Vinnumálastofnun hafi ekki borist tilkynning frá kæranda vegna vinnu hennar. Það ætti öllum að vera ljóst að atvinnuleitandi sem þiggur greiðslu atvinnuleysisbóta beri skylda til að tilkynna vinnu til Vinnumálastofnunar um leið og hann hefur störf. Það eigi jafnt við um störf sem séu tilfallandi, hlutastörf eða í því tilfelli sem viðkomandi hafi hætt atvinnuleit að öllu leyti. Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum til að tilkynna um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar, sbr. 35. gr. a laganna, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum.
Að öllu framangreindu virtu sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að stöðva skuli greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda og að hún skuli ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði, sbr. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Það sé einnig niðurstaða stofnunarinnar að kæranda beri að endurgreiða atvinnuleysisbætur að fjárhæð 694.402 kr. að meðtöldu 15% álagi skv. 2. mgr. 39. gr. laganna, sbr. ákvörðun dags. 7. október 2013.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. janúar 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 11. febrúar 2014. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.
2. Niðurstaða
Efnislega lýtur mál þetta að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ákvæðið er svohljóðandi, sbr. 23. gr. laga nr. 134/2009 og 4. gr. laga nr. 103/2011:
„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“
Í meðförum úrskurðarnefndarinnar hefur ákvæði þetta verið túlkað með þeim hætti að fyrsti málsliður þess eigi við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku. Þessi síðari málsliður á við í máli þessu.
Vinnumálastofnun sendi kæranda bréf, dags. 26. september 2013, þar sem óskað var eftir skýringum kæranda vegna framkominna upplýsinga um að hún hefði verið við störf á sama tíma og hún þáði greiðslu atvinnuleysisbóta. Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að meðal gagna sem eftirlitsdeild Vinnumálastofnunar hafi haft undir höndum hafi verið tilkynningar frá kæranda um dansnámskeið, auglýsing frá C þar sem kærandi hafi verið tilgreind starfsmaður og tilkynningar á heimasíðu D hársnyrtistofu þess efnis að kærandi væri komin til starfa hjá stofunni. Í gögnum málsins liggja fyrir auglýsingar frá C sem eru meðal annars stundaskrá vorannar 2013. Jafnframt tilkynning af Facebook-síðu D hársnyrtistofu frá 9. apríl 2013 þess efnis að kærandi sé komin til starfa. Í skýringarbréfi kæranda, dags. 30. september 2013, kveður kærandi að rétt sé að hún sé með sjálfstætt starfandi danskennslu en sú starfsemi liggi niðri yfir sumarið. Þá tók kærandi fram að hún hafi ekki getað greitt sér laun. Kærandi vék hins vegar ekki að starfi sínu á D hársnyrtistofu.
Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur sem hún fékk á tímabilinu 9. apríl til 17. ágúst 2013 auk þess sem ákveðið var að hún skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hefði starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði.
Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að kærandi starfaði við danskennslu hjá C í apríl 2013 og hefur hún ekki mótmælt því. Auk þess starfaði hún hjá D hárgreiðslustofu frá 9. apríl 2013. Kærandi veitti Vinnumálastofnun ekki upplýsingar um þessa atvinnuþátttöku sína. Hún var því í vinnu samhliða töku atvinnuleysisbóta og án þess að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar á högum sínum og möguleikum á að taka starfi. Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða telur að kærandi hafi með þessu brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun og beri að sæta viðurlögum skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Kæranda ber enn fremur að endurgreiða atvinnuleysisbætur sem hún fékk greiddar fyrir tímabilið 9. apríl til 17. ágúst 2013 að fjárhæð samtals 694.402 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Í kæru sinni gerði kærandi athugasemd við formhlið málsins, þ.e. að Vinnumálastofnun hafi tekið ákvörðun í málinu án þess að upplýsa það nægjanlega áður, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Sagðist kærandi hafa fengið staðlað fyrirspurnarbréf, dags. 26. september 2013, og staðlaða órökstudda ákvörðun um sviptingu atvinnuleysisbóta með bréfi, dags. 7. október 2013. Í bréfinu hafi komið fram að stofnunin hefði undir höndum upplýsingar um að kærandi hefði starfað sjálfstætt sem danskennari samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa tilkynnt það til stofnunarinnar.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á það með kæranda að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst hvað þetta varðar, enda lá fyrir að kærandi hafði unnið við danskennslu samhliða töku atvinnuleysisbóta. Það er kærandi fékk ekki upplýsingar um að störf fyrir hárgreiðslustofuna kæmu máli þessu við fyrr en á æðra stjórnsýslustigi kemur ekki að sök, enda lágu þegar fyrir upplýsingar um störf hennar við danskennslu. Engu að síður telur nefndin að rétt hafi verið að leggja einnig til grundvallar þær upplýsingar að kærandi starfaði jafnframt á hárgreiðslustofu. Hvað andmælarétt varðar er rétt að benda á að kærandi fékk tækifæri til að gera athugasemdir við þessar upplýsingar þegar úrskurðarnefndin veitti henni kost á að gera athugasemdir við greinargerð Vinnumálastofnunar með bréfi, dags. 27. janúar 2014. Af öllu þessu verður ekki séð annað en að allar upplýsingar hafi legið fyrir við meðferð málsins og kærandi hafi fengið tækifæri til að tjá sig um þær.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 7. október 2013 í máli A, þess efnis að hún skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði og að hún skuli endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 9. apríl til 17. ágúst 2013 að fjárhæð 603.828 kr. auk 15% álags eða samtals 694.402 kr., er staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson