Mál nr. 146/2013

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 16. september 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 146/2013.

1. Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 20. nóvember 2013, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda því samkvæmt fyrirliggjandi gögnum væri ljóst að hann hefði þegið greiðslur atvinnuleysisbóta án þess að eiga rétt til þeirra. Ljóst væri að kærandi hefði verið að vinna sem þjálfari í B og taldi Vinnumálastofnun að kærandi hefði í umrætt sinn vísvitandi látið hjá líða að tilkynna stofnuninni um framangreind atvik. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kæranda var með sama bréfi gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 24. september 2013 til 31. október 2013 samtals með 15% álagi að fjárhæð 212.368 kr. skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 11. desember 2013. Kærandi krefst þess að ákvörðun Vinnumálastofnunar verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að rétt hafi verið staðið að ákvörðun stofnunarinnar.

Kærandi sótti síðast um atvinnuleysisbætur með umsókn 24. september 2013.

Þann 8. nóvember 2013 sendi Vinnumálastofnun kæranda bréf þess efnis að stofnunin hefði undir höndum upplýsingar um að kærandi hefði starfað sem einkaþjálfari samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt um það til stofnunarinnar. Var kæranda veittur frestur til 15. nóvember 2013 til að skila inn skýringum og athugasemdum vegna þessa. Þann 12. nóvember barst tölvupóstur frá kæranda þar sem hann tók fram að hann hefði verið þjálfari í nokkrum tímum hjá líkamsræktarstöð í heimabæ sínum út af áhuga sínum á líkamsrækt. Tók kærandi fram að hann hefði ekki fengið nein laun greidd.

Mál kæranda var tekið fyrir á fundi hjá Vinnumálastofnun 18. nóvember 2013. Af gögnum málsins þótti ljóst að hann hefði verið við störf samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta. Þau gögn sem lágu fyrir voru tímatafla B og skýringar hans, dags. 12. nóvember 2013. Það var mat Vinnumálastofnunar að kærandi hefði brugðist skyldum sínum við stofnunina með því að tilkynna ekki um vinnu hans hjá B og beri honum því að sæta viðurlögum skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi gaf þær skýringar að hann hefði tekið að sér kennslu í B og um sé að ræða áhugamál sem hann fái ekki greitt fyrir. Það var mat Vinnumálastofnunar að slík kennsla teljist til starfs á innlendum vinnumarkaði í skilningi 60. gr. laganna sem kæranda bar að hafa tilkynnt um til stofnunarinnar. Þótt kærandi hafi ekki fengið greidd laun fyrir starf sitt hjá B þá geti það ekki leitt til þess að honum beri ekki að sæta viðurlögum, en af orðalagi 60. gr. laga um atvinnuleysistrygginga sé ljóst að greiðsla launa sé ekki gert að skilyrði fyrir beitingu viðurlaga samkvæmt ákvæðinu.

Var kæranda tilkynnt niðurstaða Vinnumálastofnunar með bréfi, dags. 20. nóvember 2013. Þar sagði enn fremur að það væri niðurstaða stofnunarinnar að kærandi skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur vegna tímabilsins 24. september til 31. október 2013 að fjárhæð 212.368 kr. með 15% álagi sem yrði innheimt skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Að lokum var kæranda leiðbeint um rétt sinn til rökstuðnings fyrir ákvörðun stofnunarinnar, rétti sínum til endurupptöku á málinu sem og um kæruheimild til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi á ákvörðun stofnunarinnar þann 25. nóvember og var rökstuðningur veittur 6. desember 2013.

Í kæru greinir kærandi frá því að hann sé atvinnulaus eins og Vinnumálastofnun hafi réttilega verið upplýst um. Jafnframt uppfylli kærandi skilyrði til töku atvinnuleysisbóta. Það liggi hins vegar fyrir að kærandi hafi leiðbeint í nokkra tíma á heilsuræktarstöð í heimabæ sínum. Um sé að ræða áhugamál hans. Þá sé óumdeilt í málinu að hann þáði engin laun fyrir þessar athafnir sínar, enda hafi Vinnumálastofnun ekki gert ágreining um það heldur talið greiðslu launa ekki skilyrði fyrir niðurstöðu sinni.

Ágreiningurinn í málinu felist í því hvort athafnir kæranda geri það að verkum að hann teljist hafa í skilningi laga starfað á innlendum vinnumarkaði, sbr. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, hvort hann teljist hafa hætt virkri atvinnuleit, sbr. 10. gr. laganna, sbr. og 13. og 14. gr., og hvort hann hafi tekið tilfallandi vinnu, sbr. 35. gr. a laganna.

Kærandi telji það alveg skýrt að þótt hann leiðbeini í nokkrar klukkustundir á heilsuræktarstöð sem áhugamál án þess að fá greidd laun fyrir það geti það engan veginn leitt til þess að hann teljist starfa á innlendum vinnumarkaði, að hann teljist hafa hætt virkri atvinnuleit eða að hann teljist hafa tekið tilfallandi vinnu. Þvert á móti séu staðreyndir máls þær að hann hafi ekki vinnu og þiggi því ekki laun. Hins vegar sé þátttaka kæranda í samfélaginu til þess fallin að auka líkur hans á því að fá vinnu og geta því hætt að þiggja atvinnuleysisbætur, sérstaklega sé framangreind athöfn hans til þess fallin þar sem hún gæti beinlínis leitt til þess að hann fengi vinnu sem leiðbeinandi.

Ákvörðun Vinnumálastofnunar sé verulega íþyngjandi fyrir kæranda og lúti að grundvallar-hagsmunum hans varðandi það að sjá fyrir sér og fjölskyldu sinni. Í því ljósi hafi Vinnumálastofnun borið að nálgast málið og beri því að túlka þröngt þær lagaheimildir sem stofnunin vísar til.

Vinnumálastofnun hafi vísað til 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 13. og 14. gr. laganna, þar sem kveðið sé á um það að kæranda beri að tilkynna um það ef hann hættir virkri atvinnuleit. Í máli þessu liggi ekkert fyrir um það að kærandi hafi hætt virkri atvinnuleit. Sé sleggjudómum Vinnumálastofnunar um það harðlega mótmælt sem röngum og ósönnuðum. Staðreynd málsins sé sú að kærandi sé enn að leita sér að atvinnu með virkum hætti, það að kynna sig á líkamsræktarstöð í heimabæ sínum sé hluti af því að vera virkur í samfélaginu og leita atvinnu. Afstaða Vinnumálastofnunar eigi því ekki við nein rök að styðjast, heldur sé hún röng og ekki í samræmi við lög.

Þá hafi Vinnumálastofnun vísað til 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar og fullyrt að kærandi hafi fengið tilfallandi vinnu en kærandi bendi á að hugtakið vinna sé ekki skilgreint í lögunum. Af samhengi hugtaksins innan laganna og tilgangi laganna verði hins vegar að telja ljóst að hugtakið vinna vísi til launaðs starfs, annaðhvort í eigin rekstri eða í annarra þjónustu, sbr. orðskýringar 3. gr. laganna. Þá sé það í fullu samræmi við almenna málnotkun að hugtakið vinna vísi til launaðs starfs í annarra þágu. Hins vegar megi Vinnumálastofnun vera það ljóst að hugtakið taki ekki til áhugamála, athafna kæranda í atvinnuleit eða annarra athafna kæranda þar sem ekkert vinnuréttarsamband sé á milli hans og annarra og þar sem hann fái ekki laun greidd fyrir athafnir sínar. Afstaða Vinnumálastofnunar eigi því ekki við nein rök að styðjast að því er varði tilvitnað ákvæði, ekki frekar en að því er varði virka atvinnuleit.

Að því er varði tilvísun Vinnumálastofnunar til 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þá sé þar um að ræða lagaákvæði sem sé í raun refsiákvæði. Því sé enn brýnna við beitingu þess að gæta að því að um íþyngjandi lagaákvæði sé að ræða sem skýra beri þröngt. Stofnunin hafi haldið því fram að kærandi starfi á innlendum vinnumarkaði í skilningi ákvæðisins og vísi þar til launalausra leiðbeininga kæranda í nokkrar stundir. Það sé illskiljanlegt hvernig Vinnumálastofnun hafi komist að niðurstöðu sinni. Hugtakið „starf á innlendum vinnumarkaði“ sé ekki skilgreint í lögunum en aftur leiði samhengi þess við önnur ákvæði laganna og tilgangur laganna til þess að skýra verði hugtakið þannig að vísað sé til þess að maður vinni launuð störf í eigin rekstri eða annarra á innlendum vinnumarkaði. Það sé ekki um það að ræða í tilfelli kæranda, það sé ekkert vinnuréttarsamband milli hans og þriðja manns fyrir hendi og hann þiggi engin laun fyrir starf. Margnefndar launalausar leiðbeiningar hans breyti engu um það.

Í ljósi þessa telji kærandi það ljóst að Vinnumálastofnun hafi byggt hina kærðu ákvörðun sína á rangri heimfærslu tilvitnaðra lagaákvæða til athafna kæranda. Ákvörðunin sé því ógildanleg og því sé þess krafist að úrskurðarnefndin felli hana úr gildi.

Við þetta bæti kærandi að Vinnumálastofnun sé stjórnvald sem bæði beri að gæta að rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og gæta meðalhófs, sbr. 12. gr. sömu laga. Í þessu tilfelli hefði Vinnumálastofnun verið það hægur leikur að fullrannsaka málið með því að hafa samband við meintan vinnuveitanda kæranda og athuga hvort kærandi ynni launað starf í hans þágu. Slík rannsókn sem nauðsynleg var í ljósi aðstæðna hefði leitt það í ljós að kærandi vann ekkert slíkt starf, þá þegar hefði legið fyrir að ekki væri efni til töku ákvörðunar þeirrar eins og stofnunin tók. Þá beri stofnuninni að gæta meðalhófs en ekki verði séð að nokkur þörf hafi verið að ganga eins harkalega fram og raun beri vitni.

Loks beri Vinnumálastofnun að gæta að lögmætisreglunni. Henni sé óheimilt að taka ákvarðanir sem eigi sér ekki stoð í lögum. Sú hugmynd hennar að launalausar tilfallandi athafnir kæranda í atvinnuleit þar sem ekkert vinnuréttarsamband og engar launagreiðslur séu fyrir hendi geti leitt til þess að kærandi teljist hafa hætt virkri atvinnuleit og hafið störf á íslenskum vinnumarkaði séu rakalausar og eigi sér enga stoð í tilvitnuðum lagaákvæðum.

Af þessu leiði að ekki verði annað séð en að Vinnumálastofnun hafi farið verulega út fyrir heimildir sínar. Það sé þeim mun alvarlegra þegar um sé að ræða eins íþyngjandi ákvörðun sem raun beri vitni og eins mikilvæg réttindi kæranda eins og um sé að ræða.

Óskað sé eftir skjótri afgreiðslu málsins þar sem það varði verulega hagsmuni kæranda og röng ákvörðun Vinnumálastofnunar sé sérlega íþyngjandi rétt fyrir jól.

Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 5. febrúar 2014, bendir Vinnumálastofnun á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Mál þetta varði viðurlög vegna brota á 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem kærandi hafi verið í starfi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur, án þess að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit væri hætt skv. 35. gr. a eða 10. gr. laganna.

Vinnumálastofnunar vísar til 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og bendir á að með lögum nr. 134/2009 um breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar hafi verið gerðar veigamikla breytingar á 60. gr. laganna. Verknaðarlýsing ákvæðisins geri grein fyrir því hvaða atvik geti leitt til þess að viðurlögum á grundvelli ákvæðisins sé beitt. Í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins sem varð að lögum nr. 134/2009 segi að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fái greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna.

Í 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar segi að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. laganna sé nánari útlistun á því hvað teljist til virkrar atvinnuleitar. Ljóst sé að aðili sem starfi á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.

Í málinu liggi fyrir að kæranda starfaði hjá B sem þjálfari. Hvað varði röksemdir kæranda um að skoða þurfi hvort einstaklingur hafi haft launatekjur af athöfnum sínum til að teljast hafa starfað á innlendum vinnumarkaði þá bendi Vinnumálastofnun annars vegar á að í athugasemdum í frumvarpi er varð að 23. gr. laga nr. 134/2009, en með ákvæðinu var orðalagi 60. gr. laganna breytt í þá veru sem það sé í dag, segi meðal annars að ákvæðinu sé ætlað að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“. Hins vegar bendi Vinnumálastofnun á úrskurð úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í máli nr. 108/2012 þar sem ákvörðun Vinnumálastofnunar um að kærandi skyldi sæta viðurlögum skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar var staðfest, en í málinu hafi meðal annars legið fyrir að kærandi hafði ekki þegið nein laun fyrir þá vinnu sem hann innti af hendi. Jafnframt bendi Vinnumálastofnun á úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 157/2012 þar sem ákvörðun stofnunarinnar um að kærandi skyldi sæta viðurlögum skv. 60. gr. laganna hafi verið staðfest, en kærandi í málinu hafði starfað sem sjálfstætt starfandi einstaklingur og rekstur hans skilaði tapi. Af tilgreindum úrskurðum, orðalagi 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og athugasemda við 23. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 134/2009 sé það ljóst að enginn áskilnaður er gerður til launa eða að einstaklingur verði að hagnast á vinnu sinni svo hann teljist starfa á innlendum vinnumarkaði í skilningi 60. gr. laganna.

Kærandi hafi ekki tilkynnt fyrirfram um breytingar á högum sínum til stofnunarinnar en rík skylda hvíli á þeim sem njóta greiðslna atvinnuleysisbóta að sjá til þess að stofnunin hafi réttar upplýsingar sem geti ákvarðað bótarétt viðkomandi. Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvílir á atvinnuleitendum til að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tekjur, sbr. 10. og 35. gr. a laganna, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum við stofnunina og eigi að sæta viðurlögum í samræmi við brot sitt.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. febrúar 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 28. febrúar 2014. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.

2. Niðurstaða

Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ákvæðið er svohljóðandi, sbr. 23. gr. laga nr. 134/2009 og 4. gr. laga nr. 103/2011:

„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Í meðförum úrskurðarnefndarinnar hefur ákvæði þetta verið túlkað með þeim hætti að fyrsti málsliður þess eigi við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku. Þessi síðari málsliður á við í máli þessu.

Kærandi sótti síðast um atvinnuleysisbætur 24. september 2013 en Vinnumálastofnun ákvað að stöðva bótagreiðslur til hans 20. nóvember 2013 vegna þess að hann var talinn hafa verið að vinna sem þjálfari í B. Kærandi mótmælir þessu í kæru sinni og kveðst hafa verið að sinna áhugamáli sínu og ekki þegið nein laun fyrir að veita leiðbeiningar á heilsuræktarstöðinni.

Meðal gagna málsins er stundatafla hóptíma haustið 2013 þar sem fram kemur að kærandi hafi verið að leiðbeina í opnum tímum. Þá hefur kærandi ekki mótmælt því að hafa verið að vinna á líkamsræktarstöðinni heldur mótmælir hann því að það teljist til starfa á innlendum vinnumarkaði þar sem hann hafi ekki þegið nein laun fyrir umræddar athafnir sínar.

Samkvæmt 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er það skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. laganna er nánari útlistun á því hvað telst til virkrar atvinnuleitar. Ljóst er samkvæmt lögunum að aðili sem starfar á vinnumarkaði getur hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.

Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða getur atvinnuleitandi sem sinnir starfi á líkamsræktarstöð, burtséð frá því hvort greitt sé fyrir starfið, ekki talist vera í virkri atvinnuleit, sbr. 14. gr. laganna. Þá var kærandi tilgreindur starfsmaður á heimasíðu B, og er enn.

Þá verður ekki fallist á það að með hinni kærðu ákvörðun hafi Vinnumálastofnun brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ákvörðunin var reist á 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og ekki verður séð að til greina hafi komið að beita úrræðum á grundvelli annarra lagareglna. Þeirri málsástæðu kæranda er því hafnað að ákvörðunin hafi farið á svig við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, sem og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga. Jafnframt er því hafnað að ákvörðunin hafi farið í bága við lögmætisregluna.

Samkvæmt öllu framanskráðu var kærandi í vinnu samhliða töku atvinnuleysisbóta og án þess að tilkynna Vinnumálastofnun að atvinnuleit væri hætt. Úrskurðarnefndin telur að kærandi hafi með þessu brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun og beri að sæta viðurlögum skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Kæranda ber enn fremur að endurgreiða atvinnuleysisbætur að fjárhæð samtals 212.368 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

 Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 20. nóvember 2013 í máli A þess efnis að stöðva greiðslu atvinnuleysisbóta til hans er staðfest.

Enn fremur er staðfest sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að kærandi skuli endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur að fjárhæð samtals 212.368 kr. með 15% álagi vegna tímabilsins 24. september til 31. október 2013.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson