Mál nr. 8/2004

Þriðjudaginn, 12. október 2004

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Úrskurður 

Mál þetta úrskurðuðu Guðný Björnsdóttir hdl., Gunnlaugur Sigurjónsson læknir og Heiða Gestsdóttir lögfræðingur.

Þann 17. febrúar 2004 barst úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála kæra A, dags. 13. febrúar 2004.

Kærð var ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins sem tilkynnt var með bréfi dags. 20. nóvember 2003 um að synja kæranda um greiðslu fæðingarstyrks sem námsmanni.

Í rökstuðningi með kæru segir m.a.:

„Aðstæður eru þær að undirrituð og eiginmaður hennar fóru bæði erlendis til framhaldsnáms í september 2002. Ætlunin var að fara heim að námi loknu en vindar höguðu málum svo að á vormánuðum, eftir að undirrituð var orðin ófrísk, að eiginmanni hennar var boðin staða hjá B í D-landi. Tók hann því starfi og hóf störf þann 1. ágúst sl. Þar sem undirrituð er enn í fullu námi á þeim tíma veltu hjónin því fyrir sér hvort undirrituð ætti að vera áfram í E-landi og klára námið þar, með öllu því fylgjandi og flytja að fæðingu afstaðinni (tvöfalt heimili, flugferðir fram og tilbaka og flutning með nýfætt barn). Leitað var eftir svari frá TR um leið og þetta kom upp þar sem undirrituð vildi fá upplýsingar um hvort réttur hennar til fæðingarstyrks yrði óbreyttur ef hún flytti til D-lands á sama tíma og eiginmaður hennar. Fyrirspurn til TR var send á vormánuðum og hún margítrekuð, en ekkert svar barst nema helst þá máttlausar afsakanir fyrir drætti á svari. Það varð því úr að undirrituð flutti ásamt eiginmanni sínum til D-lands á sama tíma og hann. Undirrituð átti aðeins lokaritgerðina eftir og gat því allt eins unnið hana í D-landi, eins og í E-landi, og taldi nú víst að það sem máli skipti væri að undirrituð væri í námi þegar barnið fæddist. Þar að auki taldi undirrituð að þar sem lögin gæfu svigrúm til mats við ákvarðanatöku um fæðingarstyrk væri litið til velferðar fjölskyldunnar, í það minnsta móður og barns, og jafnvel nútímanámshátta. Barnið fæddist í D-landi í lok október og námi undirritaðrar lauk um mánaðarmótin nóvember/desember.

Í bréfinu eru ýtarlega rakin samskipti kæranda og Tryggingastofnunar ríkisins. Síðan segir um kröfur kæranda og rökstuðning:

Lögheimilisskráning. Í byrjun árs 2004 er undirrituð enn rituð með lögheimili á Íslandi. Fyrsta krafan er því að miðað verði við þjóðskrá á fæðingardegi barns. Lögheimilisskráning virðist vera það sem gildir og krefst undirrituð að á því verði byggt og fallist verði á fæðingarstyrk til undirritaðrar. Verði ekki á það fallist gerir undirrituð eftirfarandi efnislegar athugasemdir við úrskurð TR og krefst þess að fallist verði á fæðingarstyrk til undirritaðrar.

Námsmaður. Kjarni málsins er sá að undirritaðri var synjað um fæðingarstyrk vegna þess að hún var ekki í námslandinu við fæðingu barns. Undirritaðri þykir það furðu sæta að það sé verið að hengja sig á landið sem slíkt þar sem hún er íslenskur ríkisborgari, hafi haft lögheimili á Íslandi svo til alla sína ævi, borgað sína skatta þar en farið erlendis í nám haustið 2002 og verið í námi þegar barnið fæddist. Eftir því sem undirritaðri skilst þá hefði hún haldið rétti sínu ef hún hefði verið í E-landi þegar barnið fæddist án tillits til þess hvort maður hennar væri í námi á þeim tíma eða í vinnu í E-landi eða annars staðar. Hins vegar skv. úrskurði TR missir undirrituð rétt sinn við að fylgja maka sínum til annars lands en námslandsins þrátt fyrir að í lögunum segi að rétturinn sé sjálfstæður. Þar að auki telur undirrituð að skilyrðislaus skylda til veru í námslandinu ekki eiga sé málefnalegar forsendur í sínu tilviki. Það hlýtur að vera meginatriðið að viðkomandi sé í námi, þegar úrskurða á um fæðingarstyrk til foreldra í fullu námi. Í reglugerðinni er þess hvergi beinlínis getið að viðkomandi þurfi að vera í námslandinu heldur segir að viðkomandi hafi farið erlendis til að fara í nám. Bent skal á nokkur atriði til að sýna fram á þá fjarstæðu að námslandið sé skilyrði.

Í fyrsta lagi er fjarnám alltaf að aukast. Fólk vinnu á tölvur og gegnum Alnetið og þarf því ekki alltaf að vera að mæta í skólann eins og áður var. Það er því ekki jafnbundið skólasvæðinu og áður.

Í öðru lagi eru margir sem eru í námi í F-borg, en búa svo hinum megin við landamærin til dæmis í G-landi eða H-landi, meðal annar vegna ódýrara húsnæðis. Einnig er hægt að búa í I-landi en sækja nám í J-landi. Faðir gæti til dæmis verið í námi í I-landi en móðirin í J-landi, lögheimili beggja í I-landi: Á að synja móðurinni en fallast á beiðni föðurins? Þá má nefna að það eru margir sem í fjarnámi frá íslenskum skólum og búa erlendis. Efar undirrituð að námsmaður frá íslenskum skóla sem héldi námi áfram en færi með maka sínum erlendis vegna vinnu yrði synjað um fæðingarstyrk.

Í þriðja lagi hefur undirrituð nýlega fengið að vita að TR hefur greitt fæðingarstyrk til fólks í nákvæmlega sömu aðstæðum og undirrituð. Í því tilfelli sem undirrituð veit af var konan í mastersnámi í Bandaríkjunum og hafði verið búsett þar með eiginmanni sínum. Maðurinn hafði fengið starf í Sviss. Þau fluttu til Sviss þar sem hún hélt áfram mastersnámi sínu frá Bandaríkjunum og átti barnið í Sviss. Konunni var greiddur fæðingarstyrkur frá TR. Það er því til fordæmi fyrir afgreiðslu mála eins og undirritaðrar. Í framangreindu tilfelli skipti námslandið engu og ætti því ekki að skipta neinu hér.

Samnorrænt flutningsvottorð. Ef undirrituð hefði verið áfram í E-landi hefði hún fengið greiddan fæðingarstyrk burtséð frá því hvað maður hennar væri að gera. Þá hefði ekki skipt máli hvort maki væri að vinna eða í námi því þau hefðu haldið lögheimilisréttinum á meðan á námi stæði, auk þess sem þetta væri sjálfstæður réttur undirritaðar og því væri ekki litið til eiginmannsins. En við það að flust var til annars lands undir lok námsins reynist réttur undirritaðrar ekki lengur sjálfstæður heldur féllu niður af því að undirrituð fylgdi maka sínum fyrir námslok og barnsburð. Engu máli skiptir að sá hluti námsins sem eftir var fólst í sjálfsnámi og heimavinnu og því síður en svo nauðsynlegt að vera í námslandinu fram undir námslok.

Við flutning til Norðurlandanna hefur skráning inn í landið þau áhrif að lögheimilið í þjóðskrá breytist. Slík skipan á að hafa það í för með sér að auðvelda fólki að komast inn i kerfið í því landi sem flutt er til. Í tilfelli undirritaðrar hefur það hins vegar í för með sé undirrituð verður réttlaus. Þess má að auki geta að þrátt fyrir að lögheimili sé skráð á Norðurlöndunum eiga íslenskir námsmenn að geta sótt réttindi sín til Íslands, með því að sýna fram á nám, sbr. til skattalega heimilisfesti (ákvarðað eftir á og því ekki hægt að leggja slíkt vottorð fram fyrir undirritaða fyrr en í haust). Undirrituð er í námi og gerir kröfu um að á því verði byggt og því haldi hún rétti sínum, eins og aðrir námsmenn, þar til að námi lauk enda á rétturinn til fæðingarstyrk að vera sjálfstæður, sbr. lagaákvæðið.

Það er umhugsunarvert hvernig yrði farið með umsókn foreldra ef faðir væri í námi/vinnu í G-landi en móðir í K-landi. Væntanleg móðir ákveddi að vera í G-landi síðustu mánuðina fram að barnsburði enda gæti hún stundað fjarnám frá skólanum í K-landi. Yrði henni synjað um fæðingarstyrk? Ef svo þá eru reglurnar augljóslega ósanngjarnar og ekki í takt við það sem gerist og gengur í dag. Ef hins vegar væri fallist á fæðingarstyrk til viðkomandi er námsmönnum mismunað eftir því hvort um er að ræða samnorrænt flutningsvottorð eða ekki. Það er þó alveg ljóst að þeir sem flytja til Norðurlandanna eru í verri stöðu en þeir sem flytja eitthvert annað vegna. Norðurlandasamningurinn hefur þannig gagnstæð áhrif miðað við hvað honum er ætlað því í stað þess að tryggja aukin réttindi en sviptir hann réttindum á meðan aðrir græða á „kerfisleysinu“. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að undirrituð þekkir það að konur missa ekki rétt sinn flytji þær frá L-landi til Íslands né frá M-landi til D-lands á meðan á meðgöngu stendur og eigi í landinu sem flutt er til.

Ákvæði 2. mgr. 19. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof gefur svigrúm til mats þar sem segir „að jafnaði“ skuli foreldri eiga lögheimili hér á landi við fæðingu barns. Það er því ekki ófrávíkjanlegt skilyrði laganna að umsóknaraðili eigi lögheimili á Íslandi við fæðingu barns. Ákvæði reglugerðar um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks kveða heldur ekki skýrt á um að sé um námsmann að ræða þurfi viðkomandi að vera í námslandinu þegar barnið fæðist. Vísað er því til almennra viðurkenndra lögskýringarsjónarmiða að séu ákvæði sem á sé byggt óljós skuli túlka þau þeim í hag sem á þeim byggir.

Með vísan til alls framanritaðs er þess krafist að fallist verði á fæðingarstyrk til undirritaðrar sem námsmanns.

Stjórnsýslureglur brotnar. Verði ekki fallist á fæðingarstyrk af þeim ástæðum sem að framan hafa verið raktar er þess óskað með vísan til meðalhófsreglu og sanngirnissjónarmiða, að nefndin þrátt fyrir allt fallist á rétt undirritaðrar til fæðingarstyrks. TR braut gegn góðum og vönduðum stjórnsýslureglum, svo sem leiðbeiningarskyldu, rannsóknarreglu og málshraða, sem hafa orðið þess valdandi að undirrituð hefur misst rétt sinn til fæðingarstyrks. Undirrituð sýndi strax frá byrjun heiðarleika og vilja til að halda rétti sínum til fæðingarstyrks en vinnubrögð TR hafa leitt það af sér að undirrituð er réttlaus. Hefði fyrirspurn undirritaðrar verið svarað fljótlega eftir að fyrirspurnin var send hefði undirrituð vitað réttarstöðu sína og orðið eftir í E-landi enda uppfyllir undirrituð skilyrðin um að hafa farið erlendis í nám tímabundið, verið í fullu námi og haft lögheimili á Íslandi í meira en 5 ár áður en í nám var farið.

Til frekari stuðnings kæru þessari er vísað til röksemda undirritaðrar í fylgiskjali með umsókn undirritaðrar um fæðingarstyrk sem og afrita af tölvupóstsamskiptum við TR.“

Með bréfi, dags. 10. júní 2004, óskaði úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins.

Greinargerð lífeyristryggingasviðs Tryggingastofnunar ríkisins er dagsett 23. júní 2004. Í greinargerðinni segir:

„Kærð er synjun á fæðingarstyrk námsmanna skv. 19. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof nr. 95/2000 (ffl.).

Með umsókn, dags. 29. ágúst 2003, sem móttekin var 8. september 2003, sótti kærandi um fæðingarstyrk sem námsmaður í 6 mánuði frá 1. nóvember 2003. Umsóknin varðar barn sem fætt er 29. október 2003, en væntanlegur fæðingardagur þess var 7. nóvember 2003.

Með umsókninni fylgdu ítarleg greinargerð kæranda, vottorð um áætlaðan fæðingardag, vottorð um nám kæranda í E-landi, staðfesting D-lenskra yfirvalda á að kærandi ætti ekki rétt á fæðingarorlofsgreiðslum í D-landi og bréf ríkisskattstjóra til kæranda varðandi skattalega heimilisfesti.

Kæranda var með bréfi, dags. 20. nóvember 2003, synjað um greiðslu fæðingarstyrks námsmanna á þeim grundvelli að hún uppfyllti ekki skilyrði fyrir slíkum greiðslum vegna búsetu sinnar í D-landi.

Við afgreiðslu umsóknar kæranda lá fyrir staðfesting þess efnis að kærandi hefði hafið nám við skóla í E-landi í október 2002 og að námslok hennar væru fyrirhuguð í nóvember 2003. Enn fremur lágu fyrir upplýsingar um að kærandi hefði flutt til E-lands vegna náms hennar þar en haldið lögheimili sínu hér á landi. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda flutti hún frá E-landi til D-lands með maka sínum vegna starfa hans þar áður en hún lauk námi sínu í E-landi. Var ætlun hennar að vinna lokaritgerð vegna námsins í D-landi og voru námslok hennar í skólanum í E-landi áfram fyrirhugað í nóvember 2003 þrátt fyrir flutninginn til D-lands.

Samkvæmt upplýsingum frá þjóðskrá Hagstofu Íslands var lögheimili kæranda þann 16. febrúar 2004 skráð í D-landi frá og með 7. ágúst 2003.

Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. ffl. eiga foreldrar í fullu námi rétt á fæðingarstyrk. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. er það að jafnaði skilyrði fæðingarstyrks til foreldra í fullu námi að foreldri eigi lögheimili hér á landi við fæðingu barns og hafi átt lögheimili hér síðustu 12 mánuði fyrir fæðingardag. Skilgreiningu á fullu námi er að finna í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks, en þar kemur fram að fullt nám í skilningi ffl. teljist vera 75-100% samfellt nám í viðurkenndri menntastofnun innan hins almanna menntakerfis á Íslandi eða á háskólastigi, í a.m.k. sex mánuði á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðingu barns. Enn fremur að heimilt sé að meta sambærilegt nám í öðrum ríkjum, enda uppfylli foreldri lögheimilisskilyrði skv. 12. gr. eða undanþáguákvæði 13. gr. reglugerðarinnar.

Í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 909/2000 er áréttað að skilyrði fyrir greiðslu fæðingarstyrks sé að foreldri hafi átt lögheimili hér á landi við fæðingu barns og síðustu 12 mánuði þar á undan. Jafnframt er gerð grein fyrir því að skilyrði um lögheimili sé í samræmi við það búsetuskilyrði sem sett er fyrir rétti til að teljast tryggður samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Búsetuskilyrði laga um almannatryggingar nr. 117/1993 koma fram í 1. kafla A. Þar kemur fram í 9. gr. a. að sá sem er búsettur hér á landi telst vera tryggður og að með búsetu sé átt við lögheimili í skilningi lögheimilislaga.

Í 1. gr. laga um lögheimili nr. 21/1990 er kveðið á um að lögheimili manns skuli vera þar sem hann hefur fasta búsetu. Maður telst hafa fasta búsetu á þeim stað sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika.

Í 9. gr. lögheimilislaga er heimilað að sá sem dvelst erlendis við nám geti áfram átt lögheimili hér á landi hjá skyldfólki sínu eða venslafólki eða í því sveitarfélagi þar sem hann átti lögheimili er hann fór af landi brott enda sé hann ekki skráður með fasta búsetu erlendis.

Lífeyristryggingasvið telur að 9. gr. lögheimilislaganna verði að skýra þröngt og að ákvæðið feli ekki í sér að námsmaður, sem hefur haft heimild til að halda lögheimili á Íslandi vegna náms erlendis, geti haldið áfram að vera með skráð lögheimili hér á landi eftir flutning til annars lands en námslandsins til að vera hjá maka sínum sem er þar við störf.

Í áðurnefndu undanþáguákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000 segir í 1. mgr. að Tryggingastofnun ríkisins sé, þrátt fyrir lögheimilisskilyrði 12. gr., heimilt á grundvelli umsóknar að greiða fæðingarstyrk til foreldris sem hafi flutt lögheimili sitt tímabundið vegna náms erlendis, enda hafi foreldri átt lögheimili hér á landi samfellt í a.m.k. fimm ár fyrir flutning.

Lífeyristryggingasvið telur að undanþáguákvæði þetta beri einnig að skýra þröngt og að það eigi ekki við í tilvikum þegar lögheimili er flutt annað en til námslandsins.

Með vísan til alls framangreinds telur lífeyristryggingasvið að rétt hafi verið að synja kæranda um greiðslu fæðingarstyrks námsmanna. Varðandi frekari rökstuðning fyrir þeirri niðurstöðu vísast jafnframt til synjunarbréfs lífeyristryggingasviðs til kæranda, dags. 20. nóvember 2003.“

Greinargerðin var send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 29. júní 2004, og henni gefinn kostur á að koma að athugasemdum.

Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 8. júlí 2004, þar sem kærandi ítrekaði áðurgreindar kröfur.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar:

Kæra varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um greiðslu fæðingarstyrks sem námsmanni.

Afgreiðsla málsins hefur dregist nokkuð m.a. vegna anna hjá úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála.

Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof (ffl.) eiga foreldrar í fullu námi rétt til fæðingarstyrks. Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 19. gr. skal foreldri að jafnaði eiga lögheimili hér á landi við fæðingu barns og hafa átt lögheimili hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir fæðingardag. Samkvæmt 7. mgr. 19. gr. er ráðherra heimilt að kveða í reglugerð nánar á um framkvæmd ákvæðisins. Í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks er kveðið á um að fullt nám teljist vera 75-100% samfellt nám í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barns. Sama eigi við um 75-100% nám á háskólastigi og það nám annað sem geri sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Heimilt sé að meta sambærilegt nám í öðrum ríkjum, enda uppfylli foreldri lögheimilisskilyrði skv. 12. gr. eða undanþáguákvæði 13. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 909/2000 á foreldri sem er utan vinnumarkaðar, í minna en 25% starfi eða í námi rétt til fæðingarstyrks að því tilskildu að foreldrið hafi átt lögheimili hér við fæðingu barns, ættleiðingu eða töku barns í varanlegt fóstur og síðustu 12 mánuðina þar á undan. Í 1. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að Tryggingastofnun ríkisins sé, þrátt fyrir 12. gr., heimilt á grundvelli umsóknar að greiða fæðingarstyrk til foreldris sem hefur flutt lögheimili sitt tímabundið vegna náms erlendis, enda hafi foreldri átt lögheimili hér á landi samfellt í a.m.k. fimm ár fyrir flutning.

Kærandi ól barn 29. október 2003. Samkvæmt gögnum málsins flutti kærandi til E-lands í september 2002 vegna náms. Námið hófst í október sama ár og stundaði hún fullt nám við L-háskólann og voru námslok áætluð í nóvember 2003. Kærandi flutti til D-lands í ágúst 2003 vegna starfa maka. Samkvæmt gögnum málsins var lögheimili kæranda skráð í D-landi frá og með 7. ágúst 2003.

Við fæðingu barns var kærandi með lögheimili í D-landi. Þar sem ástæða lögheimilisflutnings kæranda var ekki tímabundinn flutningur vegna náms uppfyllir hún ekki skilyrði 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000 um undanþágu frá lögheimilisskilyrði 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar.

Kærandi byggir kröfur sínar einnig á því að við afgreiðslu Tryggingastofnunar ríkisins hafi stjórnsýslureglur verið brotnar sem hafi orðið þess valdandi að hún hafi misst rétt sinn til fæðingarstyrks. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. ffl. er það hlutverk úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála að kveða upp úrskurð um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna. Það fellur hins vegar utan valdsviðs nefndarinnar að úrskurða um hugsanlegan bótarétt vegna afgreiðslu Tryggingastofnunar ríkisins.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um greiðslu fæðingarstyrks sem námsmanni staðfest.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A um greiðslu fæðingarstyrks sem námsmanni er staðfest.

Guðný Björnsdóttir

Heiða Gestsdóttir

Gunnlaugur Sigurjónsson