Mál nr. 293/2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 293/2016

Fimmtudaginn 8. desember 2016

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Agnar Bragi Bragason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 8. ágúst 2016, kærir A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, um að skerða greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar vegna dánarbóta sem hún fær greiddar frá Tryggingastofnun ríkisins.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 14. október 2015 og var umsóknin samþykkt þann 16. nóvember 2015. Kærandi fékk greiddan makalífeyri frá þremur lífeyrissjóðum og dánarbætur frá Tryggingastofnun ríkisins samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta og Vinnumálastofnun skerti greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar af þeim sökum í samræmi við reiknireglu 1. málsl. 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem staðfesti ákvörðunina með úrskurði 26. ágúst 2016. Kærandi fékk ákvarðaðar áframhaldandi dánarbætur frá Tryggingastofnun í maí 2016 á grundvelli sérstakra aðstæðna, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Þær greiðslu komu einnig til frádráttar frá greiðslum atvinnuleysisbóta kæranda, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006.

Kæra vegna áframhaldandi skerðingar barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 8. ágúst 2016. Með bréfi, dags. 9. ágúst 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 16. september 2016. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. september 2016, var greinargerð Vinnumálastofnunar send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að Tryggingastofnun ríkisins hafi samþykkt að framlengja greiðslu dánarbóta til hennar á grundvelli 6. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Þær bætur séu í eðli sínu félagsleg aðstoð, sem komi oftast frá sveitarfélögum en ekki ríkinu, en slíkar greiðslur skerði ekki atvinnuleysisbætur. Kærandi telur þær greiðslur sem hún fái frá Tryggingastofnun vera sambærilegar og félagsleg aðstoð sveitarfélaga og því sé henni mismunað með skerðingu á atvinnuleysisbótum. Kærandi bendir á að dánarbætur séu ekki greiddar nema Tryggingastofnun telji að sérstakar aðstæður séu fyrir hendi. Stofnunin hafi metið það svo að hennar aðstæður væru sérstakar og því hafi dánarbætur til hennar verið framlengdar um 12 mánuði. Að mati kæranda hafi ákvörðun um framlengingu dánarbóta verið tekin á allt öðrum forsendum en fyrri ákvörðun um greiðslu dánarbóta í sex mánuði.

Kærandi telur að ekki sé lagaheimild fyrir því að skerða atvinnuleysisbætur hennar með framangreindum hætti. Þær greiðslur sem hún fái frá Tryggingastofnun komi ekki á nokkurn hátt í veg fyrir að geti sinnt vinnu, ólíkt öðrum greiðslum eins og umönnunarbótum, sjúkradagpeningum og endurhæfingarlífeyri. Þá sé fráleitt að telja greiðslurnar ætlaðar henni til framfærslu, enda sé um óverulega fjárhæð að ræða.

III. Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að ákvörðun um skerðingu atvinnuleysistrygginga kæranda vegna makalífeyrissgreiðslna og dánarbóta sé tekin á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Í ákvæðinu séu taldir upp einstakir tekjuliðir sem skuli koma til frádráttar atvinnuleysisbótum. Hvorki makalífeyrissgreiðslur né dánarbætur séu þar á meðal. Af efni 1. mgr. 36. gr. laganna megi þó ráða að þrátt fyrir upptalningu einstakra tekjuliða, sem komi til frádráttar greiðslu atvinnuleysistrygginga, sé ákvæðinu einnig ætlað að ná til annarra greiðslna sem hinn tryggði kunni að fá frá öðrum aðilum.

Í 2. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 sé sérstaklega gerð grein fyrir þeim greiðslum sem ekki komi til frádráttar greiðslum atvinnuleysistrygginga. Samkvæmt ákvæðinu skuli Vinnumálastofnun meta í hverju tilviki hvort greiðsla, sem ekki sé sérstaklega talin upp í ákvæðinu og sé ekki ætluð til framfærslu hins tryggða, skuli koma til frádráttar samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis. Þar sem dánarbætur sem kærandi fái frá Tryggingastofnun ríkisins séu ætlaðar til framfærslu eftirlifandi maka verði ekki séð að slíkar greiðslur geti fallið undir undanþáguákvæði 2. mgr. 36. gr. laganna. Vinnumálastofnun bendir á að barnalífeyris-greiðslur hafi ekki komið til skerðingar á atvinnuleysisbótum samkvæmt 36. gr. laga nr. 54/2006, enda séu slíkar greiðslur ekki ætlaðar til framfærslu hins tryggða heldur barna hans.

Samkvæmt skýru fordæmi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða skuli dánarbætur koma til frádráttar á atvinnuleysisbótum samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laganna þar sem um sé að ræða aðrar greiðslur sem ætlaðar séu til framfærslu hins tryggða. Úrskurðarnefndin hafi kveðið upp úrskurð í sambærilegum deilumálum og nú sé til umfjöllunar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Vinnumálastofnun bendi til dæmis á mál nr. 77/2012, 19/2015 og 20/2016 þar sem nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að dánarbætur og makalífeyrir ætti að koma til frádráttar atvinnuleysisbótum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Í máli kæranda nr. 20/2016 hafi úrskurðarnefnd velferðarmála talið að dánarbætur sem greiddar séu af Tryggingastofnun falli utan 2. mgr. 36. gr. laganna og að mati Vinnumálastofnunar sé eðli dánarbóta óbreytt, þrátt fyrir framlengingu þeirra vegna sérstakra aðstæðna. Slíkar bætur falli því áfram undir 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Vinnumálastofnun bendir á að við mat á því hvort heimilt sé að framlengja dánarbætur, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 99/2007, hafi Tryggingastofnun lagt það til grundvallar að ef fjárhags- og félagslegar aðstæður eftirlifandi maka væru mjög slæmar gæti viðkomandi sótt um framlengingu dánarbóta. Það sé mat Vinnumálastofnunar að framlengdar dánarbætur séu ætlaðar til framfærslu maka þar sem allir sem missi maka innan 67 ára geti fengið greiddar dánarbætur óháð þeim kostnaði sem fylgi andláti. Þá sé enn fremur litið sérstaklega til fjárhags- og félagslegra aðstæðna við ákvörðun á framlengingu bóta. Vinnumálastofnun telur að rétt hafi verið að skerða greiðslur atvinnuleysisbóta til handa kæranda vegna dánarbóta á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006.

IV. Niðurstaða

Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að skerða greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda á grundvelli 36. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar vegna dánarbóta sem hún fær greiddar frá Tryggingastofnun ríkisins.

Í 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um frádrátt frá atvinnuleysisbótum vegna tekna hins tryggða. Þar segir í 1. mgr.:

„Þegar samanlagðar tekjur af hlutastarfi hins tryggða, sbr. 17. eða 22. gr., og atvinnuleysisbætur hans skv. 32.–34. gr. eru hærri en sem nemur óskertum rétti hans til atvinnuleysisbóta að viðbættu frítekjumarki skv. 4. mgr. skal skerða atvinnuleysisbætur hans um helming þeirra tekna sem umfram eru. Hið sama gildir um tekjur hins tryggða fyrir tilfallandi vinnu, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar, um elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum, greiðslur úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem eru komnar til vegna óvinnufærni að hluta, fjármagnstekjur hins tryggða og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum. Eingöngu skal taka tillit til þeirra tekna sem hinn tryggði hefur haft á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur, sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum.“

Ákvæði 36. gr. laga nr. 54/2006 ber yfirskriftina „Frádráttur vegna tekna“. Af henni verður ráðið að tekjur þess sem fær greiddar atvinnuleysisbætur komi til frádráttar, með nánar tilteknum hætti. Líkt og fram kemur í ákvæðinu koma tekjur af hlutastarfi og tekjur af tilfallandi vinnu til frádráttar af atvinnuleysisbótum, en í ákvæðinu eru einnig taldar upp ákveðnar greiðslur sem hið sama gildir um. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ekki um tæmandi talningu að ræða, hvorki varðandi tegund greiðslna né hvaðan greiðslurnar koma, enda segir í ákvæðinu „og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum“. Úrskurðarnefndin telur því nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort dánarbætur, sem kærandi fær greiddar frá Tryggingastofnun ríkisins á grundvelli laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, teljist til tekna í skilningi ákvæðisins.

Hugtakið „tekjur“ er ekki skilgreint í lögum um atvinnuleysistryggingar. Við mat á því hvaða greiðslur falli undir 1. mgr. 36. gr. laganna telur úrskurðarnefnd velferðarmála því rétt að líta til þess hvað telst til skattskyldra tekna samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Í 7. gr. laga um tekjuskatt kemur fram að skattskyldar tekjur séu hvers konar gæði, arður, laun og hagnaður sem skattaðila hlotnast og metin verða til peningaverðs og skiptir ekki máli hvaðan þær stafa eða í hvaða formi þær eru. Nokkrar undantekningar eru frá þeirri meginreglu að allar tekjur, hlunnindi og fríðindi séu skattskyldar tekjur og er þá sérstaklega kveðið á um þær undantekningar í lögum. Ekki er að finna slíka undanþágu er varðar dánarbætur og er því um skattskyldar tekjur að ræða. Að mati úrskurðarnefndarinnar ber því að telja umdeildar greiðslur til tekna samkvæmt 1. mgr. 36. g. laga um atvinnuleysistryggingar.

Í 2. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um undanþágu frá frádráttarreglu 1. mgr. 36. gr. laganna en þar segir:

„Umönnunargreiðslur sem ætlaðar eru til að mæta útlögðum kostnaði vegna veikinda eða fötlunar barns, styrkir úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem ekki eru ætlaðir til framfærslu hins tryggða og styrkir úr opinberum sjóðum eða sambærilegum sjóðum sem hinn tryggði fær til þróunar eigin viðskiptahugmyndar skulu ekki koma til frádráttar greiðslum samkvæmt lögum þessum. Þegar um er að ræða aðrar áður ótaldar greiðslur sem ekki eru ætlaðar til framfærslu hins tryggða skal Vinnumálastofnun meta í hverju tilviki hvort þær skuli koma til frádráttar atvinnuleysisbótum skv. 1. mgr.“

Um dánarbætur er fjallað í 6. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Þar kemur fram í 1. mgr. að heimilt sé að greiða hverjum þeim, sem verði ekkja eða ekkill innan 67 ára aldurs, dánarbætur í sex mánuði eftir andlát maka. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að ef hlutaðeigandi sé með barn yngra en 18 ára á framfæri eða við aðrar sérstakar aðstæður sé heimilt að greiða bætur í að minnsta kosti 12 mánuði til viðbótar, en þó aldrei í lengri tíma en 48 mánuði. Hvorki í lögum um félagslega aðstoð né athugasemdum með frumvarpi til laganna er nánar afmarkað hvað fallið geti undir „sérstakar aðstæður“ samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna. Tryggingastofnun ríkisins metur því sérstaklega í hverju tilviki hvort sérstakar aðstæður séu fyrir hendi. Um framlengingu dánarbóta segir meðal annars á vefsíðu Tryggingastofnunar ríkisins að ef fjárhags- og félagslegar aðstæður eftirlifandi maka séu mjög slæmar geti hann sótt um framlengingu dánarbóta. Í ljósi þess að allir sem missa maka innan 67 ára aldurs geta fengið greiddar dánarbætur óháð kostnaði sem fylgir andláti og þar sem litið er til fjárhags- og félagslegra aðstæðna eftirlifandi maka við ákvörðun um framlengingu bóta, er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að dánarbætur séu ætlaðar til framfærslu eftirlifandi maka. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að dánarbætur sem kærandi fær greiddar frá Tryggingastofnun ríkisins falli ekki undir undanþágu 2. mgr. 36. gr. laganna.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að Vinnumálastofnun hafi borið að skerða atvinnuleysisbætur til kæranda vegna dánarbóta sem kærandi fær greiddar frá Tryggingastofnun ríkisins. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, í máli A, um að skerða greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar vegna dánarbóta sem hún fær greiddar frá Tryggingastofnun ríkisins er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson