Mál nr. 24/2014
Á fundi úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála þann 12. mars 2015 var tekið fyrir mál nr. 24/2014:
Kæra A
á ákvörðun
Vinnumálastofnunar-Fæðingarorlofssjóðs
og kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R:
A, hefur með kæru, dags. 4. nóvember 2014, skotið til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála ákvörðun Vinnumálastofnunar-Fæðingarorlofssjóðs (hér eftir Fæðingarorlofssjóður), dags. 29. júlí 2014, þar sem umsókn kæranda um fæðingarstyrk námsmanna var synjað.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi stundaði nám við B-deild Háskóla Íslands og útskrifaðist þaðan í október 2013. Veturinn 2013 til 2014 stundaði kærandi nám í D-fræði við Háskóla Íslands, lauk 28 ECTS-einingum á haustönn 2013 og 18 ECTS-einingum á vorönn 2014.
Með umsókn, dags. 7. júlí 2014, sótti kærandi um greiðslu fæðingarstyrks námsmanna í þrjá mánuði vegna væntanlegrar fæðingar barns hans þann 19. ágúst 2014. Barnið fæddist Y. ágúst 2014. Umsókn kæranda var synjað með bréfi Fæðingarorlofssjóðs, dags. 29. júlí 2014, á þeirri forsendu að hann hafi ekki verið í fullu námi samfellt í a.m.k. sex mánuði síðustu tólf mánuðina fyrir fæðingardag barns. Kærandi fór fram á rökstuðning vegna ákvörðunar Fæðingarorlofssjóðs og var hann veittur með bréfi sjóðsins, dags. 12. ágúst 2014. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála 5. nóvember 2014. Með bréfi, dags. 7. nóvember 2014, óskaði úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála eftir greinargerð Fæðingarorlofssjóðs ásamt gögnum málsins. Greinargerð Fæðingarorlofssjóðs barst með bréfi, dags. 25. nóvember 2014. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. nóvember 2014, var greinargerð Fæðingarorlofssjóðs send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 19. desember 2014, og voru þær sendar Fæðingarorlofssjóði til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. desember 2014. Viðbótargreinargerð barst frá Fæðingarorlofssjóði með bréfi, dags. 5. janúar 2015, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. janúar 2015. Viðbótarathugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 16. janúar 2015, og voru þær sendar Fæðingarorlofssjóði til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. janúar 2015. Viðbótargreinargerð barst frá Fæðingarorlofssjóði með bréfi, dags. 28. janúar 2015, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 30. janúar 2015. Þá bárust viðbótarathugasemdir frá kæranda með bréfi, dags. 10. febrúar 2015.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi telur skýringu Fæðingarorlofssjóðs á skilyrði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof (ffl.) ekki eiga sér lagastoð. Hvergi í lögunum sé mælt fyrir um að foreldrar þurfi að hafa verið í og lokið fullu námi á hverri önn á því tímabili sem vísað er til í 1. mgr. 19. gr. ffl. Samkvæmt orðanna hljóðan ákvæðisins og eðlilegum málskilningi megi skilja ákvæðið svo að foreldrar þurfi að hafa lokið fullu námi á a.m.k. sex mánaða tímabili á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barns, þ.e. að líta beri til þess hvort foreldri hafi verið í og lokið í heildina 75−100% námi á a.m.k. sex mánaða tímabili á þessum tólf mánuðum. Ekki sé nóg að horfa til óljósra ummæla í athugasemdum í greinargerð frumvarps til breytingalaga til að setja rétti borgaranna takmörk umfram texta laganna sjálfra. Lögmætisreglan og réttaröryggissjónarmið leiði til þess að skýra beri lagaákvæði borgurum í hag og að almennt sé ekki fallist á að lagaákvæði sem séu íþyngjandi í garð borgaranna hafi aðra merkingu en leiði af orðalagi þess.
Í rökstuðningi Fæðingarorlofssjóðs, sem fallist hafi verið á í framkvæmd úrskurðarnefndarinnar, komi fram sú túlkun á 1. mgr. 19. gr. ffl. að foreldri þurfi að hafa klárað að lágmarki 75% nám eða 22 ECTS-einingar á hverri önn sem sé til skoðunar á tólf mánaða tímabili fyrir fæðingardag barns, eða að lágmarki á tveimur samfelldum önnum. Þessu til stuðnings hafi Fæðingarorlofssjóður vísað til athugasemda við 8. gr. í frumvarpi til laga nr. 136/2011 en ekki sé að finna nánari skýringu á breytingunni í ræðum þingmanna eða nefndarálitum. Þá sé ekki að finna neina skýringu við 4. mgr. 7. gr. ffl. í athugasemdum við 4. gr. í frumvarpi til laga nr. 74/2008. Kærandi telur túlkun Fæðingarorlofssjóðs og úrskurðarnefndarinnar ranga og að hún eigi sér ekki lagastoð.
Að mati kæranda beri að túlka orðasambandið „í fullu námi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum“ með þeim hætti að miða eigi við það hvort foreldri hafi í heildina lokið fullu námi skv. 4. mgr. 7. gr. ffl. á a.m.k. sex mánaða tímabili. Þegar greinarnar séu túlkaðar hvor til samræmis við aðra sé eðlilegast að túlka ákvæðin þannig að foreldrar þurfi að hafa lokið 75−100% námi í heildina á a.m.k. sex mánaða tímabili. Þá megi líta til þess að orðið samfellt merki samkvæmt orðabók látlaust, óslitið eða jafn og þétt. Hugtakið samfellt geri því í raun ráð fyrir að ekki megi hluta tímabilið niður eins og gert sé með túlkun Fæðingarorlofssjóðs.
Kærandi telur að ekki sé fullljóst af athugasemdum við 8. gr. frumvarps til laga nr. 136/2011 hvort þær eigi við um 1. mgr. 19. gr. ffl. eða eingöngu aðrar málsgreinar 19. gr., svo sem 12. mgr. Þegar athugasemd 12. mgr. er greind komi í ljós að lagt er bann við að leggja saman einingafjölda tveggja skólaanna svo foreldri teljist hafa lokið fullu námi á einni önn, eins og skilyrði er um í 12. mgr. 19. gr. ffl. Athugasemdin sé því í raun andstæðan við framkvæmd Fæðingarorlofssjóð þar sem synjað sé um að yfirfæra hluta eininga einnar annar yfir á aðra. Orðasambandið „leggja saman“ feli auk þess nauðsynlega í sér að einingar séu lagðar saman en það verði ekki lagt að jöfnu við að einingar séu færðar á milli anna. Ein skólaönn geti ekki náð yfir sex mánaða tímabil eins og gert sé að skilyrði í 1. mgr. 19. gr., sbr. 4. mgr. 7. gr. ffl. Þess vegna sé það hvort tveggja nauðsynlegt og nægjanlegt skilyrði fyrir fæðingarstyrk skv. 1. mgr. 19. gr. að foreldri hafi stundað nám sem nái yfir a.m.k. tvær skólaannir. Þar af leiðandi geti aldrei komið til álita að leggja saman einingar tveggja anna svo nemi fullu námi á einni önn.
Af þessu leiði að samkvæmt hugtakagreiningu á athugsemdunum og orðalagi 1. mgr. 19. gr. og 4. mgr. 7. gr. ffl. að túlkun Fæðingarorlofssjóðs eigi sér ekki stoð í þeim. Athugasemdin eigi aftur á móti vel við 12. mgr. 19. gr. þar sem gert sé skilyrði um að foreldri hafi lokið fullu námi á einni önn og bann lagt við að nám, sem ekki uppfylli skilyrði um fullt nám, yfir tvær annir sé lagt að jöfnu við nám á einni önn. Í það minnsta sé óljóst hver sé raunveruleg merking athugasemdanna. Í því sambandi verði að hafa í huga að þegar athugasemdir séu í andstöðu við almennan málskilning sé almennt viðurkennt að leggja beri texta laganna til grundvallar enda fá það stoð í kröfum um réttaröryggi og í kenningunni um réttarríkið. Túlkun og framkvæmd Fæðingarorlofssjóðs skerði rétt almennings samkvæmt ffl. umfram það sem fram komi í texta laganna sjálfra. Samkvæmt heimildarþætti lögmætisreglunnar verði stjórnvaldsákvarðanir að eiga sér lagastoð og því meira íþyngjandi sem ákvörðunin sé því skýrari þurfi lagastoðin að vera. Ef ætlun löggjafans hefði verið að setja þetta skilyrði fyrir fæðingarstyrki námsmanna hefði honum verið nær að mæla skýrlega fyrir um það í ákvæðum laganna sjálfra. Þá feli réttaröryggissjónarmið í sér að þegar lög veiti stjórnvöldum heimild til að taka íþyngjandi ákvarðanir um málefni borgaranna þá verði almennt ekki fallist á að lagaákvæði hafi aðra merkingu en leiði af orðalagi þess.
III. Sjónarmið Fæðingarorlofssjóðs
Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs kemur fram að skv. 1. mgr. 19. gr. ffl. eigi foreldrar sem hafi verið í fullu námi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barns, frumættleiðingu eða töku barns í varanlegt fóstur og staðist kröfur um námsframvindu á þeim tíma rétt á fæðingarstyrk. Foreldri skuli leggja fram staðfestingu frá viðkomandi skóla um að það hafi verið skráð í fullt nám og hafi staðist kröfur um námsframvindu á þeim tíma. Heimilt sé að taka tillit til ástundunar náms í stað námsárangurs á þeirri skólaönn sem barn fæðist. Með 8. gr. laga nr. 136/2011 hafi verið gerð breyting á 1. mgr. 19. gr. ffl. með það að markmiði að taka af öll tvímæli um að foreldri verði að hafa staðist kröfur um námsframvindu á þeim tíma sem námið standi yfir, í stað þess að hafa sýnt fram á viðunandi námsárangur áður, og að við matið sé ekki gert ráð fyrir að unnt sé að leggja saman einingafjölda milli skólaanna þannig að samtals hafi foreldri náð einingafjölda á tveimur önnum sem nemi fullu námi á einni önn við hlutaðeigandi skóla.
Skilgreiningu á fullu námi sé að finna í 4. mgr. 7. gr. ffl., sbr. 4. gr. laga nr. 74/2008. Þar komi fram að fullt nám í skilningi laganna teljist vera 75–100% samfellt nám, verklegt eða bóklegt, í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi sem standi yfir í a.m.k. sex mánuði. Enn fremur sé átt við 75–100% nám á háskólastigi og annað nám sem geri sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Einstök námskeið teljist ekki til náms.
Fæðingardagur barns kæranda hafi verið hinn Y. ágúst 2014 og verði því, við mat á því hvort kærandi hafi stundað fullt nám samfellt í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barnsins og staðist kröfur um námsframvindu á þeim tíma, að horfa til tímabilsins frá Y. ágúst 2013 fram að fæðingardegi barnsins. Á námsferilsyfirliti og prófskírteini Háskóla Íslands komi fram að kærandi hafi lokið 18 ECTS-eininga lokaritgerð við B-deildina sumarið 2013 en samkvæmt reglum deildarinnar hafi sumarönninni lokið 5. september 2013. Ljóst sé að kærandi hafi ekki verið í fullu námi þá önnina, þ.e. frá X. ágúst til 5. september 2013, þar sem lokaritgerð í meistaranámi við B-deildina er 30 ECTS-einingar. Á haustönn 2013 hafi kærandi lokið 28 ECTS-einingum í MA-námi í D-fræði sem teljist fullt nám þá önn. Á vorönn 2014 hafi kærandi hins vegar einungis lokið 18 ECTS-einingum en fullt nám sé 30 ECTS-einingar á önn samkvæmt reglum um MA-nám í D-fræði.
Fæðingarorlofssjóður bendir á að þegar um er að ræða nám við háskóla teljist 30 einingar á önn almennt vera 100% nám og því teljist 22–30 einingar vera fullt nám samkvæmt ffl. Með hliðsjón af þeim gögnum sem fyrir liggi um námsframvindu og uppsetningu náms kæranda líti sjóðurinn svo á að kærandi uppfylli ekki almenna skilyrðið um að hafa verið í fullu námi samfellt í a.m.k. sex mánuði síðustu tólf mánuðina fyrir fæðingardag barns og staðist kröfur um námsframvindu á þeim tíma.
Hvorki í ffl. né reglugerð nr. 1218/2008, um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks, sé að finna heimild til að leggja saman meðaltal tveggja eða fleiri anna við matið þannig að í heildina hafi foreldri lokið fullu námi. Í 16. gr. reglugerðarinnar komi m.a. fram að heimilt sé á grundvelli umsóknar að greiða foreldri fæðingarstyrk skv. 19. gr. ffl. þótt foreldri fullnægi ekki skilyrðum um fullt nám þegar foreldri eigi eftir minna en sem nemi 75% af námi á síðustu önn í námi og ljóst er að viðkomandi sé að ljúka tiltekinni prófgráðu. Foreldri skuli jafnframt fullnægja öðrum skilyrðum 19. gr. ffl. Ekki verði séð að undanþágan eigi við í tilviki kæranda né breyti neinu þar um kæmi hún til álita þar sem tímabil sumarannar 2013 hafi lokið þann 5. september 2013 og því einungis um að ræða tímabil frá X. ágúst til 5. september 2013. Haustönn 2013 teljist síðan fjórir mánuði frá september til desember og því geti aldrei náðst sex mánuðir í fullu námi á tólf mánaða tímabilinu fyrir fæðingu barnsins þann Y. ágúst 2014.
Með vísan til framangreinds telji Fæðingarorlofssjóður að umsókn kæranda um greiðslu fæðingarstyrks til foreldris í fullu námi hafi réttilega verið synjað en kærandi eigi þess í stað rétt á greiðslu fæðingarstyrks, sbr. greiðsluáætlun til hans, dags. 21. ágúst 2014.
IV. Niðurstaða
Kærð er synjun Fæðingarorlofssjóðs á umsókn kæranda um fæðingarstyrk námsmanna. Ágreiningur málsins lýtur að túlkun 1. mgr. 19. gr. ffl. um að foreldri skuli hafa verið í fullu námi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barns og staðist kröfur um námsframvindu á þeim tíma. Kærandi telur að líta beri til þess hvort foreldri hafi verið í og lokið í heildina 75−100% námi á a.m.k. sex mánaða tímabili á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barns.
Í 4. mgr. 7. gr. ffl. segir að fullt nám samkvæmt lögunum sé 75–100% samfellt nám, verklegt eða bóklegt, í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi sem stendur yfir í a.m.k. sex mánuði. Enn fremur sé átt við 75–100% nám á háskólastigi og annað nám sem geri sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Einstök námskeið teljist ekki til náms. Þegar um er að ræða nám við háskóla teljast 30 ECTS-einingar á önn almennt vera 100% nám og fullt nám í skilningi ffl. því 22–30 ECTS-einingar, sbr. 4. mgr. 7. gr. ffl.
Barn kæranda fæddist Y. ágúst 2014. Tólf mánaða viðmiðunartímabil skv. 1. mgr. 19. gr. ffl. er því frá X. ágúst 2013 fram að fæðingu barnsins. Kærandi stundaði nám við B-deild Háskóla Íslands og útskrifaðist þaðan í október 2013. Samkvæmt yfirliti frá Háskóla Íslands, dags. 7. júlí 2014, lauk kærandi 18 ECTS-einingum á sumarönn 2013 en samkvæmt reglum deildarinnar lauk önninni 5. september 2013. Kærandi var því ekki í fullu námi á sumarönn 2013, eða frá Y. ágúst til 5. september 2013. Veturinn 2013 til 2014 stundaði kærandi nám í D-fræði við Háskóla Íslands. Á haustönn 2013 lauk kærandi 28 ECTS-einingum, eða fullu námi, en einungis 18 ECTS-einingum á vorönn 2014 sem telst ekki vera fullt nám.
Í 1. mgr. 19. gr. ffl. er gert að skilyrði að foreldrar hafi verið í fullu námi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barns, og staðist kröfur um námsframvindu á þeim tíma, til að öðlast rétt til fæðingarstyrks námsmanna. Viðfangsefnið er því að skoða umrædda mánuði sem í tilviki kæranda er á tímabilinu X. ágúst 2013 til Y. ágúst 2014. Kærandi var í fullu námi í fjóra mánuði af þessum tólf, eða á haustönn 2013, og fellur þar með ekki undir ákvæðið samkvæmt eðlilegum málskilningi á því. Deila kæranda og Fæðingarorlofssjóðs um hvort nám þurfi að vera samfellt, hvort foreldrar þurfi að ljúka fullu námi á hverri önn eða um þýðingu athugasemda í greinargerð með lögum nr. 136/2011 hefur að mati úrskurðarnefndarinnar ekki þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.
Með vísan til framangreinds verður hin kærða ákvörðun staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 29. júlí 2014, um synjun á umsókn A er staðfest.
Haukur Guðmundsson formaður
Heiða Gestsdóttir
Gunnlaugur Sigurjónsson