Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 226/2024

Fimmtudaginn 15. ágúst 2024

A

gegn

Vinnumálastofnun – Fæðingarorlofssjóði

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 22. maí 2024, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 2. febrúar 2024, um að synja umsókn hennar um öryggislengingu.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn til Fæðingarorlofssjóðs, dags. 25. janúar 2024, sótti kærandi um lengingu fæðingarorlofs á grundvelli 16. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof, eða öryggislengingu. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 2. febrúar 2024. Í kjölfar frekari gagna og athugasemda kæranda var umsóknin tekin til nýrrar meðferðar og með ákvörðun, dags. 22. mars 2024, var umsókninni synjað á ný. Í maí 2024 óskaði kærandi á ný eftir öryggislengingu og í kjölfar gagnaöflunar var þeirri beiðni synjað með ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 22. maí 2024.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 22. maí 2024. Með bréfi, dags. 28. maí 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Fæðingarorlofssjóðs ásamt gögnum málsins. Greinargerð sjóðsins barst með bréfi, dags. 3. júlí 2024, og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. júlí 2024. Athugasemdir bárust frá kæranda 7. júlí 2024 og voru þær kynntar Fæðingarorlofssjóði með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. júlí 2024. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar fer kærandi fram á að ákvörðun, dags. 2. febrúar 2024, verði felld úr gildi og að veitt verði öryggislenging samkvæmt 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof frá og með þeim degi. Fyrrnefnd ákvörðun hafi ekki haft að geyma nauðsynlegar og lögbundnar upplýsingar til kæranda um hugsanlegar kæruleiðir í samræmi við 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Því óski kærandi þess að kæran verði tekin til meðferðar með vísan til 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi hafi óskað eftir því að umsóknin yrði tekin upp að nýju og andmæli verið borin fram 6. febrúar 2024 en svar við þeirri umsókn hafi ekki legið fyrir fyrr en 11. mars 2024. Því verði álitið að kærufrestur vegna fyrri ákvörðunarinnar hafi rofnað við beiðni um endurupptöku og ekki byrjað að líða fyrr en 11. mars 2024. Til vara sé þess jafnframt krafist að síðari ákvörðun, dags. 11. mars 2024, verði felld úr gildi og kæranda veitt öryggislenging samkvæmt 16. gr. fæðingar- og foreldraorlofslaga frá og með þeim degi sem umsókn hennar hafi borist stofnuninni, 25. janúar 2024.

Kærandi tekur fram að sótt hafi verið um svokallaða öryggislengingu á grundvelli 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof þar sem aðstæður á vinnustað og þær kröfur sem gerðar væru til starfsmanna hafi ekki samræmst þeim kröfum sem gerðar séu til öryggis á vinnustöðum þungaðra kvenna. Yfirmönnum hafi ekki tekist, af tæknilegum ástæðum, að útvega kæranda aðra vinnu innan fyrirtækisins á sömu kjörum og af þeim sökum hafi verið sótt um öryggislengingu á fyrrnefndum grundvelli.

Aðdragandi kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála hafi verið langur. Kæranda hafi verið synjað um öryggislengingu á misvísandi grundvelli og þess sé krafist að þær ákvarðanir verði allar felldar úr gildi. Málsmeðferðin og samskipti við Fæðingarorlofssjóð hafi valdið streitu hjá kæranda vegna misvísandi og ruglandi samskipta og óhóflegum drætti á málsmeðferð.

Kærandi hafi verið við vinnu á B við mjög erfiðar aðstæður. Hún hafi starfað þar síðan í byrjun sumars 2023 og á þeim tíma, áður en hún hafi orðið þunguð, hafi hún oft verið í aðstæðum sem yrðu taldar hættulegar þunguðum einstaklingum. Ekki hafi verið unnt að færa kæranda til í starfi og því hafi verið óskað eftir öryggislengingu samkvæmt 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof. Í leiðbeiningum vinnueftirlitsins um áhættumat í starfsumhverfi þungaðra kvenna frá 2001 sé að finna sjónarmið sem beri að taka tillit til við mat á öryggi vinnustaða, meðal annars í skilningi 16. gr. laganna og rök hafi verið færð fyrir því hvers vegna vinnuveitandi og kærandi hafi sammælst um að starfið væri ekki hættulaust fyrir hana og meðgönguna. Í meðfylgjandi andmælabréfi hafi verið farið ítarlega í leiðbeiningarnar og matið á áhættu starfsins. Í gögnum málsins sé að finna nánari upplýsingar um eðli starfsins og hættunni sem því fylgi, ásamt umsögnum vinnuveitanda og lækna sem hafi verið samhljóða um að í starfinu fælist hætta í skilningi 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof.

Í upphafi hafi kæranda verið synjað um veitingu öryggislengingar á grundvelli verklagsreglu Fæðingarorlofssjóðs um að slík veiting geti ekki átt sér stað fyrr en 24 vikna meðgöngu sé náð. Kærandi hafi þá veitt allar upplýsingar og gögn sem óskað hafi verið eftir. Kærandi hafi barist fyrir því að tilfelli hennar yrði metið sjálfstætt án tillits til umræddrar verklagsreglu. Deilur vegna þessa hafi haldið áfram um nokkurt skeið, enda hafi hún talið sitt tilfelli falla skýrlega undir 16. gr. laganna. Þegar kærandi hafi náð 24 vikna meðgöngulengd hafi hún óskað á ný eftir veitingu samkvæmt 16. gr. Kæranda hafi þá verið synjað á þeim grundvelli að 17. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof ætti við. Svör Fæðingarorlofssjóðs virðist vera á skjön við fyrrum yfirlýsingar þeirra og kærandi upplifi að svör þeirra byggi á geðþóttaákvörðunum.

Kæranda hafi verið veitt leyfi frá störfum er hún hafi frétt að hún væri barnshafandi þar sem heilbrigði hennar og öryggi hafi verið talið í hættu. Ekki hafi verið unnt að breyta tilhögun starfa hennar hjá vinnuveitanda þrátt við að kærandi hafi leitast eftir því og vinnuveitandi eftir fremsta megni reynt að útfæra slíkt. Kærandi hafi hvorki verið greind með meðgöngutengda sjúkdóma né sótt sér meðferð vegna slíkra. Læknavottorð beri það skýrlega með sér að kærandi sé ekki veik og sé launalaus vegna aðstæðna er falli undir 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof. Vottorð fyrir sjúkradagpeninga hafi verið aflað til að brúa bilið á meðan kærandi hafi verið launalaus og Fæðingarorlofssjóður staðfastur á því að veita ekki úrræði á grundvelli 16. gr. laganna. Þau vottorð beri þó ekki annað með sér en að óvinnufærni kæranda sé alfarið bundin við þennan tiltekna vinnustað, þ.e. að hún sé almennt vinnufær en geti ekki sinnt starfi sínu sem C á B vegna hættueiginleika þess. Óvinnufærni kæranda megi því hvorki rekja til tímabundinna né skammvinnra sjúkdóma. Það hafi margsinnis verið staðfest af sérfræðilæknum og vinnuveitanda. Það hafi því ekki við nein rök eða gögn að styðjast að umrætt tilfelli falli undir 17. gr. fremur en 16. gr. líkt og sjóðurinn haldi nú fram. Samskipti aðila síðastliðna fjóra mánuði hafi ætíð gengið út frá því að umsókn varði öryggislengingu í skilningi 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof.

Kærandi telji að fyrrnefnd verklagsregla Fæðingarorlofssjóðs, sem girði alfarið fyrir veitingu öryggislengingar við ákveðna meðgöngulengd, brjóti gegn meginreglunni um skyldubundið mat stjórnvalda þar sem ekki verði annað ráðið en af orðalagi 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof að hvert tilvik skuli metið sjálfstætt og heildstætt. Öll gögn málsins beri það með sér að kærandi sé vinnufær þótt hún geti ekki unnið þá vinnu sem lenging sé óskað eftir vegna. Fjölmargir læknar, vinnuveitendur og aðrir hafi mælt gegn því að kærandi mæti til vinnu þunguð í þær aðstæður sem vinnustaður hefur upp á að bjóða.

Upplýsingagjöf Fæðingarorlofssjóðs til kæranda og tengdra aðila hafi að auki verið ósamræmd og ruglingsleg. Kæranda hafi verið tjáð að hún ætti að afla annars vottorðs frá sérfræðilækni sem hún hafi gert. Umræddur sérfræðilæknir hafi komið sér í samband við Fæðingarorlofssjóð fyrir frekari leiðbeiningar við gerð vottorðsins og hafi þá verið tjáð að slíkra vottorða sé aldrei krafist. Þetta sé ekki einhlítt dæmi, enda hafi kæranda verið tjáð að umsókn hennar fyrir lengingu samkvæmt 16. gr. yrði tekin til greina með vísan til fyrirliggjandi gagna uns 24 vikna meðgöngu yrði náð. Þó hafi þeirri umsókn verið hafnað og 17. gr. laganna frekar teflt fram af stofnuninni án rökstuðnings eða viðhlítandi gagna. Með vísan til þessa, og samskipta kæranda við Fæðingarorlofssjóðs almennt, sé því haldið fram að leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið sinnt í skilningi 7. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til alls framangreinds hafi mál kæranda verið til meðferðar hjá Fæðingarorlofssjóði frá því í byrjun árs, eða 25. febrúar 2024. Sífellt hafi kærandi verið beðin um að afla aukinna gagna og ætíð hafi bæst við þann lista um leið og fyrri beiðnum hafi verið fullnægt. Nú sé kærandi meira en hálfnuð með meðgöngu sína, nánar tiltekið komin 24 vikur á leið, en umsóknin hafi verið send til Fæðingarorlofssjóðs þegar kærandi hafi verið komin sjö vikur á leið. Telja megi að þungaðir einstaklingar hafi brýna hagsmuni af því að fá umsóknir sínar um greiðslur úr Fæðingaorlofssjóði afgreiddar innan hæfilegs tíma, að minnsta kosti áður en þungun ljúki og barn komi í heiminn. Fjárhagslegar áhyggjur og erfiðleikar á þessum tímamótum í lífi kæranda, er hún stígi í nýtt hlutverk, megi rekja til seinagangs stjórnvaldsins og slæmra stjórnsýsluhátta. Ekki verði séð að Fæðingarorlofssjóður hafi eftir fremsta megni reynt að vinna hratt úr umsókn kæranda né hagað samskiptum og leiðbeiningum þannig að unnt væri að forðast töf. Fæðingarorlofssjóður hefði getað komist hjá miklum drætti með skýrum leiðbeiningum um það hvaða gagna væri krafist til þess að unnt væri að taka mál kæranda til meðferðar, í stað þess að bæta við listann um leið og fyrrum leiðbeiningum hafi verið fylgt. Þetta sé til marks um brot á reglum stjórnsýsluréttar um málshraða, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga sé síðan kveðið á um andmælarétt borgara vegna stjórnsýsluákvarðana. Í því felist meðal annars að lagt sé forsvaranlegt mat á þau andmæli. Öll gögnin, sem nú telji margar blaðsíður, bendi til þess að 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof sé fullnægt. Jafnframt hafi kæranda verið það tjáð í síma, af starfsmanni Fæðingarorlofssjóðs, að tilfelli hennar falli skýrlega undir ákvæðið. Læknar og heilbrigðisstarfsfólk, yfirmenn og lögfræðingar, meðal annars hjá stéttarfélagi kæranda furði sig allir á því að málið hafi ekki þegar verið afgreitt, og það á réttum forsendum. Umsókn kæranda byggi á matskenndu ákvæði 16. gr. laganna en veiting öryggislengingar samkvæmt ákvæðinu byggi á skyldubundnu mati Fæðingarorlofssjóðs. Af gögnum málsins, auðsjáanlega hættulegum aðstæðum á vinnustað kæranda og lögum og reglum verði ekki annað séð en að Fæðingarorlofssjóður hafi ekki sinnt skyldu sinni til að rannsaka málið til hlítar og byggja rétta niðurstöðu í málinu á þeim gögnum sem til grundvallar liggi. Svör Fæðingarorlofssjóðs og samskipti þeirra almennt, sem og verklag við afgreiðslu umsóknar kæranda mæli eindregið með því að stjórnvaldið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga né tekið raunar mið af þeim andmælum sem kærandi hafi komið á framfæri við úrlausn málsins.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Fæðingarorlofssjóðs er vísað til þess að svar sjóðsins hafi borist nefndinni rúmum þremur vikum eftir veittan frest. Sá dráttur beri með sér þá viðleitni sem hafi verið sem rauður þráður í gegnum öll samskipti kæranda við Fæðingarorlofssjóð.

Fæðingarorlofssjóður tefli því fram að engar kæranlegar ákvarðanir standi eftir, sbr. afturköllun á ákvörðun um að synja henni um lengingu á grundvelli 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof þar sem 17. gr. ætti frekar við. Sú ákvörðun hafi verið tekin í kjölfar nýrrar umsóknar eftir að 24 vikna meðgöngu hafi verið náð. Líkt og greini í kæru sé ekki leitað úrlausnar þeirrar ákvörðunar. Leitað sé úrlausnar á ákvörðun, dags. 2. febrúar 2024, þar sem umsókn kæranda um öryggislengingu hafi verið hafnað á grundvelli ólöglegrar verklagsreglu. Verklagsreglu sem brjóti í bága við regluna um skyldubundið mat stjórnvalda. Um sé að ræða reglu sem hafi alfarið girt fyrir veitingu úrræðisins uns 24 vikna meðgöngu yrði náð, burt séð frá því hvort vinnuaðstæður teldust hættulegar meðgöngunni, barni og móður. Það samrýmist ekki markmiði ákvæðisins sem umsóknin hafi verið byggð á, 16. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof.

Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 2. febrúar 2024, hafi ekki verið snúið við eða hún afturkölluð. Hún hafi ekki sætt endurskoðun á kærustigi þótt barist hafi verið fyrir því. Til hliðsjónar við mat á haldlausum staðhæfingum settum fram í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs megi vísa til samskipta þar sem kærandi og umsækjandi hafi ítrekað óskað eftir leiðbeiningum um hvaða gagna skuli afla svo unnt væri að taka ígrundaða ákvörðun í málinu. Trekk í trekk hafi gagna verið óskað og þeirra aflað af kæranda. Sífellt hafi bæst í þau gögn sem reiða hafi þurft fram með þeim afleiðingum að málið hafi tafist um nánast heila meðgöngu. Meðgöngu kæranda fari senn að líða og barn komi brátt í heiminn. Kærandi spyrji hvernig standi á því að úrræði 16. gr. sé aðeins hægt að framfylgja nú á lokametrum meðgöngu. Þess sé óskað að beiðni Fæðingarorlofssjóðs um frávísun málsins verði synjað og að annmarkar á málsmeðferðinni allri, sem og á ákvörðun, dags. 2. febrúar 2024, verði leiddir í ljós og henni veittur sá réttur sem í 16. gr. greini, frá þeim tíma sem umsókn þess efnis hafi borist.

Til viðbótar sé þess vinsamlegast óskað ef Fæðingarorlofssjóði verði gefinn kostur á að koma frekari gögnum á framfæri að frestur til þess verði með ítrustu virtur til þess að forðast frekari tafir. Verði tafir með sambærilegu móti og síðast megi ætla að tvær vikur verði í komu barnsins vegna umsóknar sem hafi borist á sjöttu viku meðgöngu.

III. Sjónarmið Fæðingarorlofssjóðs

Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs kemur fram að með bréfum til kæranda, dags. 2. febrúar og 22. mars 2024, hafi henni verið synjað um öryggislengingu samkvæmt 16. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof. Báðar þessar ákvarðanir hafi síðar verið teknar til meðferðar á ný í kjölfar gagna og skýringa frá kæranda, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda snúi þær að sama ágreiningsatriðinu, þ.e. hvort kærandi uppfylli skilyrði til lengingar fæðingarorlofs samkvæmt 16. gr. laganna. Það hafi því engar eldri kæranlegar ákvarðanir verið í málinu þegar kæranda hafi verið send hin kæranlega ákvörðun málsins þann 22. maí 2024.

Við endurskoðun málsins á kærustigi hafi síðan komið í ljós að mistök hefðu verið gerð við rannsókn og þar með mati á rétti kæranda til öryggislengingar. Í samræmi við það hafi hin kæranlega ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 22. maí 2024, verið afturkölluð, sbr. 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. bréf til kæranda, dags. 4. júní 2024. Í framhaldinu hafi málið verið sett í frekari rannsókn svo unnt væri að leggja fullnægjandi mat á rétt kæranda til öryggislengingar, sbr. bréf til vinnuveitanda kæranda, dags. 18. júní 2024.

Þar sem engar kæranlegar ákvarðanir séu í máli kæranda telji Fæðingarorlofssjóður að vísa beri málinu frá.

IV. Niðurstaða

Kærð var ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 2. febrúar 2024, um að synja umsókn kæranda um lengingu fæðingarorlofs á grundvelli 16. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof. Fyrir liggur að umsókn kæranda var tekin til nýrrar meðferðar hjá Fæðingarorlofssjóði í kjölfar frekari gagna og athugasemda hennar. Umsókninni var synjað á ný með ákvörðun, dags. 22. mars 2024. Í maí 2024 óskaði kærandi á ný eftir öryggislengingu og í kjölfar gagnaöflunar var þeirri beiðni synjað með ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 22. maí 2024.

Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs til úrskurðarnefndar velferðarmála er vísað til þess að ákvarðanir frá 2. febrúar 2024 og 22. mars 2024 hafi báðar verið teknar til meðferðar á ný í kjölfar gagna og skýringa frá kæranda, enda snúi þær að sama ágreiningsatriðinu, þ.e. hvort kærandi uppfylli skilyrði til lengingar fæðingarorlofs samkvæmt 16. gr. laga nr. 144/2020. Það hafi því ekki verið neinar eldri kæranlegar ákvarðanir í málinu þegar kæranda hafi verið send ákvörðun, dags. 22. maí 2024. Þá segir að við endurskoðun málsins á kærustigi hafi komið í ljós að mistök hefðu verið gerð við rannsókn málsins og því hefði ákvörðun frá 22. maí 2024 verið afturkölluð með vísan til 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveður á um að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila. Fyrir liggur að kæranda var tilkynnt um framangreint með bréfi Fæðingarorlofssjóðs, dags. 4. júní 2024. Þá liggur fyrir í gögnum málsins bréf Fæðingarorlofssjóðs, dags. 18. júní 2024, til vinnuveitanda kæranda þar sem óskað er eftir tilteknum upplýsingum vegna umsóknar hennar um öryggislengingu.

Með bréfi, mótteknu 7. júlí 2024, tilkynnti kærandi að hún féllist ekki á beiðni Fæðingarorlofssjóðs um frávísun málsins. Kærandi óskaði þess að annmarkar á málsmeðferð Fæðingarorlofssjóðs sem og ákvörðun frá 2. febrúar 2024 yrðu leiddir í ljós og að henni yrði veittur réttur til öryggislengingar á grundvelli 16. gr. laga nr. 144/2020 frá þeim tíma er umsókn þess efnis hafi borist sjóðnum.

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof skal úrskurðarnefnd velferðarmála kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna. Þannig er grundvöllur þess að úrskurðarnefndin geti tekið kæru til efnislegrar meðferðar að fyrir liggi stjórnvaldsákvörðun. Um stjórnvaldsákvörðun er að ræða þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna í skjóli stjórnsýsluvalds, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verði ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Ljóst er að fyrir lá stjórnvaldsákvörðun í máli kæranda þegar kæra barst úrskurðarnefndinni. Undir rekstri málsins afturkallaði Fæðingarorlofssjóður synjun á umsókn kæranda um öryggislengingu til þess að rannsaka málið betur og fyrir liggur að umsóknin er enn til meðferðar hjá sjóðnum. Því er ljóst að ekki liggur fyrir endanleg stjórnvaldsákvörðun vegna umsóknar kæranda um öryggislengingu. Að því virtu og í samræmi við 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga er það mat úrskurðarnefndarinnar að málið sé ekki tækt til efnismeðferðar. Kærunni er því vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

Úrskurðarnefndin bendir á að kærandi getur lagt inn nýja kæru til úrskurðarnefndarinnar þegar Fæðingarorlofssjóður hefur tekið endanlega ákvörðun um umsókn hennar um öryggislengingu, verði hún ekki sátt við þá ákvörðun.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru A, er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir