Mál nr. 47/2015

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 101 Reykjavík

Miðvikudaginn 25. nóvember 2015 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 47/2015:

Kæra A

á ákvörðun Reykjavíkurborgar

og kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R:

B hefur f.h. A með kæru, dags. 31. júlí 2015, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Reykjavíkurborgar, dags. 6. maí 2015, á umsókn hennar um liðveislu.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi hefur verið heyrnarlaus frá fæðingu og þegið liðveislu frá Reykjavíkurborg frá árinu 2005. Kærandi er búsett á hjúkrunarheimili þar sem hún nýtur aðstoðar og umönnunar. Með umsókn, dags. 12. janúar 2015, sótti kærandi um liðveislu frá Reykjavíkurborg í því skyni að aðstoða hana með ýmsar athafnir daglegs lífs og veita henni félagsskap. Umsókn kæranda var synjað með bréfi velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 26. febrúar 2015, á þeirri forsendu að hún væri búsett á hjúkrunarheimili og uppfyllti því ekki skilyrði 3. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavíkurborg. Kærandi áfrýjaði synjuninni til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi sínum þann 6. maí 2015 og samþykkti svohljóðandi bókun:

„Velferðarráð staðfesti synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar vegna stuðningsþjónustu 16 tíma á mánuði í 12 mánuði skv. 3. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík.“

Niðurstaða velferðarráðs Reykjavíkurborgar var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 6. maí 2015. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi velferðarráðs vegna synjunarinnar og barst hann með bréfi, dags. 22. maí 2015. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála 5. ágúst 2015. Með bréfi, dags. 10. ágúst 2015, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 19. ágúst 2015. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 21. ágúst 2015, var bréf Reykjavíkurborgar sent kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 11. september 2015, og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. september 2015. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg með bréfi, dags. 28. september 2015, og voru þær sendar til kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. október 2015. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Málsástæður kæranda

Kærandi greinir frá því að hún hafi verið heyrnarlaus frá fæðingu og ávallt þurft að reiða sig á íslenskt táknmál til samskipta. Forsenda þess að hún geti átt samskipti við aðra hvort heldur í daglegu lífi eða við aðstæður þar sem hún þurfi að taka ákvarðanir er varða réttindi hennar og skyldur séu að þau samskipti fari fram á íslensku táknmáli. Í umhverfi með einstaklingum sem ekki tali íslenskt táknmál og einungis sé töluð íslenska eða önnur mál sem byggja á heyrn sé kærandi algjörlega einangruð og geti ekki tjáð sig um líðan, hug sinn eða vilja. Í ljósi þeirra aðstæðna kæranda og á grundvelli mats á þjónustuþörf, sbr. 6. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík, hafi kærandi notið liðveislu á vegum Reykjavíkurborgar sem veitt hafi verið af leiðveitanda sem hafi þekkingu og vald á íslensku táknmáli. Sú þjónusta hafi verið samþykkt fram til þessa af þjónustumiðstöð en þörf kæranda fyrir félagslegan stuðning í þeim tilgangi að rjúfa félagslega einangrun hennar hafi ekki breyst og búseta hennar hafi ekki áhrif á þörf hennar á liðveislu.

Kærandi bendir á að umsókn hennar feli í sér beiðni um liðveislu en ekki beiðni um túlkaþjónustu líkt og Reykjavíkurborg hafi tekið fram í rökstuðningi sínum. Umsókn kæranda sé nánar tiltekið beiðni um að fá að halda þeirri liðveislu sem hún hafi hingað til haft, þ.e. liðveisla sem sé veitt af liðveitanda sem hafi gott vald á íslensku táknmáli og geti verið í milliliðalausum samskiptum við kæranda. Tilgangur umsóknar um liðveislu fyrir kæranda sé að rjúfa félagslega einangrun hennar. Táknmálstúlkur hafi ekki frumkvæði að samskiptum eða athöfnum líkt og liðveitandi geri gjarnan í þeim tilgangi að rjúfa félagslega einangrun. Starfssvið og starfsvettvangur táknmálstúlks sé því gjörólíkur starfi liðveitanda. Þótt sérstaða umsóknar kæranda um liðveislu felist í því að liðveitandi þurfi að hafa gott vald á íslensku táknmáli þá sé ekki um að ræða beiðni um táknmálstúlkaþjónustu eins og haldið sé fram í rökstuðningi Reykjavíkurborgar.

Kærandi vísar til markmiða laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga og skyldu sveitarfélaga til að tryggja fötluðu fólki þjónustu og aðstoð, sbr. 42. og 44. gr. laganna. Kærandi eigi lögheimili í Reykjavík og eigi því rétt á félagsþjónustu á vegum Reykjavíkurborgar, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 40/1991. Hún hafi fram til þessa notið liðveislu á grundvelli 24. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, sem veitt hafi verið að undangengnu mati, sbr. 6. gr. reglna Reykjavíkurborgar um stuðningsþjónustu. Þörf kæranda fyrir liðveislu í þeim tilgangi að rjúfa félagslega einangrun hennar sé sú sama í dag og hún hafi verið þegar umsókn hennar hafi verið samþykkt á sínum tíma af þjónustumiðstöð. Breytt búseta hennar hafi engin áhrif á þörf hennar fyrir liðveislu.

Markmið laga nr. 40/1991 og 59/1992 sé að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna. Í því felist meðal annars að tryggja einstaklingum sem reiða sig á íslenskt táknmál til samskipta tækifæri til þátttöku í daglegu lífi, félagslegum samskiptum og geta tjáð hug sinn og átt í samskiptum við það fólk sem veiti því þjónustu. Ákvæði 24. gr. laga nr. 59/1992 hafi verið sett með það í huga að rjúfa félagslega einangrun einstaklinga, svo sem heyrnarlausra. Enn fremur hafi réttur einstaklinga sem reiði sig á íslenskt táknmál til samskipta verið áréttaður í lögum nr. 61/2011 um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls en samkvæmt 13. gr. þeirra laga skulu ríki og sveitarfélög tryggja að allir sem þess þurfa eigi kost á þjónustu á íslensku táknmáli. Íslenskt táknmál sé jafnrétthátt íslensku sem tjáningarform í samskiptum manna í milli og óheimilt sé að mismuna mönnum eftir því hvort málið þeir noti, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna.

Kærandi tekur fram að tilgangur 24. gr. laga nr. 59/1992, um að rjúfa félagslega einangrun fatlaðs fólks, sé undirstrikaður í 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um stuðningsþjónustu, sbr. markmiðsákvæðið um að veita aðstoð við notendur sem þurfi sökum fötlunar eða aðstæðna á auknum stuðningi að halda umfram grunnþjónustu til að mynda félagslegan stuðning til þess að rjúfa félagslega einangrun. Með því að setja skilyrði í reglur Reykjavíkurborgar, þess efnis að forsenda stuðningsþjónustu sé að umsækjandi búi í sjálfstæðri búsetu, hafi skyldubundið mat borgarinnar verið takmarkað óhóflega. Kærandi telur að synjun Reykjavíkurborgar sé í andstöðu við markmið og tilgang laga nr. 40/1991, 59/1992 og 61/2011. Þá sé synjunin í andstöðu við meginreglu stjórnsýsluréttarins um að stjórnvöld byggi ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum sem og grundvallarreglu um skyldubundið mat stjórnvalda. Kærandi fer fram á að synjun Reykjavíkurborgar verði felld úr gildi og að viðurkenndur verði réttur hennar til liðveislu sem veitt sé á grundvelli íslenska táknmálsins, óháð búsetuformi.  

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi hafi frá árinu 2005 fengið liðveislu frá borginni. Helstu markmið með liðveislunni hafi verið að fylgja kæranda í félagsstarf Félags heyrnarlausra, fara með henni í félagsstarf fyrir heyrnarlausa í Gerðubergi, aðstoða hana við innkaup og við að fara í heimsóknir. Kærandi hafi verið heyrnarlaus frá fæðingu og búið í eigin húsnæði en í byrjun árs 2014 hafi hún flutt á hjúkrunarheimili. Kærandi hafi sótt um aðstoð við ýmsar athafnir daglegs lífs og til að veita henni félagsskap. Í 3. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík séu sett þau skilyrði að umsækjandi um stuðningsþjónustu búi í sjálfstæðri búsetu og eigi lögheimili í Reykjavík. Sjálfstæð búseta feli ekki í sér sértæk húsnæðisúrræði, svo sem í búsetukjarna og sértæk húsnæðisúrræði með sameiginlegu rými, þar sem stuðningsþjónusta skuli veitt af þjónustuaðila slíkra úrræða.

Í 2. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra sé lögð sú skylda á hjúkrunarheimili að veita þjónustu til aldraðra sem er byggð á einstaklingsbundnu mati á heilsufarslegum og félagslegum þörfum hins aldraða. Einstaklingar sem búi á hjúkrunarheimilum falli því ekki undir reglur um stuðningsþjónustu þar sem þeir búi ekki í sjálfstæðri búsetu og stuðningsþjónustan skuli vera veitt af þjónustuaðila hjúkrunarheimilanna. Umsókn kæranda um liðveislu í formi aðstoðar við athafnir daglegs líf og félagsskapar hafi því verið synjað þar sem þjónustuaðila hjúkrunarheimilisins beri að veita kæranda þá þjónustu sem sé byggð á einstaklingsbundnu mati á félagslegri þörf hennar.

Með hliðsjón af 24. gr. laga nr. 59/1992 og 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands um sjálfstjórn sveitarfélaganna sé Reykjavíkurborg heimilt að útfæra hvaða skilyrði þurfi að uppfylla fyrir liðveislu sem sveitarfélagið veiti. Í 24. gr. laga nr. 59/1992 komi fram að sveitarfélög skuli eftir föngum gefa fötluðu fólki kost á liðveislu. Því verði ekki séð að reglur Reykjavíkurborgar um stuðningsþjónustu þar sem sett er það skilyrði að einstaklingur búi í sjálfstæðri búsetu brjóti gegn 24. gr. laga nr. 59/1992. Auk þess sé lögð sú skylda á hjúkrunarheimili, í lögum um málefni aldraðra, að veita þjónustu til íbúa sinna sem sé byggð á einstaklingsbundnu mati á heilsufarslegum og félagslegum þörfum viðkomandi. Því megi telja ljóst að ákvörðun Reykjavíkurborgar hafi ekki brotið gegn lögum um málefni fatlaðs fólks, lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga eða stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

VI. Niðurstaða

Málskotsheimild kæranda er reist á 5. gr. a laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks, með síðari breytingum. Í máli þessu er ágreiningur um það hvort Reykjavíkurborg hafi borið að samþykkja umsókn kæranda um liðveislu.

Kærandi í máli þessu er X ára gömul kona og býr á hjúkrunarheimili þar sem hún nýtur aðstoðar og umönnunar á grundvelli laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna. Kærandi hefur verið heyrnarlaus frá fæðingu og þegið liðveislu frá Reykjavíkurborg á grundvelli laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Markmið laga um málefni aldraðra er að aldraðir eigi völ á þeirri heilbrigðis- og félagslegu þjónustu sem þeir þurfa á að halda og að hún sé veitt á því þjónustustigi sem er eðlilegast, miðað við þörf og ástand hins aldraða. Við framkvæmd laganna skuli þess gætt að aldraðir njóti jafnréttis á við aðra þjóðfélagsþegna og að sjálfsákvörðunarréttur þeirra sé virtur. Markmið laga um málefni fatlaðs fólks er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Er tekið fram að við framkvæmd þeirra skuli tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá skulu stjórnvöld tryggja heildarsamtökum fatlaðs fólks og aðildarfélögum þeirra áhrif á stefnumörkun og ákvarðanir er varða málefni fatlaðs fólks. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Lög nr. 59/1992 veita sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita fötluðu fólki í samræmi við fyrrgreind markmið laganna og þær kröfur sem gerðar eru til aðgengis fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu. Úrskurðarnefndin tekur fram að í lögunum eru engin ákvæði er útiloka þá sem eru eldri en 67 ára og með fötlun, til að njóta þeirrar þjónustu sem lögin kveða á um. Lög um málefni fatlaðs fólks og lög um málefni aldraðra skarast því að einhverju leyti. Lög nr. 59/1992 gera ráð fyrir því að sveitarstjórnir setji sér reglur um framkvæmd aðstoðar við fatlað fólk í samræmi við reglur sveitarstjórnar. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir undir eftirliti ráðherra. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í 24. gr. laga nr. 59/1992 er kveðið á um að sveitarfélög skuli eftir föngum gefa fötluðu fólki kost á liðveislu. Með liðveislu sé átt við persónulegan stuðning og aðstoð sem einkum miði að því að rjúfa félagslega einangrun, til dæmis aðstoð til að njóta menningar og félagslífs. Reykjavíkurborg hefur útfært nánar framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, meðal annars með reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík sem samþykktar voru í borgarráði 7. júní 2012. Í 2. gr. reglnanna kemur fram að markmið stuðningsþjónustu sé að veita aðstoð við notendur sem þurfa sakir fötlunar eða aðstæðna sinna á auknum stuðningi að halda umfram grunnþjónustu. Stuðningsþjónusta sé aðstoð við athafnir daglegs lífs og/eða félagslegur stuðningur til þess að rjúfa félagslega einangrun.

Í 3. gr. reglna sveitarfélagsins kemur fram að forsenda fyrir því að geta sótt um stuðningsþjónustu sé að umsækjandi búi í sjálfstæðri búsetu og eigi lögheimili í Reykjavík að fullnægðum frekari skilyrðum sem fram komi í 5. og 7. gr. reglnanna. Sjálfstæð búseta samkvæmt reglunum feli ekki í sér sértæk húsnæðisúrræði, svo sem í búsetukjarna og sértæk húsnæðisúrræði með sameiginlegu rými, þar sem stuðningsþjónusta skuli veitt af þjónustuaðila slíkra úrræða. Kæranda var synjað um liðveislu á þeirri forsendu að hún væri búsett á hjúkrunarheimili og hefur sveitarfélagið vísað til þess að samkvæmt lögum um málefni aldraðra beri þjónustuaðila hjúkrunarheimilisins að veita kæranda þá þjónustu sem byggist á einstaklingsbundnu mati á félagslegri þörf hennar.

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga um málefni aldraðra eru hjúkrunarheimili eða hjúkrunarrými á öldrunarstofnunum ætluð öldruðum einstaklingum sem eru of lasburða til að dveljast á dvalarheimilum, sambýlum eða í sérhönnuðum íbúðum. Þar skuli veitt hjúkrunar- og læknisþjónusta og vera endurhæfing. Þjónusta skuli byggð á einstaklingsbundnu mati á heilsufarslegum og félagslegum þörfum hins aldraða. Samkvæmt framangreindu verður ekki séð að hjúkrunarheimilum sé skylt að veita íbúum þess liðveislu líkt og Reykjavíkurborg byggir á.

Líkt og að framan greinir veita lög nr. 59/1992 sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Þrátt fyrir það verða reglur um mat þess að vera málefnalegar. Hér háttar svo til að reglur þær sem gilda um liðveislu sveitarfélagsins leiða í reynd til þess að ekki fer fram eiginlegt mat á aðstæðum kæranda og því hvort hún eigi rétt til liðveislu eða ekki. Þar sem löggjafinn hefur eftirlátið stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun sem best hentar hag hvers aðila, með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja til dæmis verkalagsreglu sem tekur til allra mála, sambærilegra sem ósambærilegra. Þrátt fyrir að stjórnvald hafi ákveðið að byggja mat sitt á nánar tilgreindum sjónarmiðum sem teljast málefnaleg verður endanlegt mat stjórnvalds á þessum sjónarmiðum einnig að vera forsvaranlegt.

Meðal þess sem líta verður til við ákvörðun um veitingu þjónustu við fatlað fólk er þörf þess fyrir slíka þjónustu. Í 1. mgr. 5. gr. laganna kemur fram að fatlaður einstaklingur eigi rétt á þjónustu þar sem hann kýs að búa og komi fram umsókn um slíka þjónustu skal skv. 3. mgr. 5. gr. laganna meta þá umsókn af teymi fagfólks, sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustuna og jafnframt hvernig koma megi til móts við óskir hans. Samkvæmt gögnum málsins hefur slíkt mat ekki farið fram varðandi umsókn kæranda um liðveislu.

Af ákvæði 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um stuðningsþjónustu má leiða að fatlaður einstaklingur sem ekki er í sjálfstæðri búsetu eigi ekki rétt á stuðningsþjónustu. Í reglunum er hins vegar ekki fjallað um þau tilvik þegar fatlaður einstaklingur sem býr á stofnun eða sambýli nýtur þar ekki liðveislu eða samsvarandi þjónustu. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ákvörðun sveitarfélagsins, að synja kæranda um liðveislu einungis út frá búsetuaðstæðum án þess að fram fari mat á þörf hennar fyrir þjónustuna, ekki í samræmi við 24. gr. laga nr. 59/1992. Verður því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu aftur til sveitarfélagsins til nýrrar meðferðar þar sem mið er tekið af framangreindum sjónarmiðum.

Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Arnar Kristinsson og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 6. maí 2015, að synja umsókn A um liðveislu er felld úr gildi og málinu vísað til sveitarfélagsins til nýrrar meðferðar.

Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður

Arnar Kristinsson

Gunnar Eydal