Mál nr. 441/2024-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 441/2024

Fimmtudaginn 21. nóvember 2024

A og

B

gegn

Vinnumálastofnun – Fæðingarorlofssjóði

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 18. september 2024, kærðu A, og B, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 19. júní 2024, vegna umsóknar þeirra um framlengingu á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði.

I. Málavextir og málsmeðferð

Með ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 19. júní 2024, var samþykkt að veita kærendum 60 daga framlengingu á greiðslum í fæðingarorlofi vegna veikinda/sjúkrahúsdvalar barna.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 18. september 2024. Með bréfi, dags. 19. september 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Fæðingarorlofssjóðs ásamt gögnum málsins. Greinargerð sjóðsins barst 4. október 2024 og var hún kynnt kærendum með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. október 2024. Athugasemdir bárust frá kærendum 22. október 2024 og voru þær kynntar Fæðingarorlofssjóði með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 24. október 2024. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kærenda

Kærendur krefjast þess að viðurkenndur verði réttur þeirra til lengingar fæðingarorlofs um samanlagðan dvalar- og umönnunartíma barna kærenda, samtals 117 daga, sbr. 19. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof.

Kærendur taka fram að þann X hafi tvíburar þeirra fæðst eftir 30 vikna og fimm daga meðgöngu. Aðdragandinn að fæðingunni hafi verið afar stuttur og atburðarrásin hröð og óvænt. Í kjölfar fæðingar hafi drengirnir verið lagðir inn á nýbura- og ungbarnagjörgæslu Landspítalans (Vökudeild) til meðferðar og uppvinnslu, þar sem þeir hafi dvalið til X. Heilbrigðisstarfsmenn hafi undirstrikað í samskiptum við foreldra, sem og í útgefnu efni og á upplýsingaskjám deildarinnar, að foreldrar skyldu vera viðstaddir um 12 tíma á dag og taka virkan þátt í meðferð og umönnun barnanna eins mikið og aðstæður leyfðu. Meðferð fyrirbura einkennist sérstaklega af svokallaðri kengúrumeðferð en með því sé átt við húð-við-húð snertingu foreldris og barns. Rannsóknir hafi sýnt fram á að slík meðferð minnki dánartíðni hjá fyrirburum og stytti meðallegutíma á sjúkrahúsi. Ljóst sé að hvert barn krefjist sjálfstæðrar meðferðar, enda ekki sjálfgefið að ástand, heilsufar eða þarfir þeirra séu eins og það auki þörfina á nærveru beggja foreldra verulega.

Innlögn drengjanna hafi lokið eftir 29 daga, eða þann X, en við hafi tekið frekari umönnun þeirra á heimili þeirra þar sem börnin hafi verið nærð með sondu. Tvíburi A hafi losnað við sonduna þann X en tvíburi B þann X. Fæðingarorlofssjóður hafi þann 19. júní 2024 ákvarðað að framlenging sameiginlegs réttar foreldra til fæðingarorlofs skyldi vera 60 dagar í samræmi við lengri dvalar- og umönnunartíma tvíbura B.

Á þessu tímabili hafi móðir drengjanna verið í fullu fæðingarorlofi en eftir ráðleggingar félagsráðgjafa um væntanlega synjun sjóðsins á framlengingu fyrir bæði börnin hafi faðir nýtt þau kjarasamningsbundnu réttindi að taka 12 daga í orlof vegna veikinda barns og hafi því verið í fæðingarorlofi í 48 daga á þessu tímabili. Slíkar breytingar á fyrirkomulagi fæðingarorlofs séu alfarið háðar samþykki vinnuveitanda, hafi foreldri þegar skráð sig í orlof.

Ljóst sé að ákvörðun sjóðsins skerði tækifæri foreldra til samvista með börnum sínum. Hún þvingi foreldra til að stytta þann tíma sem þau hefðu annars haft til samvista eftir að ástand barnanna færist í eðlilegt horf en slíkt verði að teljast í andstöðu við markmið laganna um að tryggja samvistir barns við báða foreldra.

Kærendur krefjist þess að lenging sameiginlegs réttar foreldra til fæðingarorlofs sé í samræmi við samanlagðan dvalar- og umönnunartíma tvíbura A og B, eða samtals 117 daga, samkvæmt 19. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof.

Í rökstuðningi Fæðingarorlofssjóðs sé stuðst við brottfallna reglugerð nr. 1218/2008 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks. Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar segi að ef um fjölburafæðingu sé að ræða gildi dvalartími þess barns sem lengur dveljist á sjúkrahúsi. Í 12. gr. sömu reglugerðar sé skýr heimild til að framlengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs í allt að þrjá mánuði ef um sé að ræða alvarlegan sjúkleika barns sem krefjist nánari umönnunar foreldris en engar frekari skorður séu settar á framlenginguna ef um fjölbura sé að ræða. Sjóðurinn beiti ákvæði 11. gr. reglugerðarinnar til fyllingar á 19. gr. laga nr. 144/2020 en þar sé enga slíka undantekningu að finna. Ef löggjafinn hefði ætlað að takmörkunin myndi gilda áfram megi leiða líkur að því að nýju lögin hefðu skýrt þessa takmörkun sérstaklega. Athygli skuli vakin á að í ákvæði 12. gr. reglugerðarinnar, sem og 19. gr. núgildandi laga nr. 144/2020, sé aðeins getið um barn og foreldri í eintölu. Einnig verði að teljast athugavert að sjóðurinn kjósi að beita takmörkun á samlagningu réttinda án tillits til þess hvort að barn hafi dvalið á spítala eða notið nánari umönnunar foreldris á heimili sínu, þvert á ákvæði 12. gr. reglugerðarinnar.

Túlkun sjóðsins skerði möguleika fjölburaforeldra til að annast börn sín í fæðingarorlofi. Ákvæði 19. gr. laga nr. 144/2020 geri engan greinarmun á fjölda barna heldur kveði á um framlengingu þegar barn þurfi að dveljast á sjúkrahúsi lengur en sjö daga í beinu framhaldi af fæðingu eða krefjist nánari umönnunar foreldris. Því sé það álit kærenda að túlka verði ákvæði laganna eftir orðanna hljóðan.

Bæði börnin hafi þurft á aðhlynningu foreldra sinna að halda og túlkun sem þessi fari þvert gegn markmiði laganna sem sé að tryggja barni samvistir við báða foreldra, sérstaklega þegar heilsufar barns krefjist þess. Í tilfelli fjölbura, sem hafi fæðst langt fyrir settan fæðingardag, sé ekki að sjá að þarfir þeirra helmingist. Þvert á móti, samkvæmt ráðgjöf sérfræðinga Vökudeildar, hafi tvíburar einstaklingsbundnar þarfir og þátttaka beggja foreldra sé nauðsynleg og hún auki verulega líkurnar á bata.

Í samtali kærenda við fjölmarga fjölburaforeldra um lengingu fæðingarorlofs hafi komið fram að enginn þeirra hafi lagt fram kæru eða sótt rétt sinn í tengslum við túlkun Fæðingarorlofssjóðs á ákvæði 19. gr. laga nr. 144/2020. Aðspurð hafi svör þeirra öll verið með sama hætti, að orka til þess hefði einfaldlega ekki verið til staðar. Telja megi víst að fjölburaforeldrar séu jaðarsettur hópur sem beini öllum kröftum sínum í hið krefjandi verkefni sem umönnun og uppfóstrun fjölbura sé.

Í athugasemdum kærenda er vísað til þess að ekkert í 19. gr. laga nr. 144/2020 takmarki framlengingu orlofs við eitt barn. Í ákvæðinu segi að heimilt sé að framlengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs um allt að sjö mánuði þegar barn þurfi að dveljast á sjúkrahúsi lengur en sjö daga í beinu framhaldi af fæðingu. Notkun eintölu í orðalagi ákvæðisins útiloki ekki fleirtölu en samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum geti eintala í lögum falið í sér fleirtölu nema annað sé sérstaklega tekið fram. Í 2. mgr. 11. gr. brottfallinnar reglugerðar nr. 1218/2008 hafi ekki verið að finna takmörkun á framlengingu í kjölfar sjúkrahúsdvalar barns þegar um fjölburafæðingu sé að ræða. Takmörkun þessi hafi verið lögð fram með skýru orðalagi en athygli skuli þó vakin á því að sömu takmörkun hafi ekki verið að finna í ákvæðum 12. gr. reglugerðarinnar þar sem skýrð sé heimild til framlengingar á sameiginlegum rétti foreldra til fæðingarorlofs í allt að þrjá mánuði ef um sé að ræða alvarlegan sjúkleika barns sem krefjist nánari umönnunar foreldris. Þrátt fyrir að beita fyrir sér takmörkun 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar viðurkenni Fæðingarorlofssjóður ekki rétt kærenda til framlengingar vegna nánari umönnunar foreldra í samræmi við ákvæði 12. gr. reglugerðarinnar.

Reglugerðin sé ekki í gildi en hún hafi verið felld úr gildi samhliða gildistöku laga nr. 144/2020. Fæðingarorlofssjóður haldi því fram að gildistaka nýrri laga réttlæti ekki breytingu á eigin framkvæmd sökum þess að slíkar fyrirætlanir löggjafans hafi ekki verið skýrðar berum orðum í því frumvarpi sem síðar hafi orðið að lögunum. Sjóðurinn horfi þó fram hjá því að takmarkandi orðalag reglugerðarinnar hafi verið fellt úr gildi með nýju lögunum og það bendi til þess að ætlun löggjafans hafi verið að veita foreldrum aukin réttindi í aðstæðum sem þessum. Af greinargerð með frumvarpi til laga nr. 144/2020 sé ljóst að ætlun og markmið löggjafans sé að styrkja réttindi foreldra og laga þau að breyttum samfélagsaðstæðum, með áherslu á að tryggja barni samvistir við báða foreldra. Hik Fæðingarorlofssjóðs til að aðlaga áralanga framkvæmd sína að nýjum áherslum löggjafans veki því sérstaka furðu hjá kærendum en ef ætlun löggjafans væri að takmarka samvist barns við báða foreldra á þessum erfiðu tímum, þvert gegn markmiði laganna, megi ætla að slíkt yrði tekið sérstaklega fram og skýrt í berum orðum. Ekkert bendi til annars en að löggjafinn hafi meðvitað ákveðið að fella þessa takmörkun úr gildi.

Fæðingarorlofssjóður styðjist við úrskurð nefndarinnar í máli nr. 76/2012 sem fjalli um andvana fæðingu og lifandi fæðingu samkvæmt eldri lögum nr. 95/2000. Kærendum sé óljóst hvaða samanburð megi draga af því máli og þeirra eigin, enda séu málin að öllu leyti ólík hvað varði efni þeirra. Bæði börn kærenda hafi fæðst lifandi og hafi þurft á sjúkrahúsdvöl að halda ásamt nánari umönnun í kjölfar heimkomu. Tilgangur eldri laga vegna andvanafæðinga hafi verið að veita viðkomandi foreldrum tækifæri til að jafna sig eftir þann hörmungaratburð. Tilgangur núverandi laga sé, sem áður segi, að tryggja samvist við báða foreldra. Í tilfelli tveggja lifandi barna, sem að mati sérfræðinga hafi hvort um sig þurft á sjálfstæðri meðferð að halda, megi ætla að löggjafinn hafi með lagasetningu sinni ekki ætlað að skerða þann rétt barna og foreldra í erfiðum tilfellum sem þessum. Ekkert bendi til þess að löggjafinn hafi viljað takmarka réttindi foreldra samkvæmt 19. gr. laga nr. 144/2020 þó svo sérstaklega sé kveðið á um aukinn rétt vegna fjölburafæðinga í 15. gr. laganna. Með vísan til framangreinds telji kærendur að þeim beri réttur til framlengingar fæðingarorlofs um samanlagðan dvalartíma beggja barna þeirra á sjúkrahúsi ásamt þeim tíma þar sem þörf hafi verið á nánari umönnun samkvæmt 19. gr. laga nr. 144/2020. Kærendur óski eftir því að úrskurðarnefnd velferðarmála taki kröfu þeirra til greina og felli úr gildi ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs.

III. Sjónarmið Fæðingarorlofssjóðs

Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs kemur fram að kærð sé ákvörðun sjóðsins um að synja kærendum um aukinn rétt til framlengingar á sameiginlegum rétti foreldra til fæðingarorlofs vegna sjúkrahúsdvalar barns í kjölfar fjölburafæðingar. Börn kærenda hafi fæðst X. Tvö læknisvottorð vegna lengingar fæðingarorlofs hafi borist í málinu, dags. 10. og 14. júní 2024.

Í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof sé að finna heimildarákvæði til að framlengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs um allt að sjö mánuði þegar barn þurfi að dveljast á sjúkrahúsi lengur en sjö daga í beinu framhaldi af fæðingu eða ef um sé að ræða alvarlegan sjúkleika hjá barni eða alvarlega fötlun barns sem krefjist nánari umönnunar foreldris.

Í 2. mgr. 19. gr. laganna komi fram að rökstyðja skuli þörf á lengingu fæðingarorlofs samkvæmt 1. mgr. með vottorði þess sérfræðilæknis sem annast hafi barnið og skuli Vinnumálastofnun berast frumrit af framangreindu vottorði. Vinnumálastofnun skuli meta hvort lenging fæðingarorlofs samkvæmt 1. mgr. sé nauðsynleg og sé stofnuninni heimilt að óska eftir umsögn frá öðrum sérfæðilækni við matið.

Í vottorði, dags. 10. júní 2024, komi fram að tvíburi B hafi dvalist á sjúkrahúsi tímabilið X til X. Í vottorði, dags. 14. júní 2024, komi fram að tvíburi A hafi svo útskrifast frá vökudeild þann X. Kærendum hafi verið sent bréf, dags. 19. júní 2024, þar sem fram komi að samþykkt hafi verið 60 daga framlenging sameiginlegs réttar. Við vinnslu greinargerðarinnar hafi komið í ljós að ekki hafi verið tekið fullt tillit til dvalar á vökudeild vegna tvíbura A. Það hafi nú verið leiðrétt og kærendum sent bréf, dags. 3. október 2024, um að sex dögum hafi verið bætt við sameiginlegan rétt þeirra vegna alvarlegs sjúkleika barns.

Ágreiningur málsins snúi að því hvort það myndist sjálfstæður réttur til framlengingar sameiginlegs réttar foreldra vegna sjúkrahúsdvalar barns vegna hvers barns fyrir sig þegar um sé að ræða fjölburafæðingu.

Þegar ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 144/2020 sé túlkað til samræmis við önnur ákvæði laganna sé ljóst að í þeim tilvikum sem ætlunin sé að veita aukinn rétt til fæðingarorlofs vegna fjölburafæðingar sé það sérstaklega tekið fram, sbr. 15. gr. laga nr. 144/2020.

Sambærilegt ákvæði um framlengingu sameiginlegs réttar foreldra hafi verið að finna í 17. gr. eldri laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof. Í því hafi komið fram að heimilt væri að framlengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs um þann dagafjölda sem barn dveldist á sjúkrahúsi fyrir fyrstu heimkomu, allt að fjóra mánuði. Einnig hafi verið að finna heimild til að framlengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs í allt að þrjá mánuði ef um hafi verið að ræða alvarlegan sjúkleika barns sem krefðist nánari umönnunar foreldris. Til nánari skýringar á þessum ákvæðum hafi í 11. gr. reglugerðar nr. 1218/2008 verið að finna ákvæði þess efnis. Þar hafi komið fram að ef um fjölburafæðingu væri að ræða gilti dvalartími þess barns sem lengur/lengst dveldi á sjúkrahúsi. Ekki verði séð af frumvarpi til laga nr. 144/2020 að ætlun hafi verið að breyta áralangri framkvæmd hvað þetta varði þrátt fyrir að reglugerðin hafi fallið úr gildi við gildistöku þeirra. Loks megi nefna að í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 76/2012 sem hafi fallið í gildistíð laga nr. 95/2000 hafi það verið tekið fram í tengslum við annað ágreiningsefni að ekki væri gert ráð fyrir að foreldrar fengju lengingu fyrir hvert og eitt barn heldur væri framlengingin miðuð við dvalartíma þess barns sem lengst dveldist á sjúkrahúsi.

Með vísan til alls framangreinds telji Fæðingarorlofssjóður að kærendum hafi réttilega verið synjað um aukinn rétt til framlengingar á sameiginlegum rétti foreldra til fæðingarorlofs vegna sjúkrahúsdvalar barns í kjölfar fjölburafæðingar umfram 66 daga, sbr. bréf, dags. 19. júní og 3. október 2024.

Að lokum þyki rétt að benda foreldrum barnanna á að ef breyting hafi orðið eða verði á ástandi annars eða beggja barnanna sem leiði til aukinnar umönnunarþarfar, umfram það sem eðlilegt sé miðað við börn á sama aldri, sé unnt að senda læknisvottorð þar um með rökstuðningi þess sérfræðilæknis sem annast hafi börnin og Fæðingarorlofssjóður muni þá taka afstöðu til þess.

IV. Niðurstaða

Ágreiningur máls þessa lýtur að ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að samþykkja 66 daga framlengingu á sameiginlegum rétti kærenda til fæðingarorlofs vegna sjúkrahúsdvalar tvíbura þeirra. Kærendur krefjast þess að viðurkenndur verði réttur þeirra til lengingar fæðingarorlofs um samanlagðan dvalar- og umönnunartíma barnanna, eða samtals 117 daga.

Í IV. kafla laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof er fjallað um aukinn rétt til fæðingarorlofs. Þar segir í 1. mgr. 19. gr. að heimilt sé að lengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs um allt að sjö mánuði þegar barn þurfi að dveljast á sjúkrahúsi lengur en sjö daga í beinu framhaldi af fæðingu eða ef um sé að ræða alvarlegan sjúkleika hjá barni eða alvarlega fötlun barns sem krefjist nánari umönnunar foreldris.

Í 2. mgr. 19. gr. kemur fram að rökstyðja skuli þörf á lengingu fæðingarorlofs samkvæmt 1. mgr. með vottorði þess sérfræðilæknis sem annast hafi barnið og skuli Vinnumálastofnun berast frumrit af framangreindu vottorði. Vinnumálastofnun skuli meta hvort lenging fæðingarorlofs samkvæmt 1. mgr. sé nauðsynleg og stofnuninni sé heimilt að óska eftir umsögn frá öðrum sérfræðilækni við matið.

Í athugasemdum við ákvæði 19. gr. í frumvarpi til laga nr. 144/2020 segir svo:

„Í 1. mgr. er lagt til að heimilt verði að lengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs um allt að sjö mánuði ef um er að ræða alvarlegan sjúkleika hjá barni eða alvarlega fötlun barns sem krefst nánari umönnunar foreldris. Ekki er gert ráð fyrir að litið verði til þess hvort barn þurfi að dvelja á sjúkrahúsi í beinu framhaldi af fæðingu þegar kemur til álita að lengja rétt foreldra til fæðingarstyrks vegna alvarlegs sjúkleika hjá barni eða alvarlegrar fötlunar barns. Í stað þess er gert ráð fyrir að eingöngu verði litið til þess að ástand barnsins krefjist nánari umönnunar foreldranna umfram það sem eðlilegt er við umönnun ungbarna án tillits til þess hvort barn liggi í lengri eða skemmri tíma á sjúkrahúsi. Hafi barn dvalist á sjúkrahúsi í beinu framhaldi af fæðingu þess og síðan útskrifast við góða heilsu er heimilt að lengja fæðingarorlof foreldra um þann tíma hafi sjúkrahúsdvölin varað lengur en sjö daga.“ 

Fæðingarorlofssjóður hefur vísað til þess að þegar ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 144/2020 sé túlkað til samræmis við önnur ákvæði laganna sé ljóst að í þeim tilvikum sem ætlunin sé að veita aukinn rétt til fæðingarorlofs vegna fjölburafæðingar sé það sérstaklega tekið fram, sbr. 15. gr. laga nr. 144/2020. Í því ákvæði er foreldrum veittur aukinn réttur til fæðingarorlofs vegna fjölburafæðingar, eða þrjá mánuði fyrir hvert barn umfram eitt sem þeir geta deilt sín á milli. Samkvæmt því er ekki um að ræða tvöfaldan rétt til fæðingarorlofs í tilviki fjölburafæðingar, sbr. 8. gr. laganna þar sem fram kemur að foreldrar eigi sjálfstæðan rétt til fæðingarorlofs í allt að sex mánuði hvort um sig vegna fæðingar barns.

Markmið 19. gr. laga nr. 144/2020 um framlengingu fæðingarorlofs er að lengja greiðslur fyrir meðal annars það tímabil sem foreldrar voru bundnir á sjúkrahúsi. Í tilviki kærenda er það tímabil frá X, eða 66 dagar, sbr. fyrirliggjandi vottorð frá 10. og 14. júní 2024 en ekki 117 dagar. Að því virtu og með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að kærendum hafi réttilega verið veitt sú framlenging sem lög nr. 144/2020 heimila. Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að samþykkja að framlengja sameiginlegan rétt kærenda til greiðsla í fæðingarorlofi um 66 daga er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að samþykkja að framlengja sameiginlegan rétt A, og B, til greiðslna í fæðingarorlofi um 66 daga, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir