Mál nr. 137/2013

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 19. ágúst 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 137/2013.

1. Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 7. október 2013, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda þar sem hún hafi verið að vinna hjá B samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hafi starfað að minnsta kosti tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi vildi ekki una hinni kærðu ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 18. nóvember 2013. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði endurskoðuð. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Kærandi sótti síðast um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 10. september 2013.

Gerður hafði verið námssamningur við kæranda 19. september 2013 vegna náms við skrifstofuskóla C og D. Þær upplýsingar bárust Vinnumálastofnun frá námskeiðshaldara að kærandi væri að vinna á fasteignasölu. Við skoðun málsins kom í ljós að kærandi var tilgreind sem sölufulltrúi B á heimasíðunni E. Kæranda var því sent bréf, dags. 24. september 2013, þar sem óskað var skýringa á ástæðum þess að hún hefði ekki tilkynnt um vinnu sína. Kærandi svaraði ekki bréfi þessu og var málið tekið fyrir á fundi Vinnumálastofnunar 4. október 2013 og ákveðið að kærandi skyldi sæta viðurlögum skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eins og rakið hefur verið.

Vinnumálastofnun barst tölvupóstur frá F, löggiltum fasteignasala, 7. október 2013. Þar er greint frá því að kærandi sé ekki að vinna á vegum B og hafi þar af leiðandi ekki þegið neinar launagreiðslur frá fasteignamiðluninni. Kærandi hafi verið tilgreind á heimasíðu fasteignamiðlunarinnar sem starfsmaður en það hafi verið gert að vanhugsuðu málið og að erfitt hafi reynst að afmá skráninguna vegna tæknilegra örðugleika.

Vinnumálastofnun tók málið fyrir að nýju 10. október 2013 skv. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og var fyrri ákvörðun stofnunarinnar staðfest.

Þann 15. október 2013 barst Vinnumálastofnun beiðni um rökstuðning á ákvörðun sinni frá 4. október 2013. Kærandi skilaði inn frekari gögnum í málinu 29. október 2013. Annars vegar var um að ræða bréf frá F, löggiltum fasteignasala, dags. 7. október 2013 og hins vegar bréf frá G, framkvæmdastjóra B, dags. 7. október 2013. Í fyrra bréfinu var greint frá því að kærandi hafi aðstoðað F við að setja inn auglýsingar á X vefsíðu vegna fasteigna sem hann hafði til sölu. Þetta hafi kærandi gert að hans beiðni og án þess að þiggja greiðslur fyrir. Þá var greint frá því að kærandi hafi verið tilgreind starfsmaður á heimasíðu B í því skyni að styrkja stöðu hennar sem atvinnuleitandi. Í bréfi framkvæmdastjórans komi fram að kærandi hafi aldrei verið starfsmaður B og hafi þar af leiðandi ekki þegið neinar launagreiðslur eða verktakagreiðslur frá B.

Rökstuðningur Vinnumálastofnunar var birtur með bréfi, dags. 31. október 2013.

Af hálfu kæranda kemur fram að hún telji að Vinnumálastofnun hafi ekki farið að stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, varðandi rannsóknarskyldu sína. Hún spyr hvort stofnunin hafi haft samband við B til þess að leita skýringa á því hvort og hvenær hún hafi starfað hjá fyrirtækinu, jafnframt hvaða rannsóknir Vinnumálastofnun hafi gert varðandi umræddar auglýsingar, hvar þær hafi birst, hvenær, hvers eðlis þær hafi verið og hvert hlutverk kæranda hafi verið í birtingu þeirra og hvort það sé öruggt að þær hafi birst.

Kærandi segir að að áeggjan F, löggilts fasteignasala, sem hún hafi e.t.v. ekki skilið fullkomlega, hafi hún sett inn á ferilskrá sína að hún vinni hjá B, það myndi auka líkur hennar á að komast í atvinnuviðtal og að fá vinnu. Með því að setja nafn og mynd af sér á heimasíðu B væri hægt að sannreyna að hún ynni þar og þá gæti F gefið umsögn og meðmæli. Þetta hafi þau talið réttlætanlegt vegna erfiðra aðstæðna hennar, þó það væri ekki sannleikanum samkvæmt og setti réttindi hennar ekki í hættu varðandi reglur Vinnumálastofnunar. Af sömu ástæðu hafi F sannfært hana um að setja inn þrjár auglýsingar um húsnæði á X samskiptavef. Þau hafi þá verið farin að búa saman og þetta hafi verið gert á heimili þetta. Hvorugt þeirra hafi talið þetta vera vinnu heldur greiðasemi við sambýling og ekki vera tilkynningarskylt og án greiðslna. Kærandi bendir á að hún hafi upplýst Vinnumálastofnun um X vefsíðuna þar sem hún hafi ekki haft neitt að fela. Hún hafi ekki talið sig vera að brjóta reglur Vinnumálastofnunar á neinn hátt en eftir þeim hafi hún alltaf farið af bestu samvisku.

Kærandi telur einnig að Vinnumálastofnun beri að taka tillit til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, en það sé ekki gert þegar refsing sé ákvörðuð í málinu. Hún sé erlendur ríkisborgari á Íslandi og hafi ekki það bakland sem Íslendingar hafi.

Jafnframt kemur fram af hálfu kæranda að hún hafni því að hafa starfað á vinnumarkaði samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur frá Vinnumálastofnun og öllum þeim málsástæðum sem stofnunin byggi ákvörðun sína og kröfu á. Telji kærandi að atvik þau sem mál þetta sé sprottið af geti með engu móti falið í sér brot gegn ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar og þar af leiðandi varðað viðurlög skv. 60. gr. þeirra laga. Þá telji kærandi að málsmeðferð Vinnumálastofnunar sé verulega ábótavant. Kærandi sé í virkri atvinnuleit, hafi aldrei starfað fyrir B, hvorki sem launþegi né verktaki, eða þegið greiðslur í einu eða öðru formi frá félaginu eða öðrum.

Kærandi fellst ekki á að það að veita sambýlismanni sínum aðstoð á sameiginlegu heimili þeirra, utan vinnustaðar sambýlismannsins og á frítíma beggja, við að skrifa auglýsingu á X, móðurmáli sínu, geti talist brot gegn ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar og hvað þá varðað hana verulegum og íþyngjandi viðurlögum. Vinnumálastofnun virðist ekki hafa aflað nokkurra upplýsinga um þessar auglýsingar til að kanna hvers eðlis þær hafi verið, hlutverk kæranda við birtingu o.s.frv. Ekkert sé um þær í gögnum málsins né hafi verið óskað frekari gagna. Sé þessi málatilbúnaður því fráleitur, úr lausu lofti gripinn og hafi Vinnumálastofnun langt í frá uppfyllt rannsóknarskyldu þá sem á stofnuninni hvíli skv. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Fram hafi komið í rökstuðningi Vinnumálastofnunar að kærandi hafi greint frá því á námskeiði hjá H að hún hafi starfað fyrir fasteignasölu. Það sé ekki rétt. Á námskeiði í gerð ferilskráa hjá H hafi kærandi tilgreint sig sem starfsmann fasteignasölu. Hafi það aðeins verið gert af þeirri ástæðu einni að kærandi hafi haft í hyggju að reyna að auka atvinnumöguleika í ljósi takmarkaðrar starfsreynslu sinnar á Íslandi, og að áeggjan sambýlismanns sín hafi hún hugsað sér að tilgreina í atvinnuumsóknum að hún hafi starfað á þessari fasteignasölu í von um að auka möguleika sína á að komast í atvinnuviðtal og fá vinnu. Kærandi viðurkennir að eftir á séð hafi það verið fráleitt þar sem hún hafi afar litla íslensku- og enskukunnáttu, enga þekkingu á fasteignaviðskiptum né hafi hún færni til að starfa hjá slíku félagi.

Engin viðhlítandi rök hafi verið færð fyrir því í ákvörðun Vinnumálastofnunar að taka ekki gildar yfirlýsingar F, löggilts fasteignasala, og G, framkvæmdastjóra B. Þvert á móti byggi Vinnumálastofnun niðurstöðu sína, að því er virðist, nær eingöngu á framburði starfsmanns H og útprentun af heimasíðu B.

Kærandi bendir á að forsenda þess að mál hljóti rétta og sanngjarna afgreiðslu sé að það sé nægilega undirbúið og rannsakað af hálfu stjórnvalds áður en ákvörðun sé tekin. Í samræmi við vandaða og góða stjórnsýsluhætti telji kærandi að Vinnumálastofnun hefði borið að staðreyna hvort upplýsingar frá starfsmanni H væru réttar með fullnægjandi hætti en það hefði stofnuninni verið í lófa lagið með því að hafa samband við fasteignasöluna og ganga úr skugga um hvort svo væri.

Ákvörðun Vinnumálastofnunar um að svipta kæranda rétti til atvinnuleysisbóta skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi bein og verulega íþyngjandi áhrif á hana en atvinnuleysisbætur hennar hafi verið þær einu tekjur sem hún hafi haft til framfærslu.

Í greinargerð sinni til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 27. janúar 2014, bendir Vinnumálastofnun á að mál þetta varði viðurlög vegna brota á 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Stofnunin bendir á að 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar taki á því þegar atvinnuleitandi starfi á vinnumarkaði til lengri eða skemmri tíma samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar um að upplýsa Vinnumálastofnun um störf sín.

Þá segi jafnframt í 13. gr. laganna að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé að finna nánari útlistun á því hvað teljist til virkrar atvinnuleitar. Það sé ljóst að aðili sem starfi á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.

Í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar hafi kærandi gert margvíslegar athugasemdir við ákvörðun og málsmeðferð Vinnumálastofnunar. Komi meðal annars fram í kæru að kærandi telji að rannsóknarregla stjórnsýslulaga hafi ekki verið virt í málinu. Þá taki kærandi fram í kæru sinni að hún hafi að áeggjan F, löggilts fasteignasala, sett inn á ferilskrá sína að hún væri að vinna hjá B þar sem það myndi auka líkur hennar á að komast í atvinnuviðtal og fá vinnu. Með því að setja nafn hennar og mynd á heimasíðu fyrirtækisins væri hægt að sannreyna að hún ynni hjá B. Af sömu ástæðu hafi F sannfært kæranda um að birta þrjár auglýsingar um húsnæði á X samskiptavef. Þetta hafi hún gert af greiðasemi við F og án greiðslna.

Að mati Vinnumálastofnunar bendi fyrirliggjandi gögn til þess að kærandi hafi verið við störf fyrir B samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta, enda hafi verið greint frá því í bréfi F að kærandi hafi aðstoðað hann við að setja inn auglýsingar á X heimasíðu. Af bæði ferilskrá kæranda sem liggi fyrir hjá stofnuninni og upplýsingum af heimasíðu B megi ráða að hún sé starfsmaður fasteignamiðlunarinnar. Einnig liggi fyrir að kærandi hafi greint frá því á námskeiði hjá skrifstofuskóla C og D að hún starfi fyrir fasteignasölu. Að mati Vinnumálastofnunar vegi upptalin gögn þyngra en framkomnar yfirlýsingar F löggilts fasteignasala Bog G, framkvæmdastjóra hennar.

Það sé mat Vinnumálastofnunar að kærandi hafi starfað á sama tíma og hún hafi þegið atvinnuleysisbætur. Kærandi hafi ekki tilkynnt um starf sitt til Vinnumálastofnunar. Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tilfallandi vinnu skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum við stofnunina og eigi að sæta viðurlögum í samræmi við brot sitt.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. febrúar 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 15. febrúar 2014.

Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 11. febrúar 2014. Í því kemur meðal annars fram að rétt sé að fram komi að ástæða þess að andmælabréfi frá Vinnumálastofnun, dags. 24. september 2013, hafi ekki verið svara sé sú að Vinnumálastofnun sendi bréfið á rangt heimilisfang. Kærandi hafi þá verið flutt búferlum og ekki fengið spurnir af málinu fyrr en eftir að andmælafresti lauk. Um leið og kærandi fékk upplýsingar um efni bréfsins hafi verið haft samband við stofnunina í þeirri viðleitni að skýra mál kæranda og leiðrétta þær upplýsingar sem umrædd ákvörðun hafi byggst á. Síðan þá hafi kærandi gert ítrekaðar tilraunir til þess að fá þeirri ákvörðun hrundið en án árangurs.

Kærandi hafni því að hafa starfað á vinnumarkaði samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur frá Vinnumálastofnun og öllum þeim málsástæðum sem stofnunin hafi byggt ákvörðun sína og kröfu á. Kærandi telji að atvik þau sem mál þetta sé sprottið af geti með engu móti falið í sér brot gegn ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar og þar af leiðandi varðað viðurlög skv. 60. gr. laganna. Þá telji kærandi að málsmeðferð Vinnumálastofnunar sé verulega ábótavant. Kærandi sé í virkri atvinnuleit, hafi aldrei starfað fyrir B, hvorki sem launþegi né verktaki, eða þegið greiðslur í einu eða öðru formi frá félaginu eða öðrum.

Meðal frekari athugasemda kæranda er að hún telji að ekki virðist hafa verið gætt að hinni óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um að túlka skuli allan vafa borgaranum í hag þegar um matskenndar ákvarðanir stjórnvalds sé að ræða. Réttaráhrif beitingar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar verði að teljast afar íþyngjandi og geti engan veginn talist eðlilegt að slíku ákvæði sé beitt eða til þess vísað í tilvikum þar sem engum haldbærum gögnum eða sönnunum sé til að dreifa sem styðji niðurstöðu Vinnumálastofnunar.

Loks vísar kærandi máli sínu til stuðnings til niðurstöðu úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í máli nr. 112/2013 en hún telji að um sambærileg atvik sé að ræða þar sem felld var úr gildi ákvörðun Vinnumálastofnunar um að fella niður atvinnuleysisbætur á grundvelli 60. gr. laganna, meðal annars af þeirri ástæðu að málið væri ekki nægilega rannsakað. Jafnframt bendir kærandi á að stjórnvöld geti ekki tekið íþyngjandi ákvarðanir nema þær eigi sér stoð í lögum, sbr. lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, auk þess sem gæta verði að settum málsmeðferðarreglum. Viðurkennt sé að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé því strangari kröfur séu gerðar til þess að lagaheimild sem ákvörðun sé reist á sé skýr. Séu uppi tveir kostir við skýringu lagaheimildar skuli velja þá sem sé hagkvæmari þeim manni sem valdbeiting stjórnvalds beinist að.

2. Niðurstaða

Mál þetta lýtur að túlkun á 1. mgr. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, eins og því ákvæði var breytt með 23. gr. laga nr. 134/2009 og 4. gr. laga nr. 103/2011 en helsti tilgangur ákvæðisins er að tryggja að atvinnuleitendur veiti réttar upplýsingar um hagi sína í atvinnumálum og upplýsi um breytingar sem á þeim kunna að verða. Með þessu á meðal annars að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“. Frá 3. september 2011 hefur ákvæðið verið svohljóðandi:

„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Ofangreint ákvæði var í gildi þegar Vinnumálastofnun bárust upplýsingar frá námskeiðshaldara hjá H í september 2013 þess efnis að kærandi væri að vinna á fasteignasölu.

Ákvæði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar var síðast breytt með 4. gr. laga nr. 103/2011. Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 103/2011 um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar kemur fram að líta skuli svo á að atvinnuleysisbóta sé aflað með sviksamlegum hætti ef hinn tryggði lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar er kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum. Samkvæmt ákvæðinu hefur það því sömu afleiðingar og að gefa Vinnumálastofnun rangar upplýsingar.

Kærandi var tilgreind á heimasíðu B sem sölufulltrúi. Kærandi kveðst hafa sett inn á ferilskrá sína að hún hafi verið að vinna B til þess að auka líkur hennar á að fá vinnu. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda og sambýlismanni hennar, sem er löggiltur fasteignasali á B, hafi hún aðstoðað hann við að setja inn efni á X síður á móðurmáli sínu. Framkvæmdastjóri B hefur með yfirlýsingu sinni, dags. 7. október 2013, staðfest að kærandi hafi aldrei verið starfsmaður B og þar af leiðandi ekki þegið neinar launagreiðslur eða verktaktagreiðslur af einu eða öðru formi frá fasteignamiðluninni. Jafnframt hefur framkvæmdastjórinn staðfest í símtali við starfsmann úrskurðarnefndarinnar að kærandi vann hvorki fyrir fasteignamiðlunina né þáði launagreiðslur af nokkru tagi. Nafn kæranda hafi verið sett á vef B án vitundar framkvæmdastjórans og tekið út skömmu síðar, í þeim tilgangi sem kærandi hefur þegar tilgreint í rökstuðningi sínum.

Samkvæmt samskiptasögu Vinnumálastofnunar hefur kærandi verið iðin við að sækja um störf, meðal annars er skráð bæði 20. september og 21. október 2013 að kærandi hafi sótt um vinnu á tíu stöðum frá seinustu staðfestingu, þá er skráð 20. ágúst að kærandi hafi sótt um vinnu á tveimur stöðum frá seinustu staðfestingu, sem og 20. maí 2013. Samkvæmt því var kærandi í virkri atvinnuleit á sama tíma og hún þáði greiðslur atvinnuleysisbóta og sótti námskeið í gerð ferilskráa.

Með vísan til framangreinds, sérstaklega virkni hennar í atvinnuleit og yfirlýsingar framkvæmdastjóra B, er því ekki unnt að fallast á það með Vinnumálastofnun að kærandi hafi verið starfandi á vinnumarkaði á sama tíma og hún þáði atvinnuleysisbætur. Að mati úrskurðarnefndarinnar varðar umrædd háttsemi kæranda ekki við 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Með vísan til alls framangreinds er ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 4. október 2013 í máli A hrundið.

Úrskurðarorð

Hinni kærðu ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 4. október 2013 í máli A þess efnis að hún skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði er hrundið.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson