Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 233/2019

Fimmtudaginn 5. september 2019

A

gegn

Vinnumálastofnun – Fæðingarorlofssjóði

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Þórhildur Líndal lögfræðingur.

Með kæru, dags. 5. júní 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála greiðsluáætlun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 6. mars 2019.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 8. janúar 2019, sótti kærandi um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði vegna væntanlegrar barnsfæðingar X 2019. Umsókn kæranda var samþykkt og honum kynnt greiðsluáætlun með ákvörðun, dags. 6. mars 2019, þar sem fram kom að mánaðarleg greiðsla til hans yrði 177.893 kr. á mánuði miðað við 100% fæðingarorlof.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 5. júní 2019. Með bréfi, dags. 6. júní 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Fæðingarorlofssjóðs ásamt gögnum málsins. Greinargerð sjóðsins barst með bréfi, dags. 25. júní 2019, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. júní 2019. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í rökstuðningi fyrir kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála greinir kærandi frá því að ágreiningur málsins lúti að fjárhæð mánaðarlegra greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði. Nánar tiltekið hvort sjóðurinn hefði átt að líta til tekna sem hann hafi aflað sem starfsmaður B við mat á fjárhæð greiðslna samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof. Fæðingarorlofssjóður virðist túlka 2. mgr. 13. gr. laganna á þann veg að eingöngu sé heimilt að líta til tekna sem aflað sé á íslenskum vinnumarkaði. Á viðmiðunartímabilinu hafi kærandi hins vegar nýtt sér rétt sinn til frjálsra fólksflutninga og því telji hann að þær aðstæður er lýst sé í málsatvikum kærunnar falli ótvírætt innan gildissviðs EES-samningsins.

Kærandi telur að Fæðingarorlofssjóði beri að líta til viðeigandi EES-reglna við útreikning á umræddum greiðslum og að túlka lög nr. 95/2000 og reglugerðir sem á þeim byggi til samræmis við réttarreglur í EES-rétti. Staðhæfing Fæðingarorlofssjóðs um að ekki sé heimilt að líta til erlendra tekna geti því aðeins átt við um tekjur sem aflað sé í ríkjum sem standi utan við EES. Ákvörðun sjóðsins sé því röng að viti kæranda þar sem stjórnvöld séu í þessu samhengi skuldbundin til þess að líta til starfstímabila, þar á meðal tekna, í öðrum EES- ríkjum. Til samanburðar megi þess geta að stjórnvöld virðist líta til starfstímabila í öðru EES-ríki við mat á því hvort foreldri eigi rétt til greiðslna úr fæðingarorlofssjóði, sbr. 12. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 og 5. gr. reglugerðar nr. 1218/2008 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks. Þrátt fyrir þetta sé ekki litið til tekna á starfstímabilum í öðrum EES-ríkjum við útreikning á fjárhæð greiðslna. Þessi aðgreining virðist ekki vera í samræmi við gildandi EES-rétt, sbr. nánari umfjöllun í kærunni. Tilvísun Fæðingarorlofssjóðs til máls úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 22/2015 hafi enga þýðingu fyrir mál kæranda þar sem ekki sé að finna neina efnisumfjöllun um gildandi EES-reglur.

Kærandi vísar til þess að eitt meginmarkmið EES-samningsins sé að mynda „einsleitt“ efnahagssvæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. EES-samningsins. Í þessu felist að sömu reglur skuli gilda á öllu EES-svæðinu á þeim sviðum sem samningurinn nái til. Í þessu skyni þurfi jafnframt að tryggja að reglurnar séu túlkaðar og þeim beitt með sama hætti í öllum EES-ríkjum. Samkvæmt 3. gr. EES-samningsins beri íslenska ríkinu að gera allar viðeigandi almennar eða sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiði. Enn fremur beri að varast allar ráðstafanir sem teflt geti því í tvísýnu að markmiðum samningsins verði náð. Í 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, segir að skýra eigi lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Við framkvæmd og beitingu EES-löggjafar sé því óhjákvæmilegt að íslensk stjórnvöld líti til úrlausna EFTA-dómstólsins og dómstóls ESB (e. Court of Justice of the European Union) eftir því sem við eigi. Þó svo að niðurstöður Evrópudómstólanna séu ekki bindandi að íslenskum rétti hafi þær áhrif á úrlausn ágreiningsefna sem varði túlkun á réttarreglum sem gildi á Íslandi samkvæmt EES-samningnum. Hæstiréttur Íslands hafi litið á niðurstöður dómstóls ESB við túlkun á EES-réttarreglum, sbr. til dæmis Hrd. 129/2001. Í ljósi meginreglunnar um einsleitni myndu frávik frá túlkun dómstóls ESB á réttarreglum, sem einnig gildi á Íslandi í krafti EES-samningsins, leiða til þess að íslenska ríkið stæði ekki við skuldbindingar sínar samkvæmt samningnum.

Kærandi tekur fram að frjálsir fólksflutningar og frjáls för launafólks innan EES-svæðisins séu meðal grundvallarmarkmiða EES-samstarfsins, sbr. 1. og 28. gr. EES-samningsins. Samræming almannatryggingakerfa í aðildarríkjum EES-samningsins sé órjúfanlegur þáttur í meginreglunni um frjálsa fólksflutninga. Þetta geri launafólki, sjálfstætt starfandi einstaklingum, lífeyrisþegum, nemendum og öðrum einstaklingum kleift að flytja á milli EES-ríkja án þess að tapa réttindum sínum um almannatryggingar. Í þessu felist meðal annars að EES-ríki beri að horfa til þess tíma sem starfsmaður hafi unnið í öðru EES-ríki við ákvörðun réttinda til almannatrygginga, sbr. 29. gr. EES-samningsins. Reglan um söfnun tímabila sem fram komi í 29. gr. samningsins sé nánar útfærð í 6. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl 2004, um samræmingu almannatryggingakerfa, sbr. VI viðauka við EES-samninginn. Reglugerðin hafi leyst af hólmi reglugerð ráðsins (EB) nr. 1408/71 frá 14. júní 1971, sem einnig hafi verið hluti af EES-samningnum. Þær efnisreglur sem hér skipti máli séu þær sömu í báðum reglugerðum. Ákvæði reglugerðar 883/2004 (áður í reglugerð 1408/71) sé ætlað að auðvelda frjálsa för launþega, sem sé eitt af grundvallarmarkmiðum EES-samningsins. Af þeim sökum þurfi takmarkanir á gildissviði reglugerðarinnar að byggja á skýru orðalagi. Ekki verði annað séð en að almannatryggingar, í skilningi 29. gr. EES-samningsins og núgildandi reglugerðar nr. 883/2004, nái meðal annars til réttinda til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði. Um þetta megi til dæmis vísa til dómstóls ESB vegna fæðingarorlofsgreiðslna í Svíþjóð, sbr. dóm frá 16. febrúar 2006 í máli C-185/04 (Öberg) og dóm frá 15. desember 2011 C-257/10 (Bergström).

Hafa beri í huga að aðildarríki EES ráða því sjálf hvernig þau skipuleggja almannatryggingarkerfi sín. Aftur á móti ber þeim við slíkar ráðstafanir að taka mið af réttarreglum EES-samningsins. Það ráðist í „grundvallaratriðum af efnisinntaki bóta, einkum tilgangi þeirra og þeim skilmálum sem þær lúta hvort þær falli undir reglugerð [883/2004] en ekki af því hvort bætur eru skilgreindar sem almannatryggingabætur í landsrétti“, sbr. dóm EFTA-dómstólsins frá 1. febrúar 2008 í máli nr. E-4/07 (Jón Gunnar Þorkelsson gegn Gildi-lífeyrissjóði) og niðurstöðu dómstóls ESB frá 16. júlí 1992 í máli C-78/91 (Hughes). Í málum dómstóls ESB nr. C-185/04 (Öberg) og C-257/10 (Bergström) hafi reynt á það hvort heimaríki einstaklinga sem nýtt höfðu rétt sinn til frjálsra fólksflutninga ættu að líta til launa sem hafi verið aflað í starfi í öðrum aðildarríkjum við mat á greiðslum í fæðingarorlofi (e. parental benefits). Málin varði bæði túlkun á grundvallarreglum um frjálst flæði launafólks sem finna megi í sáttmálum ESB og EES-samningnum og efnisreglum í reglugerð 1408/71 sem nú sé að finna í reglugerð 883/2004. Í báðum þessum málum hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að stjórnvöldum í aðildarríki bæri að líta til launa á starfstímabili í öðrum aðildarríkjum við útreikning á greiðslum sem taki mið af launum einstaklings á tilteknu tímabili. Með vísan til framangreinds telji kærandi enn fremur að ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs hafi sett hann í verri stöðu en ella bara vegna þess að hann hafi nýtt rétt sinn til frjálsra fólksflutninga. Ákvörðunin vinni þar af leiðandi gegn markmiðum EES-samningsins, sbr. til dæmis niðurstöðu dómstóls ESB í máli C-257/10 (Bergström).

Kærandi bendir á að sú sérstaða sé jafnframt uppi í hans tilviki að hann hafi starfað fyrir alþjóðastofnun á umræddu tímabili og því hafi launin verið undanþegin tekjuskatti og launatengdum gjöldum á Íslandi. Þó byggi Fæðingarorlofssjóður ekki niðurstöðu sína á því, enda telji sjóðurinn að almennt sé óheimilt að líta til „erlendra tekna“. Kærandi hafi starfað á íslenskum vinnumarkaði á ávinnslutímabilinu, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, og af þeim launum sem hann hafi unnið sér inn á þeim tíma hafi verið greiddir skattar og gjöld, þar á meðal tryggingagjald. Sú staðreynd að hann hafi starfað fyrir B á viðmiðunartímabilinu, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna, komi þó ekki í veg fyrir að hann njóti réttinda samkvæmt framangreindum EES-reglum, enda geti takmarkanir á frjálsu flæði launafólks aðeins talist réttmætar ef þær séu skýrt orðaðar og feli í sér lögmætt markmið sem samræmist EES-samningnum að teknu tilliti til meðalhófs. Um þetta megi til dæmis vísa til niðurstöðu dómstóls ESB frá 16. febrúar 2006 í máli nr. C-137/04 (Rockler). Niðurstaða dómstólsins í málinu hafi verið sú að líta bæri til launa sem starfsmaður hafi unnið sér inn í starfi hjá framkvæmdastjórn ESB í Brussel við útreikning á greiðslum úr almannatryggingakerfi aðildarríkis vegna fæðingar barns. Sambærileg niðurstaða hafi fengist í máli C-185/04 (Öberg) sem hafi varðað mann sem hafi starfað hjá dómstóli ESB í Lúxemborg á viðmiðunartímabili en hafi lokið störfum og flutt til heimaríkis síns, Svíþjóðar, þegar hann hafi nýtt rétt sinn til greiðslna í fæðingarorlofi. Í fylgigögnum kæru til úrskurðarnefndar komi fram réttindi kæranda og skyldur sem starfsmaður á B.

Kærandi telji að ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs hafi sett hann í verri stöðu en ella bara vegna þess að hann hafi nýtt rétt sinn til frjálsra fólksflutninga. Því telji kærandi að afstaða Fæðingarorlofssjóðs brjóti gegn markmiði EES-samningsins um frjálsa fólksflutninga, þar á meðal gegn framangreindum réttarreglum EES-réttar sem íslenska ríkið hafi skuldbundið sig til að framfylgja og túlka til samræmis við íslensk lög. 

III.  Sjónarmið Fæðingarorlofssjóðs

Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs kemur fram að lög nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof taki til réttinda foreldra á innlendum vinnumarkaði til fæðingar- og foreldraorlofs og þau eigi við um foreldra sem séu starfsmenn eða sjálfstætt starfandi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 95/2000 komi fram að „(l)agt er til að veita eingöngu foreldrum sem eru þátttakendur á innlendum vinnumarkaði rétt til fæðingar- og foreldraorlofs“. Þá segi einnig að „(þ)etta er ekki breyting frá gildandi fæðingarorlofslögum, nr. 57/1987, með síðari breytingum. Í 2. gr. þeirra laga segi: „Foreldrar, sem gegna launuðum störfum og eiga lögheimili á Íslandi, eiga rétt á fæðingarorlofi í allt að sex mánuði …“ Fallið var frá búsetuskilyrðum og er gert nægilegt að viðkomandi starfi á íslenskum vinnumarkaði. Er þetta einkum gert með tilliti til samningsins um Evrópska efnahagssvæðið“. Samkvæmt framangreindu verði þannig ráðið að löggjafinn hafi við afmörkun á gildissviði laganna tekið tillit til samningsins um Evrópska efnahagssvæðið með þeim hætti að fallið hafi verið frá búsetuskilyrðum en í staðinn gert nægilegt að viðkomandi starfi á íslenskum vinnumarkaði, sbr. einnig 34. gr. laga nr. 95/2000, sem mæli fyrir um það að við framkvæmd laganna skuli tekið tillit til milliríkjasamninga á sviði almannatrygginga og félagsmála sem Ísland sé aðili að.

Í 4. gr. laga nr. 95/2000 sé kveðið á um sérstakan sjóð sem stofnaður hafi verið með lögunum og hafi það hlutverk að annast greiðslur til foreldra sem réttinda njóta til greiðslna í fæðingarorlofi samkvæmt 13. gr., sbr. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna. Fæðingarstyrkir til foreldra samkvæmt VI. kafla greiðast aftur á móti úr ríkissjóði, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 95/2000. Í 3. mgr. 4. gr. laganna sé kveðið á um það að Fæðingarorlofssjóður skuli fjármagnaður með tryggingagjaldi, sbr. lög um tryggingagjald [innsk. lög nr. 113/1990], auk vaxta af innstæðufé sjóðsins. Í lögum um tryggingagjald nr. 113/1990 sé síðan nánar kveðið á um meðal annars gjaldskylda aðila, gjaldstofn, laun o.þ.h., hlunnindi, undanþágur frá gjaldstofni og erlenda launagreiðendur. Við útreikning á meðaltali heildarlauna foreldra á innlendum vinnumarkaði sé nauðsynlegt að líta til framangreindra ákvæða, enda sé Fæðingarorlofssjóður fjármagnaður með tryggingagjaldi og þá sé sérstaklega kveðið á um það í 13. gr. laga nr. 95/2000 hvaða laun skuli koma með við útreikninginn, hvaða önnur tilvik skuli koma með við útreikninginn og hvernig skuli farið með starfsmenn sem uppfylli skilyrði til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði, en hafi ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabili. Fyrir liggi að þær tekjur sem kærandi hafi aflað vegna starfa sinna fyrir B séu ekki taldar til launa og annarra þóknana samkvæmt lögum um tryggingagjald nr. 113/1990 og ekki hafi verið greitt tryggingagjald af þeim sem fjármagnar Fæðingarorlofssjóð.

Fæðingarorlofssjóður vísar til þess að í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 sé kveðið á um það að foreldri öðlist rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði eftir að hafa verið samfellt í sex mánuði á innlendum vinnumarkaði fyrir fæðingardag barns eða þann tíma þegar barn komi inn á heimili við ættleiðingu eða varanlegt fóstur, sbr. 2. og 5. mgr. 8. gr. Í 12. mgr. 13. gr. laganna komi fram að þegar foreldri hafi starfað á innlendum vinnumarkaði að minnsta kosti síðasta mánuðinn á ávinnslutímabili samkvæmt 1. mgr. skuli Vinnumálastofnun, að því marki sem nauðsynlegt sé, taka tillit til starfstímabila þess sem starfsmanns eða sjálfstætt starfandi einstaklings í öðru aðildarríki að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, Norðurlandasamningnum um almannatryggingar, stofnanasamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu eða samningi milli ríkisstjórnar Íslands annars vegar og ríkisstjórnar Danmerkur og heimastjórnar Færeyja hins vegar á ávinnslutímabilinu, enda hafi störf foreldris veitt foreldrinu rétt samkvæmt lögum þess ríkis um fæðingarorlof. Það sama gildi hafi foreldri starfað skemur en síðasta mánuðinn á innlendum vinnumarkaði. Skilyrði er að foreldri hafi hafið störf á innlendum vinnumarkaði innan tíu virkra daga frá því að það hætti störfum á vinnumarkaði í öðru ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins, í öðru Norðurlandaríki, í öðru EFTA-ríki eða í Færeyjum. Foreldri skuli láta tilskilin vottorð um áunnin starfstímabil og tryggingatímabil í öðru ríki í samræmi við ákvæði samninganna fylgja með umsókn um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt 15. gr. Óumdeilt sé að kærandi uppfylli skilyrði um að hafa verið samfellt í sex mánuði á innlendum vinnumarkaði fyrir fæðingardag barns samkvæmt 1. og 12. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 og eigi þar með tilkall til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði sem starfsmaður samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laganna.

Í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, sbr. 8. gr. laga nr. 74/2008, sé kveðið á um að mánaðarleg greiðsla Fæðingarorlofssjóðs til starfsmanna, sbr. 2. mgr. 7. gr., í fæðingarorlofi skuli nema 80% af meðaltali heildarlauna og að miða skuli við tólf mánaða samfellt tímabil sem ljúki sex mánuðum fyrir fæðingarmánuð barns eða þann mánuð sem barn kemur inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur. Til launa teljist hvers konar laun og aðrar þóknanir samkvæmt lögum um tryggingagjald sem og greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði, greiðslur úr Atvinnuleysistryggingasjóði, greiðslur samkvæmt a– og b– lið 5. gr. laga um Ábyrgðasjóð launa, sjúkra- og slysadagpeningar, greiðslur úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga, bætur frá tryggingafélagi vegna tímabundins atvinnutjóns eða tekjutengdar greiðslur samkvæmt III. kafla laga um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlegra fatlaðra barna, sbr. a–e liði 2. mgr. 13. gr. a. Þá segi enn fremur í 8. og 9. málsl. að einungis skuli miða við meðaltal heildarlauna fyrir þá mánuði á viðmiðunartímabilinu sem foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði, sbr. einnig 2. mgr. 13. gr. a., án tillits til þess hvort laun samkvæmt 2. málsl. eða reiknað endurgjald samkvæmt 5. mgr. hafi komið til. Aldrei skuli þó miða við færri mánuði en fjóra við útreikning á meðaltali heildarlauna.

Í athugasemdum við 8. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 74/2008 komi fram að „(á)fram er gert ráð fyrir að hafi foreldri ekki verið á vinnumarkaði á öllu viðmiðunartímabilinu skal miða við meðalheildarlaun þess fyrir það tímabil sem foreldri hefur verið á innlendum vinnumarkaði“. Síðar í athugasemdunum segi jafnframt að „(þ)á er áfram tekið fram að ekki skuli taka tillit til tekna sem foreldri hefur unnið til utan innlends vinnumarkaðar“. Þannig mæli 2. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 afdráttarlaust fyrir um það hvaða laun og önnur tilvik skuli telja með við útreikning á meðaltali heildarlauna og að einungis skuli miða við meðaltal heildarlauna fyrir þá mánuði á viðmiðunartímabilinu sem foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði.

Á öðrum stað í athugasemdum við 8. gr. framangreinds frumvarps sé að finna ítarlega umfjöllun um 12. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000. Þar segi meðal annars: „Þá er mikilvægt að tekið sé fram að túlka beri lögin í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. einnig gerðir sem felldar hafa verið undir VI. viðauka samningsins. Þar á meðal er reglugerð ráðsins (EBE) nr. 1408/71 [innsk. nú nr. 883/2004], um beitingu almannatryggingareglna gangvart launþegum og fjölskyldum þeirra sem flytjast milli aðildarríkja, en samkvæmt reglugerðinni ber meðal annars að taka tillit til starfstíma foreldra á vinnumörkuðum í öðrum ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins við mat á því hvort foreldri teljist eiga rétt á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði skv. 1. mgr. 13. gr. laganna í fæðingarorlofi“. Í framhaldinu sé túlkun og framkvæmd á 12. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 skýrð nánar, en síðan segi í lok athugasemdanna: „Leiði samlagning starfstímabila til þess að foreldri eigi rétt á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði skal þó einungis taka mið af meðaltali heildarlauna foreldris á viðmiðunartímabili sem foreldri hefur verið á innlendum vinnumarkaði, sbr. 2. og 5. mgr. 13. gr. laganna eins og þeim er breytt með frumvarpi þessu. Ekki er um breytingu á framkvæmd laganna að ræða að þessu leyti“.

Við setningu 12. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 með lögum nr. 74/2008 hafi löggjafinn þannig séð sérstaka ástæðu til að taka fram í athugasemdum með ákvæðinu að túlka beri lögin í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og gerðir sem felldar hafi verið undir VI. viðauka samningsins, auk þess að taka fram að leiði samlagning starfstímabila til þess að foreldri eigi rétt á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði skuli þó einungis taka mið af meðaltali heildarlauna foreldris á viðmiðunartímabili sem foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði.

Í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 95/2000 sé kveðið á um að útreikningar á greiðslum til foreldris í fæðingarorlofi skuli byggjast á upplýsingum sem Vinnumálastofnun afli um tekjur foreldra úr skattframtölum, staðgreiðsluskrá og tryggingagjaldsskrá skattyfirvalda. Þar segi jafnframt að Vinnumálastofnun skuli leita staðfestingar hjá skattyfirvöldum á því að upplýsingar úr staðgreiðsluskrá og tryggingagjaldsskrá hafi verið í samræmi við álagningu skattyfirvalda vegna viðmiðunartímabila samkvæmt 2., 5. og 6. mgr. 13. gr. laganna.

Fæðingardagur barns kæranda hafi verið þann X 2019 og því skuli, samkvæmt framangreindum lagaákvæðum, mánaðarleg greiðsla Fæðingarorlofssjóðs til kæranda reiknast sem 80% af meðaltali heildarlauna hans þá mánuði sem kærandi hafi verið á innlendum vinnumarkaði tímabilið X 2017 til X2018. Samkvæmt upplýsingum frá Ríkisskattstjóra hafi kærandi talið tekjur sínar fram í samræmi við það sem fram komi í staðgreiðsluskrá Ríkisskattstjóra um tekjur hans á framangreindu viðmiðunartímabili og telji Fæðingarorlofssjóður að þar með liggi fyrir staðfesting á því að upplýsingar úr staðgreiðsluskrá hafi verið í samræmi við álagningu skattyfirvalda. Á tímabilinu hafi engar tekjur verið skráðar á kæranda né greitt tryggingagjald. Þá liggi fyrir í öðrum gögnum málsins staðfesting kæranda sjálfs um það að hann hafi verið starfandi hjá B frá X 2016 til X 2018, sbr. umsókn kæranda um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og tölvupóstur, dags. 4. febrúar 2019. Auk þess sem kæranda hafi verið leiðbeint sérstaklega um það í tölvupósti, dags. 15. febrúar 2019, að hafi verið greitt tryggingagjald af tekjum þeim sem hann aflaði erlendis gæti hann sent staðfestingu þar um og yrði það þá skoðað. Kærandi hafi ekki sent staðfestingu þar um en á bls. 4 í kæru kæranda tiltaki hann að sú sérstaða sé uppi í hans tilviki að hann hafi starfað fyrir alþjóðastofnun á umræddu tímabili og launin hafi því verið undanþegin tekjuskatti og launatengdum gjöldum á Íslandi.

Þannig verði ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabili 2. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 heldur á B. Tekjur þær, sem hann hafi aflað á þeim tíma, teljist hvorki til þeirra launa og annarra þóknana samkvæmt lögum um tryggingagjald nr. 113/1990 sem skylt sé að taka mið af við útreikning á meðaltali heildarlauna samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 13. gr. laganna né teljast þær til þeirra annarra tilvika sem sérstaklega séu tilgreindar í málsliðnum og skylt sé að taka mið af við útreikning á meðaltali heildarlauna. Þá mæli 8. málsl. 2. mgr. 13. gr. laganna beinlínis fyrir um það að einungis skuli miða við meðaltal heildarlauna fyrir þá mánuði sem foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði […]. Þá sé enga heimild að finna í lögum um fæðingar- og foreldraorlof nr. 95/2000 eða í reglugerð nr. 1218/2008 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks til að taka tillit til þeirra tekna sem kærandi hafi aflað á tímabilinu við útreikning á meðaltali heildarlauna hans.

Við aðstæður eins og þær sem séu uppi í máli kæranda mæli 4. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, sbr. 4. gr. laga nr. 90/2004, skýrt fyrir um það að þegar starfsmaður uppfyllir skilyrði 1. mgr. en hefur ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabili samkvæmt 2. mgr. skuli hann öðlast rétt til lágmarksgreiðslna samkvæmt 7. mgr. í samræmi við starfshlutfall hans. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 90/2004 komi fram að „(h)afi foreldri ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á öllu viðmiðunartímabilinu er gert ráð fyrir að sami háttur verði hafður á við útreikninga á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði og verið hefur. Hafi foreldri verið á innlendum vinnumarkaði skemur en 24 mánuði á umræddu tímabili skal miða við meðaltal heildarlauna þess yfir það tímabil sem foreldri hefur unnið á innlendum vinnumarkaði. Skal þá alltaf miða við almanaksmánuði. Er jafnframt lagt til að kveðið verði skýrt á um að ekki skuli taka tillit til tekna sem foreldri hefur unnið til utan innlends vinnumarkaðar. Ekki er um að ræða efnisbreytingu heldur einungis verið að treysta framkvæmd laganna. Enn fremur er lagt til að áfram verði miðað við að lágmarki fjóra almanaksmánuði við útreikning á meðaltali heildarlauna foreldris. Þá er ætíð gert að skilyrði að foreldri uppfylli skilyrði 1. mgr. um sex mánaða samfellt tímabil á innlendum vinnumarkaði við upphafsdag fæðingarorlofs til að öðlast rétt til greiðslna úr sjóðnum. Hafi foreldri hins vegar ekki starfað á viðmiðunartímabilinu en uppfyllir skilyrði 1. mgr. er gert ráð fyrir að hlutaðeigandi eigi rétt á lágmarksgreiðslum samkvæmt ákvæðinu í samræmi við starfshlutfall sitt“.

Í 7. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, sbr. reglugerð nr. 1218/2008 og í breytingareglugerð nr. 1207/2018, segi loks að greiðsla í fæðingarorlofi til foreldris í 25–49% starfi í hverjum mánuði skuli þó aldrei vera lægri en sem nemur 128.357 kr. á mánuði og greiðsla til foreldris í 50–100% starfi í hverjum mánuði skuli aldrei vera lægri en sem nemur 177.893 kr. á mánuði. Kærandi hafi verið afgreiddur með 177.893 kr. á mánuði miðað við 100% fæðingarorlof, sbr. greiðsluáætlun til hans, dags. 6. mars 2019.

Í greinargóðri kæru kæranda séu raktar skuldbindingar íslenskra stjórnvalda samkvæmt samningnum um hið Evrópska efnahagssvæði, sbr. lög nr. 2/1993, sem og vísað til tiltekinna reglugerða Evrópuþingsins og ráðsins og dómsúrlausna Evrópudómstólanna.

Eins og rakið hafi verið í greinargerðinni telji Fæðingarorlofssjóður að ekki sé hægt að leggja annað til grundvallar við úrlausn málsins en það að löggjafinn hafi tekið tillit til samningsins um Evrópska efnahagssvæðið og gerða sem felldar hafi verið undir VI. viðauka samningsins við lögfestingu þeirra ákvæða í lögum um fæðingar- og foreldraorlof nr. 95/2000 sem fjallað hafi verið um og reyni hér á. Þá hafi löggjafinn jafnframt mælt fyrir um það með skýrum hætti að við framkvæmd laganna skuli tekið tillit til milliríkjasamninga á sviði almannatrygginga og félagsmála, sem Ísland sé aðili að, sem Fæðingarorlofssjóður telji að gætt hafi verið að við úrlausn þessa máls.

Með vísan til framangreinds telji Fæðingarorlofssjóður að greiðsluáætlun til kæranda, dags. 6. mars 2019, beri með sér réttan útreikning á greiðslum til hans.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs sem tilkynnt var með bréfi, dags. 6. mars 2019, um að mánaðarleg greiðsla til kæranda yrði 177.893 kr. á mánuði miðað við 100% fæðingarorlof. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort líta eigi til tekna sem kærandi aflaði við störf hjá B við útreikning á greiðslum til hans úr sjóðinum.

Í 1. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof er kveðið á um gildissvið laganna, en þar segir að lögin taki til réttinda foreldra á innlendum vinnumarkaði til fæðingar- og foreldraorlofs. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps til laganna kemur fram að lagt sé til að veita eingöngu foreldrum sem séu þátttakendur á innlendum vinnumarkaði rétt til fæðingar- og foreldraorlofs. Þetta sé ekki breyting frá lögum nr. 57/1987, með síðari breytingum, en í 2. gr. þeirra laga sagði „Foreldrar, sem gegna launuðum störfum og eiga lögheimili á Íslandi, eiga rétt á fæðingarorlofi í allt að sex mánuði …“. Þá kemur fram að fallið hafi verið frá búsetuskilyrðum og gert nægilegt að viðkomandi starfi á íslenskum vinnumarkaði. Það hafi einkum verið gert með tilliti til samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 öðlast foreldri rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði eftir að hafa verið samfellt í sex mánuði á innlendum vinnumarkaði fyrir fæðingardag barns. Óumdeilt er að kærandi uppfyllir það skilyrði laganna, sbr. einnig 12. mgr. 13. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. a laganna, sbr. 2. mgr. 7. gr., felur þátttaka á innlendum vinnumarkaði meðal annars í sér að starfa sem starfsmaður, þ.e. að vinna launuð störf í annarra þjónustu í að minnsta kosti 25% starfshlutfalli í hverjum mánuði. Þá telst enn fremur til þátttöku á innlendum vinnumarkaði meðal annars orlof eða leyfi samkvæmt lögum, kjarasamningi eða ráðningarsamningi þótt ólaunað sé að hluta eða öllu leyti.

Í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 segir að mánaðarleg greiðsla Fæðingarorlofssjóðs til foreldris í fæðingarorlofi skuli nema 80% af meðaltali heildarlauna. Miða skuli við tólf mánaða samfellt tímabil sem ljúki sex mánuðum fyrir fæðingarmánuð barns eða þann dag sem barn komi inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur. Auk þess segir að einungis skuli miða við meðaltal heildarlauna fyrir þá mánuði á viðmiðunartímabili sem foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði, sbr. einnig 2. mgr. 13. gr. a, án tillits til þess hvort laun samkvæmt 2. málsl. eða reiknað endurgjald samkvæmt 5. mgr. hafi komið til. Aldrei skuli þó miða við færri mánuði en fjóra við útreikning á meðaltali heildarlauna.

Barn kæranda fæddist þann X 2019. Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum skal því mánaðarleg greiðsla Fæðingarorlofssjóðs til kæranda reiknast sem 80% af meðaltali heildarlauna hans þá mánuði sem kærandi var á innlendum vinnumarkaði tímabilið X 2017 til X 2018. Óumdeilt er að á því tímabili starfaði kærandi hjá B.  

Í 4. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 segir að þegar starfsmaður uppfylli skilyrði 1. mgr. um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði, en hafi ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabili samkvæmt 2. mgr. skuli hann öðlast rétt til lágmarksgreiðslna samkvæmt 7. mgr. 13. gr. laganna í samræmi við starfshlutfall hans. Greiðsla til foreldris í 50–100% starfi í hverjum mánuði skal aldrei vera lægri en sem nemur 177.893 kr. á mánuði, sbr. 7. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 og 1. gr. reglugerðar nr. 1207/2018, um breytingu á reglugerð nr. 1218/2008 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks.

Þar sem kærandi var ekki á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabilinu verður að líta til framangreindrar 4. mgr., sbr. 7. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, og fallast á að kærandi hafi eingöngu öðlast rétt til lágmarksgreiðslna sem nemur 177.893 kr. á mánuði miðað við 100% fæðingarorlof, líkt og gert er í hinni kærðu ákvörðun. Hvorki í lögum nr. 95/2000 né reglugerð nr. 1218/2008 er að finna heimild til að taka mið af tekjum kæranda á erlendum vinnumarkaði eins og kærandi óskar eftir. Þá benda lögskýringargögn við 2. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, sbr. lög nr. 74/2008, svo sem rakið er að framan af hálfu Fæðingarorlofssjóðs, eindregið til að eingöngu skuli miða við tekjur sem aflað er á innlendum vinnumarkaði á áðurnefndu viðmiðunartímabili, sbr. einnig skýrt orðalag 8. málsliðar 2. mgr. 13. gr. laganna. Að mati úrskurðarnefndar er því ljóst að útreikningur Fæðingarorlofssjóðs í greiðsluáætlun, dags. 6. mars 2019, er í samræmi við ákvæði laga nr. 95/2000. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 6. mars 2019, um mánaðarlegar greiðslur til A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson